搜狗输入法定制版apk:李光敏、吴婷：十二五”规划编制内幕

  　　[内容摘要]：“十二五”规划纲要分娩已成。近乎两年半间，决策层动员上万研究人员，听取无数意见。五年规划，已成为展现中国体制学习能力和适应能力的代名词。 　　2011年3月，十一届全国人大四次会议审查批准“十二五”规划纲要(草案)，国家意志塑成。5月，正式的“十二五”规划《纲要》将出台。 　　共和国成立后，“五年计划”一直成为执政党完成各阶段战略目标的“纲领性文件”，更被认为是近几个月来最大规模的公共政策行为。 　　“十二五”规划的话题成为国家政治生活的显性主题，可追溯至2010年10月的中共十七届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《建议》)。但是，除了在如此高级场合露面，“十二五”规划在之前和之后的运转、行进，并不为众人知晓。 　　这个牵涉13亿人未来五年命运的国家级政治经济活动，究竟是怎么一个行进过程?它要把中国带向何方? 　　上万研究人员参与 　　国家发改委对外经济研究所所长张燕生说，受美国金融危机的影响，好多部门精力被牵涉住了，这使得“十二五”规划动手相比往年稍微晚一点。 　　2008年底到2010年2月，是国家“十二五”总体战略研究及各专项规划研究密集征求专家意见的阶段。 　　如果说这14个月是为之献策的专家团体最为繁忙的14个月，那胡鞍钢的忙碌，早从2008年年中就已经开始。 　　2008年3月，为纠正“编制时轰轰烈烈，实施时冷冷清清”的状况，国家发改委要求对“十一五”计划进行中期评估。当时，胡鞍钢所在的清华大学国情研究中心受托，与国务院发展研究中心和世界银行驻华代表处三家研究机构，分别独立对“十一五”规划实施情况进行中期评估。这是一种类似西方对工程项目执行情况的中期评估。 　　2008年8月，胡鞍钢提交评估报告，判断中国过度工业化(重工业化)的发展模式尚未根本扭转，但总体上看开始初步纳入科学发展的轨道。这成为发改委起草中期评估报告的参考，当年12月，国家发改委主任张平在向全国人大做报告时，同时附上三家独立评估报告摘要。 　　年底，胡鞍钢又马不停蹄组建“国家‘十二五’规划总体思路与目标”课题组，参与到“十二五”规划的前期课题研究中。当时，国家发改委提出了包含8个领域39个题目的“十二五”规划前期重大问题，向全社会进行公开招标，其中有60个单位的选题入选。“最后形成的选题有数百个之多，参与的专家达数千人、研究人员上万人，形成的研究报告文字在几百万字。”胡鞍钢介绍，课题研究方式主要分发改委内部研究、委托研究和公开招标研究三种。对一些重要的选题，则采取多家机构独立研究的方式。如“‘十二五’规划总体思路与目标”这样一个提纲挈领的“大题目”，发改委就委托了清华大学国情研究中心、国家信息中心、国家发展和改革委员会宏观经济研究院、国家行政学院四家机构。 　　课题研究过程中，受委托机构不断与发改委方面进行沟通。2009年4月，在国家“十二五”规划专家会议上，胡鞍钢就曾书面建议“十二五”规划设计要从国民经济与社会发展的蓝图，转变为包括经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态建设在内的全面建设的蓝图。随后，课题组又曾多次向发改委规划司司长及分管副主任汇报。“他们基本上不干预我们，因为他们需要各方面不同的思路。”胡鞍钢说。 　　据胡鞍钢透露，几家机构独立研究后，形成了三种有关“十二五”规划基本思路的提法：第一是由国家发展改革委宏观经济研究院提出的，以“经济结构战略性调整”为“十二五”规划主线;第二是国家信息中心提出的以民生优先的，“民富国强”为“十二五”规划主线。