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《美国宪法》是“吵”出来的(二)

转载

议员

法官

国务活动家

否决权

麦迪逊

汉密尔顿

杂谈

《美国宪法》是“吵”出来的(二)

——政治是各种利益的博弈

三、如何防范国会。

同样，联邦也需要设立一个强有力的议政、立法机构，但代表们对设立这个部门也有疑虑，害怕它制定出“恶法”来，实行“虐政”。威尔逊说，专制主义来到人间，有不同形式：有时表现为行政专制，有时表现为军人专制，有时表现为议会专制。理论和实践都证明，如果对立法不加限制，公民的自由权利就会丧失殆尽，国家也不会长治久安；而要对议会实施限制，单靠议员的道德和良心是不够的。惟一的办法就是从内部把它分开，分成各有所长而又相互独立的机构。这和防范行政部门刚好是相反的。为了控制立法部门，你得把立法机构分解；为了控制行政部门，你把它合一。因为一个人会比三个人负责得多，三个人就会彼此争雄，直到一个人主宰另外两个人。

伦道夫也说，各邦议会出现的民主放肆，证明必须设立一个稳固坚定的参议院。这个第二院（参议院）目的，就是要控制民主的第一院。麦迪逊也说，一个国家的人民，在一个稳健的时刻，他们最希望得到的，首先是自己幸福的保障，他们是第一个想到的，则是那些被授权去谋求公众幸福的人，有可能背叛人民对他们的信托，防止这种危险的一个明显的谨慎措施就是把他们的信托分开，分别委托给不同的人组成的不同的机构，让他们互相监督、互相制约。这就是政府的构成必须三权分立，议会必须实行两院制的道理。至于设立参议院的目的，则有两个：一是保护人民不受治理者的压迫；二是保护人民不受转瞬即逝的思想的诱惑。这类思想的诱惑，有时是很难抵制的。因为人民也和人数众多的众议院一样，容易因为轻浮和冲动而犯错误。这就需要筑起一道篱笆，即挑选一部分经过启蒙的公民，人数有限而立场坚定，时时能够起来提出异议，对付激进狂躁的众议员，保护有可能受到多数人压迫的少数。我们需要这样的少数派来发挥正义，使天平保持平衡，这是设置第二院的目的。但是，参议员也会犯错误，比一般民众更可怕，因为他们总认为真理就在自己手里。同时，精英也会拉帮结派，以权谋私，而且由于他们智商高、有文化，搞腐败的手段更狡滑，搞阴谋手腕更高明，因此对参议院也要防范，而且更必须防范。防范的办法就是实行轮换制。所以，会议通过伦道夫、威廉森、戈汉姆的意见，即联邦参议院每隔两年，就要改选1/3的参议员。

四、关于议员、总统和法官的薪水问题。

大家对为大家服务的议员、总统和法官要不要发薪水，由谁发，也进行了激烈的讨论。富兰克林不主张发薪水。他说世界上最有诱惑力的是两样东西：权和钱。一个职务，如果既体面荣耀，又大权在握，还有利可图，那就足以让天上地下的人都趋之若骛。这会是些胆大妄为、无所顾忌、为追求私利而百折不挠的人。富兰克林说，先生们，省下这笔钱，并非我的目的，防微杜渐，才是我的忧虑所在。

富兰克林的提议没有引起辩论。因为大家心里都明白，它其实行不通。凭什么要求总统和议员义务劳动？像麦迪逊那样靠借债度日来参加制宪会议的人又有几个？何况这个方案也有问题：一是只有富人才能从政，平民将与政治无缘；二是从政将成为业余活动，无法保证工作质量，也无法吸引人才。联邦政府成立后，几乎所有的人都认为要解决联邦财政问题，非汉密尔顿莫属。但汉密尔顿当了6年财政部长后，嫌部长薪水太低，辞职去当律师，

薪水低了尚且不行，何况没有薪水？看来薪水得有，问题是由谁来发。艾尔沃斯主张由各邦发，因为各邦生活水平不同，无法统一制定标准。威廉森同意，戈汉姆、伦道夫、鲁弗斯金、威尔逊、麦迪逊、汉密尔顿反对，因为这会造成联邦议员对各邦政府的依附。汉密尔顿说，付钱的人总是老板，拿了别人的钱就成了伙计。联邦议员并非各邦政府的伙计，他们的薪水，当然不能有各邦议会来发。马里兰代表长乐尔说，如果联邦议会议员的薪水由各邦发，他们又可以担任各邦政府的职务。那好，各邦议会就可以对他们说：好好听话！不听话，就叫你们挨饿。听话，就发薪水。最后议会通过：议员领取服务报酬，由立法保障，国库支付。总统也一样。至于法官，是终身制，而且任期内薪水只增不减。

