【成都统筹城乡之变】土地制度改革的成都路径

　　研究报告︱北京大学国家发展研究院课题组 周其仁 等

　　（一）背景与问题

　　近年来，中国城市化水平迅速提高，大批城市基础设施的兴建，城市住宅、工商业和公共设施的涌现，标志着我国城市建设取得了长足的成就。多年来城市化滞后于工业化、落后于经济发展的状况正得到扭转。

　　城市化的扩张无疑要占用土地。中国当前的体制决定了，扩大城市土地利用的惟一合法路径是国家征地制度。国家通过征收、征用农民集体的土地，使之转变为国有性质，然后才可用于兴建道路、机场等公共设施，或通过公开出让以供城市工商业和住宅建设之需。此过程中，政府出让征得的土地，完成土地的资本化，充实政府财政预算，形成了有中国特色的城市化筹资模式。

　　这样一套城市化的土地利用模式形成于计划经济时期。为了实现国家工业化，我国于上世纪50年代开始对农业人口的流动、土地利用、以及粮食和其他农副产品的供应，都进行了严格的计划管制，意在利用城乡、工农业产品的价格剪刀差，为国家工业化积累原始资本。

　　改革开放后，上述制度被大幅改变。粮食和其他农副产品的统购统销早已取消，人民公社制度全盘瓦解，城市户籍制度也逐渐松动。但是，以国家征地制度为核心的土地制度却基本没有受到触动。这也许是因为，我国城市化的历史性落后，在形成新的城市化筹资模式之前，不容许现存财政体制和城市化筹资模式发生剧烈的改变。在现行体制下，政府高度依赖于“征地-卖地”模式获取城市化的巨额资本。作为发展型的地方政府，在互相竞争、促进本地经济发展的同时，也被锁定在已有的征地模式之中。凭借国家强制力来拿地，不但可以获取高额的土地出让金，还要为行政手段的运用，保证城市建设的进度。在这样的情况下，人们担心，一旦全盘放弃征地制度，不但政府的财政收入受到影响，中国的城市化进程也可能减缓。

　　于是，我国城乡两元、彼此隔绝的制度，在土地方面至今得以完整的保留。虽然宪法和土地管理法都规定了我国土地分为国有和农民集体所有两种所有制，但是只要涉及农地转为工业与城市所用，农民的集体土地所有权就立即显示“次等“的地位：除了农民和农村自用等“例外”，农民的集体土地权并不具备与国有土地同等的转让权。农村土地有被国家征用的义务，并因此获取一次性的以土地原用途为基础计算的补偿，却永远不能分享转变为工业、城市土地后升值的土地收益。

　　这样带有歧视性的制度安排，把农民排除在分享土地的城市化收益的机会之外，不可避免带来收入分配方面的矛盾。在人口流动不频繁、城市化进程不快的过去，这种矛盾并不突出。但随着城市化加速，征地范围的扩大，征地补偿与城市土地价值间的落差越来越大，由此引发的社会摩擦也逐渐升级。城市化带来的城乡冲突日益凸显。与此同时，尽管政府在合法通道方面垄断了城市土地供应，禁止农村土地直接进入城市，却无法阻止城市化所带来的土地相对价格剧变，更无法禁止民间对此做出的自发反应——靠近城市的农村集体建设用地大量公开或不公开的流转。从珠三角、长三角地区大量的集体厂房，到北京郊区在集体土地上生长起来的城市，再到各地层出不穷、禁而不止的所谓“小产权房”，都表明农民及其集体已经广泛而深入地参与了城市化。能否适当松动现存土地转用的管制，逐步增加农民分享城市化收益的机会？能否化解城乡冲突，减少征地矛盾？这是我国城市化加速面临的一大挑战。

　　十分难能可贵的是，成都在城乡统筹实践中，探索到一条既满足城市化用地需要、又防止征地引发利益冲突的新路。从2003年实施“三个集中”战略以来，成都通过实施农地整理和村庄整理，为城市提供土地占补平衡指标，使城市化带来的土地增值收益开始较多地向农村倾斜。继而，成都大力实施城乡建设用地增减挂钩政策，盘活农村闲置的建设用地，优化资源空间配置，为城市发展提供用地保证。2007年，成都得到国家批准，成为全国统筹城乡综合配套改革的试验区。2008年汶川大地震后，成都更是以统筹城乡的思路推进灾后重建和社会发展，创造了多种改革征地制度、扩大集体土地流转的新鲜案例，践行了十七届三中全会提出的改革土地制度的精神。集体建设用地入市流转的实践，反过来也促进政府进一步创新土地制度。概括起来，成都的试验形成了一条土地制度改革的路线图：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，推动土地资源的市场化配置，同时加大集体土地流转，促进城市化。成都的土地制度改革实践调动了各方的积极性，使农民及其集体积极地开展土地综合整治，城市则加快建设步伐，并把更多的城市化土地收益返回新农村建设，政府则提供城乡全域规划、确权和其他公共服务，形成了在政府、农民和农村、城市之间良性互动的新局面。

　　成都的土地制度改革实践包含着多方面的意义。通过调动农民主动性，形成了一套保护耕地的新机制；通过农地确权，保障农民的财产权利，增加农民的财产性收入，为缩小城乡居民之间的权利和收入差距打下基础。成都土地制度改革经验表明，从增加现存征地制度的弹性入手、逐步提高农民分享城市化收益、扩大集体建设用地直接入市，可以稳步实现中央提出的逐步缩小征地范围、扩大农村集体建设用地入市的战略方针，能够在推进城市化与保护农民利益之间找到现实的平衡点。

• 01（一）背景与问题
• 02（二）改革经验
• 03（三）理论意义
• 04（四）几点建议