请君入瓮 末果:武义县实行村务监督委员会制度的研究报告

内容摘要：我国的农村民主管理制度的主要内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。我国以往重视了民主选举制度的建设，但忽视了选举后对选出的干部运用公共权力的监督。武义县在试点的基础上在全县农村推行村务监督委员会制度，从制度上设计出了监督制约公共权力的权力，这是一项具有重大意义的改革创新。本文通过对武义县推行村务监督委员会制度的调查资料的分析研究，探讨在我国广大农村推广这一制度所需要具备的社会环境、客观条件、主观条件、组织措施，并提出完善这一制度的几点设想。旨在为在全省乃至全国农村推广实施并完善这一制度提供理论参考和实践指导，并为进而推动全党乃至全国的民主进程做出努力。
关键词：村务监督  权力制约  农村民主  机制研究
作  者：刘迎建  金华市委党校
我国村民委员会组织法第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”从这一条规定可以看出，我国农村的村民委员会，是一个农民群众自治性的组织。在法律规定的框架内，村民享有充分自治的权利。村民要想享有充分自治的权利，就必须建立和完善农村民主管理制度。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督就是完善农村民主管理制度的四大环节。我国的各级党委和政府以往对农村民主管理制度的建立完善问题，往往注重于村民委员会的民主选举，而在村民委员会选出之后对其管理村务怎么监督，注意力却不够大。实际上，村务监督是农村民主管理制度中的一项极其重要的内容。随着村干部贪污挪用公款案件的增多和农村干群矛盾增加、上访案件不断，加强村务监督问题就被提上议事日程。近几年来，关于农村的村务监督问题，我国不少地方有一些创新的做法，就拿我省来说，就有温岭市的民主恳谈会、余杭区的村务公开民主管理、新昌县的乡村典章制、瑞安市的村干部过错行为民事赔偿制度等。但这些做法存在的一个共同问题就是监督权不独立，因而监督的效力有限。武义县实行的村务监督委员会制度之所以被民政部司长詹成付称之为有创造性，被我国著名的专家学者称之为社会主义政治文明建设的新曙光并获得“中国地方政府创新奖”，其根本的特色在于监督权完全独立，被称之为独立于村党支部、村委会以外的第三种权力。用权力来监督权力历来是社会政治学家主张的规范制约公共权力的有力措施，但在此前我国农村的村务监督工作中，还没有一个村采用过这种措施。武义县在试点的基础上在全县推开实行的村务监督委员会制度之所以在全国都引起这么大的反响，就在于它在我国农村首先采取了这一措施。
本文选择了《农村民主管理制度的改革创新研究——对武义县实行村务监督委员会制度的研究报告》这个研究课题，其意义不仅仅在于对武义县实行村务监督委员会制度的情况简单地作一客观反映，而在于通过对武义县实行村务监督委员会制度的调查资料的分析，研究在我国广大农村推广这一制度所需要具备的社会环境、客观条件、主观条件、组织措施，并提出完善这一制度的几点设想。旨在为在全省乃至全国农村推广实施并完善这一制度提供理论参考和实践指导，并为进而推动全党乃至全国的民主进程作出努力。
一、武义县实行村务监督委员会制度的缘由、做法、效果
1，武义县建立村务监督委员会的缘由。
武义县是在2004年6月开始在白洋街道后陈村试点实行村务监督委员会制度，并在2004年8月后在全县分类分步推开这一制度的。武义县建立村务监督委员会的直接起因，是为了解决部分农村干部以权谋私、违法违纪行为和日益增多的针对村干部的信访问题。