清华大学国情研究中心则“以科学发展为主线;以经济结构调整为主攻方向，以绿色发展为基本要求，以五大建设为基本内容，推动发展模式从初步纳入科学发展轨道到基本纳入科学发展轨道”。 　　2009年年底，国家发改委形成 “十二五”规划的基本思路，即推动经济社会发展双转型。 　　之后向中共中央、国务院汇报。中央政治局常委详细讨论基本思路，达成政治共识。2010年2月初，胡锦涛、温家宝、习近平、李克强四位中央政治局常委在中央党校“省部级主要领导干部落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班”上发表讲话。以此为标志，开始了向各方通报和政治动员过程。 　　在胡鞍钢看来，“十二五”规划基本思路的形成，是世界最大规模的公共政策“集体研究”、“密集研究”和“竞争研究”，国家“花钱”购买“公共决策知识”。 　　夜里十点还有意见过来 　　接下来是长达8个月的《建议》起草阶段。2010年4月2日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》文件起草小组正式成立。国务院总理温家宝担任组长，副总理李克强担任副组长。国务院总理或副总理直接领导计划起草，是自“一五”计划起就已形成的惯例：“一五”到“四五”为周恩来;“五五”计划分别为时任副总理邓小平、总理华国锋;“六五”、“七五”为赵紫阳;“八五”为李鹏主持、姚依林协助、“九五”为李鹏主持、朱镕基协助;“十五”为朱镕基主持、温家宝协助;“十一五”温家宝主持、曾培炎协助。这次“十二五”温家宝主持、李克强协助。这是一个先协助、后主持的中国特色制定五年计划(或规划)的领导体制。 　　起草组成员包括来自有关部门和地方的78位领导干部和专家学者，其中中央财经领导小组办公室为牵头单位。由于目前“十二五”规划刚通过台，《建议》起草细节仍处于国家保密阶段。不过中国社会科学院经济所原所长张卓元在“十一五”起草阶段的经历，可让人产生相关联想。 　　2005年，张卓元突然接到中共中央办公厅工作人员电话，被告知自己将参与“十一五”《建议》的起草工作。后来才知道，入选与否是由中央政策研究室提名，政治局常委确定。 　　张卓元说，他三四月间第一次到达《建议》起草地北京玉泉山时，宾馆里已经摆好了发改委根据前期研究成果准备的有关材料，足足有一大摞。在一开始的集中学习阶段，“尽管中央要求全力以赴，但我们这些学者，是不太能够做到的，还有自己其他的很多事情。”张卓元说，最后只能选择那些自己感兴趣的部分看。 　　学习完后，起草组成员分8个专题调研组先后到13个省区市深入调研，共召开座谈会31次。 　　起草组在集中学习和调查研究的基础上，开始集中起草《建议》送审稿，供中央政治局常委审议研究。张卓元回忆，“十一五”规划《建议》起草期间，总理温家宝先后8次主持起草组会议。《建议》每形成一稿，总书记胡锦涛都要审阅并提出意见，还先后多次主持中央政治局常委会、中央政治局会议讨论。 　　“起草中间一句话、一个字怎么提，都需要反反复复考虑，有时候一句话想几天都睡不着觉，因为一句话说好了能产生巨大的力量，想不好，可能引到邪路上去。” 　　中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立说。他曾先后参与“八五”到“十一五”四个五年规划(计划)的起草工作。 　　《建议》初稿形成后，还要再听取各地方、各部门、民主党及本港各界意见。张卓元回忆说，“十一五”规划《建议》起草期间，共下发100多份征求意见的文件，对反馈上来的两三千条意见，起草组都要一条一条讨论，决定是否采用。 　　“我记得有几次我们都弄得很晚，到夜里十点多还有意见过来。