这是一项重大改革。从此，从政不再是个别人的业务爱好，而是一种职业，总统、议员和法官也不再是兴之所至下海玩玩的“票友”，而是国家的雇员，他们拿了国家的薪水，就必须为人民服务，否则就是玩忽职守。所以，发薪水反倒能防止腐败。

五、关于国会议员能否在政府部门兼职问题。

会议对国会议员能否同时在政府部门任职，也进行了激烈辩论。大部分人不同意兼职。巴特勒说，对于防止暗中搞鬼谋取官职的人，这种谨慎（禁止兼职）是必要的。许多人钻进议会，就是为了给自己和亲朋好友谋职务，这会使政府从根子烂起。拉特里奇也说，议员兼职是腐败的根源，必须把门关紧！

反对这项规定的鲁弗斯·金说，这种限制会使有本事的人顾虑重重，也会给行政官任人惟亲提供借口。因为有本事的人都当了议员，议员又不能再当官员，行政官员就可以从剩下的庸才里面随便挑了。威尔逊也说，这不利于鼓励人才，战争时则会引起致命后果，比方说华盛顿因为是议员，就不能当总司令会怎么样？汉密尔顿也说，光靠爱国热情是不行的，吸引人才必须要有利益。单纯依靠爱国热情，是我们过去许多失误的根源。

麦迪逊则说，这个问题要两面看，议员兼职，确实会导致腐败。尤其在议会内部，会形成封官许愿的不良风气，但问题是还有另一种情况，就是优秀的人在议会里服务，不称职的人反倒当上了行政部门的大官，显然，要求议员绝对不许兼职并不现实，这会使能干的公民不想当议员了。平克尼说，不得担任其他职务，是对议员的贬抑。既然当议员，说明他们在人民中有威望，为什么不能再担任官员？何况政治上也不合算。因为这样一来，议会就不再是吸引第一流人才的磁石了，而在他看来，至少参议院应该成为一所各部长学校，一所国务活动家的养育院。

梅森则嘲讽说，干脆删去不得兼职条款，以便公开鼓励腐败。然后再请那些慷慨大方乐于捐助的人到议会来，他们一定会做到公平、公正，把各种职务像分蛋糕一样切得匀匀的，彼此酬劳。按照现在美利坚做人办事的方式，可以推想落空的人一定微乎其微，只要再给贪图私利的人加点好处，就可以使那些有雄心壮志的人全部堕落。格里说，他不认为不得兼职是对议员的贬抑，威望并不是什么好东西，它恰恰是通往虐政的道路；部长和国务活动家也没什么了不起，他可不想为他们办养育院。如果没有当官的前景，人们就不愿当议员了，如果我们最好的公民，居然个个利欲熏心，我们不如马上选举一个独裁者。因为满足一个人的贪婪，总比满足一大堆的人容易些。伦道夫说，他过去反对，将来也会继续反对议员兼职，因为不能为树立权威和拉拢腐蚀大开方便之门。惟一值得考虑的是议员不得兼职，会在战时影响委托最称职的指挥官。

最后，形成一个带有妥协和回旋余地的方案，即联邦议员不得担任任期内设置或加薪的联邦文官职务；联邦官员在任期不得担任议员。也就是说，议员不是绝对不许当官。（1）各邦（州）政府的官可以当；（2）任期前设置或者不加薪的官可以当；（3）惟一不许当的，是任期内设置或加薪的联邦文官。这是为了防止议员们为了当官就利用立法权大量设置官位，或者先给某一官职加薪水，然后自己去当。总之，是防止他们以权谋私。官员议员不能兼职，官员要当议员，必须选辞职；议员当了官员，席位必须空缺出来。应该说，这是合理的，正如威尔逊所说，想当官也不是什么可耻的事，这种雄心壮志不应该受到责备，但对腐败则必须防患于未然。

六、关于对立法的限制问题。

虽然制宪会议对议会（国会）进行了分割，对议员进行了限制，但还不放心，害怕议会滥用权力，制定并通过“立恶法”来“施虐政”。麦迪逊说，议会有一股强劲的趋势，要把所有的权力，立即囊括到它的旋涡，这是危险的真正根源。梅森也说，议会的立法不合法正义甚至有害是常有的事，不能不对立法进行限制。这就必须有人能够否决国会的立法。