武义县虽然是浙江省内经济发展相对落后的县，但近几年来区域经济实现了跨越式发展。随着工业经济的迅猛发展，武义县城郊及工业园区周围的村庄集体经济得到了迅速发展。由于土地征用等因素，许多村的集体资产多达上千万元。据2004年的统计，武义县集体经济年收入10万元、土地征用费收入100万元以上的村有125个。从一定意义上说，村集体经济的发展给部分村干部的以权谋私提供了机会。近几年来，农村干部违法违纪案件频发。从2000年到2003年间，武义县全县共查处农村违法乱纪案件153件，查处村干部123人。村干部中不断有人因经济问题而落马。后陈村所在的白洋街道，2003年就有5个村支书和村主任因经济问题被查处，其中4个被开除党籍、1个被判刑。正因为部分村干部以权谋私、处事不公，所以，针对村干部的村民信访案件居高不下。2003年，武义县纪委受理的状告村干部的信访案件达305件，约占全县信访案件总量的65%。在这些案件中，重复上访的124件（次），越级上访的259件（次），不断上访已成为影响农村社会和谐的重要因素。
后陈村地处城郊，2004年时有农户310户886人，人均土地面积0.3亩。原来以沙场、鱼塘承包和房屋出租为集体经济收入的主要来源。近几年来，村集体土地被征1100多亩，获得土地征用资金1900多万元。因此，如何管好村集体的巨额资产，成为后陈村突出的村务大事。然而，后陈村的村级财务管理工作没有理顺，村民对村级财务不公开、管理混乱极度不满。上世纪末以来，该村村民连续四次向县纪委和街道政府上访，反映村集体财务中存在的问题，但都没有得到根本解决。2001年，愤怒的村民曾掀翻了来村里调解的街道干部的车子。2003年，由于私自挪用村集体资金上保险收回扣，村支书被免职。
针对农村干部经济违法违规的严重情况，武义县纪委于2004年2月底组成专题调研组深入农村开展调研。经过调研，他们认识到，在村庄治理中，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是一个有机的整体。但是，在对村级民主和权力架构的制度设计上，由于没有给村民提供一种有效的制约机制，使得民选出来的掌权者依然可以不对选民负责。为此需要设计一种制度化的解决方式，把有关农民的知情权、决策权、参与权、监督权真正落到实处。最后确定后陈村为村务监督改革的试点村庄。并抽调人员对后陈村试行的村务监督委员会制度工作进行指导。后陈村实行村务监督委员会制度的工作就正式开展起来了。从上可见，武义县实行村务监督委员会制度，是对农村民主治理需求的回应，而政府的介入又有力地推动了制度创新的实现。
2，后陈村实行村务监督委员会制度的做法。
后陈村的试点工作分以下几个步骤：第一步，制定制度。县工作组首先对后陈村的各项管理制度进行了梳理，拟出《后陈村村务管理制度》、《后陈村村务监督制度》两个讨论稿，分发到户，并召开村两委、党员、群众代表座谈会，充分听取群众意见，在此基础上进行相应的补充和完善。最后，按照村民议事程序，提交村民代表大会讨论通过。
《后陈村村务管理制度》主要对村集体资产管理、土地征用费管理和分配使用、村民建房审批、村干部误工补贴、村财务收支管理等村民关注的问题作了明确规定。这一管理制度对村干部管理村务的行为做出了规范，也是村务监督委员会监督村干部的管理行为是否合法有效的依据。《后陈村村务监督制度》则针对过去村务管理中存在的监督缺位、错位的缺陷，对村级民主监督做出了新的制度安排。具体包括村民代表会议制度、村民代表联户制度、村务公开制度、听证制度和村干部述职考核制度等。为了使监督制度真正能落到实处，在制度创新设计中，创造性地设置了村级监督机构——村务监督委员会。