我们就要讨论意见是吸收还是不吸收，吸收后要报给常委，常委来审定，有时候是常委传阅，后来就统一，都到中南海去最后定。听他们说到十一二点才定下这个稿子。定了后连夜印。”张卓元说。 　　也正是这个原因，使得每次审议《建议》的五中全会，选择下午召开，十七届五中全会也不例外。据悉，让中央领导全会前还要连夜工作的，都是各部门一把手和中央委员在提那些最后意见。 　　经过海量的细致工作，2010年10月中旬“十二五”规划《建议》审议通过，《建议》后面附上辛苦参与起草的学者和领导名单。 　　专家们20多个月的忙碌至此告一段落。但接力赛只完成了一半。 　　政府接力 　　就在专家和官员们起草《建议》的同时，国家发改委也在同步起草《纲要》草案。这是政府版的“十二五”规划。 　　国家发改委规划司原副司长周南2010年10月在清华大学作报告时透露，等到《建议》起草完后，从内容上已经是完整的《纲要》草案了。 　　等党的《建议》正式公布之后，也正式转为《纲要》文本初稿，政府由此全面接力。而工作方向是充实各项规划。 　　2010年12月全国改革发展工作会议上，国家发改委与各地方、部门和行业协会进行沟通，并进行不同具体规划之间的衔接和协调。 　　国家发改委投资研究所前所长、中国投资协会副会长张汉亚介绍，虽然”十二五”规划的编制具体都是由发改委各相关的司负责，但是他们在写进去前会广泛征求意见。以投资研究所为例，会对投资发展方向提一些建设性的意见，这次就针对“十二五”的投资规模进行了预测和分析。 　　等相关的部门提出一些大项目之后，国家发改委则从国家全局、地方布局等方面进行平衡，看哪些项目可以上，哪些项目不能上。“比如，有些地方提出想上炼油厂、核电站等，经由主管部门协调之后，再报发改委。”张汉亚表示。 　　在对地方和部门的利益、要求进行协调的同时，国家发改委还要多次组织国家发展规划专家委员会专家进行详细讨论、专业咨询和专题论证，保证规划的专业和权威。 　　2010年12月8日至9日，国家规划专家委员会在北京召开了一次会议，主要内容即为36位专家就“十二五”规划《纲要》(初稿)提出意见和建议。据两次均为专家委员会成员王建透露，“十二五”规划专家委员会基本保持”十一五“的阵容没变，“有的老先生去世了，也没有另外增补。” 　　规划经专家论证后，由专家出具论证报告，并正式向国务院提交论证报告，且随同《纲要》一起报送2011年全国人民代表大会，作为审议《纲要》的重要参考。 　　衔接中央地方的“宣讲团” 　　国家发展和改革委宏观经济研究院原常务副院长林兆木近几个月的时间表排得很满。作为“十二五”规划《建议》起草组成员，2010年12月起，他又开始作为中央宣讲团的成员开始忙碌。 　　11月底，中宣部在北京举办了学习贯彻党的十七届五中全会精神研讨班，就培训地方宣讲骨干、做好研究阐释宣讲工作做出安排，并组建宣讲团。 　　根据部署，2010年11月到2011年全国“两会”前为宣讲第一阶段，主要集中学习宣传中共十七届五中全会精神、“十一五”时期成就和“十二五”规划建议的主要内容;2011年“两会”召开到“五一”前为第二阶段，集中学习宣传全国“两会”精神和“十二五”规划纲要。 　　除了林兆木，中央宣讲团的成员还包括了中央党校常务副校长李景田、住房和城乡建设部部长姜伟新、农业部部长韩长赋、中国社科院常务副院长王伟光、中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉等，共19名。 　　地方的五年规划，在“十二五”规划《建议》2010年10月审议通过后，加速制定。蔡昉对本刊记者说，宣讲是当前实现中央规划和地方规划衔接的一种机制。 　　截至12月中旬的十多天时间里，中央宣讲团就已完成中国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的宣讲。