但是，由谁来行使这种权力，意见不一：一种意见是由总统单独行使否决权。富兰克林反对，他说，在殖民地时代，这种否决权被总督频频用来搜刮钱财。如不私下里和总督眉来眼去，再好的立法也通不过。结果形成惯例，议会先下令充实总督的库房，总督捞到了好处再签署法令。梅森也说，这种否决权会被行政官用来和议会讨价还价。但是会议通过决议：行政官有权否决立法，但参众两院可以分别以2/3多数再否决。

威尔逊和麦迪逊提出司法部门参与立法复审，其理由为仅有行政官复审联手，议会的力量还是会压倒他们，何况联合复审对三方都有好处。行政和司法部门捍卫了自己，立法部门得到了帮助。莫里斯也说，一个任期甚短（当时定的是6年，后来改为4年），在位期间又可以被弹劾的行政官，根本就不足以构成对议会的有效制约，即使加上法官的力量也不够。

然而，威尔逊和麦迪逊的协议遭到许多人的反对。戈汉姆说，他看不出要法官这样干有什么好处。法官人数多于行政官，表决起来，行政官一点优势也没有，势必大权旁落。结果不是行政官捍卫自己，而是法官有能力牺牲行政官。格里说，这是把法律的解释者变成法律的制定者，把法官变成国务活动家。他表示决不能让法官和行政官结成不正当联盟，用他们之间的狼狈为奸和政府同盟来共同对付国会。拉特里奇说，复审会议人选最不宜考虑的就是法官。立法和司法必须分开，法官只有在司法时才能有发言权。路德·马丁也认为，这是一种危险的创新。法官本来就有对法律的否决权（即在审理案件时判某一法律违宪），如果再让他们参加立法复审，法官就有了双重否决权。何况法官在立法复审时，完全有可能否决得到人民拥护的立法。这就会使法官失去人民的信任，甚为不宜。所以会议坚持由行政官（总统）独享立法否决权的决议。

这样，立法、行政、司法形成了一种稳定的分立制衡关系。立法权虽然归国会独享，但要受到行政和司法部门的监督和制约。如果总统认为立法不妥，可以否决，最高法院虽然不能参与“立法复审”，却可以进行“司法复决”，即通过是判案来裁决某一立法是否合法，实际上是进行了立法复审。这样，即使参众两院分别以2/3多次再否决总统的否决，强行通过某一恶法，最高法院还可判其“违宪”。这样一来，在有可能被恶法伤害的人民前面，便架起了三道防火墙——两院分开立法一道，总统立法复审一道，法院司法复决又一道。

这样，立法、行政、司法三个部门形成一个连环扣的关系。国会有立法权，但没有执行权，也没有解释权，法案通过以后怎么执行、怎么解释，它都无能为力。总统有执法权，但没有立法权，也没有解释权。他不能想立法就立法，想立什么法就立什么法，也不能随心所欲对法律任意诠释和歪曲。法官有解释权，但没有立法权，也没有执行权。他不能参与立法和执法，不能对立法和执法指手画脚，只能“无为而治”，如果无人告状，他什么也干不了。何况就算有人告状，他也不能违宪。

议员、总统和法官之间，也形成一种连环扣关系，总统可以否决立法，法官可以判其违宪，但国会可以弹劾总统，法官的任命也要参议院同意，所以议员并不害怕他们，而且由于法官的任命须经参议院，所以，尽管这一任命由总统提名，法官却不欠总统人情。总统虽然有被弹劾的可能，但发起弹劾的只能是众议院，审理案件的只能是参议院，主持弹劾审理的则是最高法院首席大法官。发起弹劾的不能审判，进行审判的不能主持，而且未经出席议员2/3同意不得定罪（总不至于这么多人都故意和总统过不去吧）。至于人民选举的议员和实行终身制的法官当然也不害怕总统。何况总统任期只有四年，他在任期内能不能任命一位最高法院的大法官也不好说。

   这样，议会和议会、议员和议员、议员和官员、官员和法官之间都筑起了“防火墙”，这个设计主要是在制宪会议上完成的，部分是在后来的实践中形成的。总体精神就是防官如防贼，防权如防火，防权力的滥用如防洪。宁肯方案复杂一点，事情麻烦一点，办事效率低一点，也决不让大权在握的人狼狈为奸、沆壑一气、为非作歹。