根据《后陈村村务监督制度》的规定，村务监督委员会由“村民代表会议表决产生，经村民代表会议授权实施监督，并对村民代表会议负责”。村务监督委员会拥有七项职能：（1）坚持党的领导，对执行党的路线、方针、政策及村级各项管理制度的情况实行监督；（2）列席涉及群众利益的重要村务会议；（3）对村事务、财务公开清单和报账前的凭证进行审核；（4）建议村委会就有关问题召开村民代表会议；（5）对不按村务管理制度规定做到出的决定或决策提出废止建议，村委会须就具体事项提交村民代表会议表决决定；（6）协助街道党委对村两委成员的年终考评；（7）根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免意见，提请村党支部，报上级党委政府后，依法启动罢免程序。同时，村务监督委员会有以下义务：（1）支持村两委正常工作，及时消除村民对村两委工作的误解；（2）定期不定期向村党支部和村民代表会议报告村务监督工作情况；（3）及时向村党支部、村委会等组织反映村民对村务管理的意见和建议；（4）联系村民，广泛听取意见，履行监督职责。
第二步，选举产生村务监督委员会。制度制定后，后陈村进行了首届村务监督委员会的民主选举。在选举前，后陈村利用广播等各种形式进行了广泛的宣传，并召开村两委和村民代表会议，制定并通过了《后陈村村务监督委员会选举办法》。该选举办法规定，后陈村村务监督委员会设主任一名，委员两名，经村民代表会议选举产生。选举前由村民代表在村民代表中推荐候选人。所推荐的候选人应是非村两委成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表。投票选举后按得票多少，从高到低确定4名村务监督委员会成员候选人。然后，再采用直接差额选举办法，用无记名投票，设投票箱集中投票，公开唱票、记票的方式进行。按照这一选举办法，2004年6月18日后陈村产生了首届村务监督委员会。村务监督委员会产生后，马上就开始运作并显现出成效。
3，后陈村村务监督委员会发挥监督功能的几个事例。
事例一，沙场承包事件。后陈村有一个占地约50亩的沙场，过去由外地人承包。2004年承包期满后，村务监督委员会根据村民的意见，向村两委提出建议，并获村民代表会议通过，将沙场收归村里经营，但装载黄沙的铲车则向社会公开招标，最后以每辆每小时100元的价格成交。但实施不久，有的村民发现铲车出勤不出力，要求改变原来的计酬方式，即把按时计酬改为按量计酬。村务监督委员会将此意见转达给村两委并经村民代表会议讨论决定后，又通过招投标，将价格确定为筛黄沙每立方3.38元，二四子每立方3元，装混石、统沙每立方0.8元。这一价格低于村委会原设定的价格，仅此一项就为集体节约资金10多万元。
事例二，用集体资金建厂房事件。为了盘活集体资金，给集体经济带来稳定的收益，村民代表会议决定把土地征用费拿出一部分用于建厂房出租。在建厂房的过程中，村务监督委员会主要做了以下几个方面的工作：（1）监督厂房建设方案的设计，并对设计费等方面的票据进行审核。（2）参与厂房建设招投标的全过程，最后中标方以每平方米40元的价格承建。（3）参与建筑材料的选购工作。由于厂房承包形式属于清水包，即包工不包料，所以，建筑材料需要村里自行采购。村里成立了基建管理组专门负责此事。村务监督委员会则与村基建管理组的成员一起参与了购买建筑材料的全过程。既监督了村基建管理组购买建筑材料的行为，又为村里节约了开支。例如，在一次购买水泥时，店主开价都在每吨240元以上，最后他们以每吨238元购得。（4）实施票据审核。每月对基建方面的票据进行审核，包括开支是否合理、票据金额是否属实、以及程序是否规范等。审核后盖上村务监督委员会的公章，上墙公布。（5）参与厂房竣工验收工作，并对有关问题提出整改意见。在厂房建设过程中，由于厂房的电线安装没有公开招标，而是由村基建管理组指定村里的一名电工承担此项工作，村民要求村基建管理组做出解释。基建管理组解释说，这项工作涉及金额较少，又是技术活，村里的这名电工业务好，能胜任。村民最后表示理解。