据统计，宣讲团成员在各地共做了33场宣讲报告，直接听众达5万多人，通过分会场收听收看宣讲的听众更多达100多万人。在郑州举行的报告会，河南省省直机关、各地市和中央驻豫单位共2400人参加。 　　12月7日，《人民日报》发表了题为《凝聚各方力量实现宏伟目标—中央宣讲团赴豫川陕粤宁宣讲十七届五中全会精神引发强烈共鸣》的文章。地方媒体《辽宁日报》、《河南日报》、《河北日报》等也不断发表此类“强烈共鸣”文章。 　　山东某市原发改委主任路某介绍，作为地方，也在宣传中央的建议，学习中央的建议，同时也宣传地方的“十二五”规划的编制，目的就是为了上下能够沟通，以便地方自觉与中央的建议衔接。 　　广东四会市市长陈清在听完林兆木的宣讲会后接受媒体采访时说，报告会让他更加清醒地认清了形势，明确了任务，特别是明确了未来五年的奋斗目标、工作重点和努力方向。 　　这是一个极具标准性的地方表述。 　　起个大早，赶个晚集 　　2011年1月以来，地方“两会”都已通过了各自的五年规划。重庆、黑龙江、广西、贵州等省均提出了GDP总量甚至人均GDP五年翻番的目标。这意味着要实现年均14%左右的GDP增长率。如此抢先布局、做大规划，旨在中央下定决心前，增强发展的地方主动权和话语权。 　　而国家级的“十二五”规划，则显得“起个大早、赶个晚集”，其出台落在了地方“十二五”规划的后面。 　　目前，为求得更大共识，国家层面形成的《纲要》征求意见稿，正展开繁复的“发散、收敛;再发散、再收敛”过程。包括在国家发改委门户网站上开辟建言献策专栏，在部队则从总政那里汇总;国务院召开“十二五”规划座谈会，直接听取各地区、各部门领导的意见;直接向中共中央、国务院各部门进行书面征求意见;并召开老同志座谈会听取意见;由国家发改委征求香港和澳门特别行政区的意见;由全国人民代表大会财政经济委员会、全国政协召开会议，听取《纲要》的汇报，直接提出修改意见;由国务院总理多次主持召开专家、企业家、工人、农民等方面的座谈会;由全国人民代表大会财政经济委员会等对《纲要(草案)》进行初审;由各地区人民代表大会常务委员会组织全国人民代表提前审议《纲要》;由中共中央主持召开民主党派等方面的座谈会。 　　对于如此眼花缭乱的动作，一位专家表示，原因在于“十二五”规划的整个形成过程，也是贯穿着不同利益诉求扑面而来的过程，这需要协调，再共识。 　　张汉亚说，比如批了战略型新兴产业，那么就要优先上这些项目，像钢铁、水泥生产力过剩项目就要少上。但宝钢等一些企业还想在广东、广西上一千万吨规模的钢铁厂，那有些项目还得拿到国务院去定。另外，国家更加注重环保、节能，那么所谓“两高”的项目，国家发改委一直在卡，但是有些地方和部门还要上，这就要进行互相之间的协调。 　　上述动作均完成后，《纲要》将提交国务院常务会议和国务院全体会议审议;提交中央政治局常委会和中央政治局会议审定，正式形成《纲要(草案)》。 　　这时，还没到可正式提交第十一届全国人民代表大会第四次会议审议的地步。为了尽量减少分歧，在召开全国人民代表大会之前，全国人大专门委员会及由全国人大常委会组织的全国人大代表，将提前对“十二五”规划提前进行审议。 　　最后，才在全国人民代表大会上，国务院总理向大会对《纲要(草案)》作出说明，吸收全国人民代表和全国政协委员修改意见后，批准《纲要》。 　　“ 先后经历十一个步骤，用了长达两年半的时间，才制定了一个全国五年规划纲要。实际情况比以上所述还要更为复杂、更为细节。”胡鞍钢说。 　　如此浩繁，胡鞍钢等人称之为协商民主和政策民主的典范。但对于规划要经过两到三年的漫长过程，张燕生有时候心里头想，也许规划的编制过程可能比规划本身还要重要。