事例三，征地事件。2004年武义县经济开发区向后陈村征用土地1100多亩。村务监督委员会根据村民意见，要求对所征用的土地进行重新核定。结果发现比开发区核定的多8494个平方。村两委成员偕同村务监督委员会成员到开发区就此事进行协商，共追回土地补偿款30多万元。
事例四，提前购水泥造成亏损事件。按照过去的惯例，水泥的价格一般是上半年便宜，下半年涨价。为了节约支出，在村务监督委员会列席的情况下，村两委干部决定2004年上半年先购买200吨。购买水泥的整个过程也是在村务监督委员会的全程监督下完成。当时的价格是每吨300元。没想到下半年由于国家宏观调控，水泥价格不涨反降，降至每吨260元，从而造成了实际亏损。对此，村务监督委员会成员向村民进行了解释，得到了村民的理解。
4，武义县实行村务监督委员会制度的效果。
武义县在后陈村试点取得经验的基础上，2004年9月在96个村试推行，到2005年5月底，全县546个村（社区）全部推行了村务监督委员会制度。2005年11月，武义县委、县政府组织了200多名干部对全县实行村务监督委员制度的情况逐村进行检查考核。结果表明，制度运行基本正常，收到了良好效果。
一是大幅度地减少了村务管理中的各种问题和矛盾，村干部违法违纪现象大大减少，干群关系变好，上访事件明显减少。根据县纪委统计，2003年下半年信访案件215件，2004年下半年信访案件145件，同比下降39%。而作为试点的后陈村，虽然一年来投入公共建设资金达数百万元，招投标30多次，但全村没有一次上访案件。这在以前是根本办不到的。由于干群关系融洽，后陈村的物质文明、精神文明、政治文明得到了协调发展。
二是监督领域变宽，村干部的权力受到制约。由于设立了村务监督委员会这样一个专门监督机构，有效地改变了村级财务混乱的状况，促进村集体资产的增收节支。例如，后陈村的村务监督委员会运作一年左右时间，就为村里增收节支90多万元。招待费从2003年的10多万元下降到2004年的8000多元和2005年的9000多元。在村务监督委员会的督促下，后陈村还通过民主决策，较为合理地解决了如何使用土地征用款问题。全县2005年因工程公开招投标节约资金1300多万元，村级招待费下降18.5%。同时在监督时实现了四个延伸：由单纯的财务监督向村务监督延伸；由兼职监督向专职监督延伸；由事后监督向事前、事中、事后的全程监督延伸；由纵向的垂直监督向横向的水平监督延伸，这就约束了村干部的权力，保障了村民的利益，真正用制度和机制来预防村干部违纪违法，有效地加强了村干部的廉政建设。
三是村级工作变顺，社会总体保持和谐稳定。农村要加快奔小康步伐，就必须有一个良好的社会环境。一个村如果矛盾重重，群众上访不断，干群关系紧张，势必影响发展和稳定。后陈村在实施村务公开民主管理之前，村内矛盾复杂尖锐，村民上访不断，村里的各项事业停滞不前。实行村务监督委员会制度后，后陈村干部劲足，村民气顺，村级工作开展顺利，村庄整治、标准厂房建设，实事、好事一件接一件，呈现出良好的发展势头。白洋街道在推行村务公开民主管理工作后，由于工作到位，有些长期积累下来的矛盾、历史遗留问题都得到了化解和解决，村干部卸下包袱，轻装上阵，街道干部就能腾出“救火”的精力抓中心工作。实际上，村务监督委员会是个吸纳潜在的上访组织者这样的体制外精英的机构，给这些精英提供了制度化的参与村务管理的渠道，普通村民可以借此有效地监督两委。这就为基层政府、村庄精英和普通村民的良性互动提供了平台。
四是民主意识变强，村民民主诉求渠道得到新拓展。实行了村务监督制度后，从机制上为村民行使民主权利提供了保证，村民们的意志可以通过“听证会”、“村民代表会议”等途径得到实现，这就增强了村民的民主参与意识，。同时，由于有了村务监督委员会这样的机构，使村干部的行为得到规范，村民有事上访不如找村务监督委员会，这就使村民的民主诉求渠道得到新拓展。
二，武义县推行村务监督委员会制度的主客观条件、经验和存在问题研究。
村务监督委员会制度虽然从完善农村民主管理制度的长远目标来说是迟早要实行的制度，但是在现在要实行好这一制度，也不是那么容易的事情。且不说实行这一制度本身存在的难度，仅从实行这一制度所面临的阻力来看，就存在着来自内部和外部原有既得利益者的强有力的阻挠。这些既得利益者还不是一般的老百姓，而是县（各部门）、乡镇（街道）、村里的掌权者，阻力有多大可想而知。但武义县为什么能成功地在全县推行这一制度呢？这里就有必要研究一下武义县成功推行这一制度的主客观条件和成功的经验及尚存在哪些还需要解决的问题。
1，武义县推行村务监督委员会制度的主客观条件。
首先从客观上来看，武义县在推行村务监督委员会制度时已经具备了推行这一制度所需要具备的客观条件。这一客观条件主要表现为两个方面：一是要有村务监督的客观需要；二是要有实行这一制度的物质基础。要推行村务监督委员会制度，必须要有村务需要监督，这样才有可能提出村务监督问题。在那些没有集体经济收入的“空壳村”，或者集体经济薄弱的贫困村，由于没有或者没有多少村务活动，村务监督问题也就不会被提上议事日程。武义县之所以把建立村务监督委员会制度问题提上议事日程并成功推行，就是因为由于武义县区域经济实现了跨越式发展而需要征用农村集体土地，被征用土地的农村由于本村集体土地的被征用而获得了巨额的土地征用费，怎么管理和使用这笔巨额资金就成为这些农村村务监督的重大问题。例如，武义县的后陈村，被征用土地1100亩，获得土地征用费1900多万元，如何管理和使用这笔巨额资产就成为村民们关心的问题。由于这笔巨额资产的存在也给村干部挪用和贪污提供了机会，在现实生活中也确实出现了挪用和贪污集体资产的村干部，因此，对村干部管理村务的行为进行监督的要求就自然而然地提上这些村的议事日程。此外，实行村务监督委员会制度，是需要具备一定的物质基础的，即村务监督委员会成员的岗位补贴、误工补贴和办公费用。尽管武义县后陈村付给村务监督委员会主任和委员的岗位补贴是很低的（主任全年480元，委员360元），误工补贴也只有20元一天，实误实记，加上其它一些开支，一年不会超过5000元，但这也是属于村集体经济要负担的一笔开支。如果村集体经济连这一点费用都开支不出，那是根本实行不了村务监督委员会制度的。
其次，从主观上来看，武义县实行村务监督委员会制度也是具备了主观条件的。这一主观条件也表现为两个方面：一是村民们有监督村务的强烈要求；二是上级党委和政府能顺应村民们的要求，有坚定不移地推行村务监督委员会制度的态度和决心。武义县之所以在2004年开始实行村务监督委员会制度，就是由于农村的村民们不断地上访，要求解决村干部的违法违纪问题。而村干部之所以产生违法违纪问题的原因，则是村干部管理村务的行为无人监督。由于无人监督，村干部拿着村里的钱就象自己的钱一样随便开支招待费，村里拿到了土地征用费也不向村民公布，这种状况就给村干部挪用贪污村集体资产提供了机会，就连后陈村村委会主任陈忠龙都承认，村里的事务，我和村支书凑一下，想怎么解决就怎么解决了，如果我和村支书两个人合起来想吞一下村里的钱，那个时候容易。对此，村民们强烈不满。他们不断上访要求上级党委和政府解决这一问题。例如，后陈村的村民就多次上访。由于问题没有得到解决，愤怒的村民甚至掀翻了来村里解决问题的街道干部的车子，砸破了派出所警车的车窗玻璃。正是由于村民们对解决村干部严重违规违纪问题的强烈要求，引起了武义县县委和政府的注意和重视，派出工作组对这一问题进行调研，着手解决。当然，光有村民们的强烈要求，如果没有上级党委和政府彻底解决这一问题的态度和坚定不移地推行村务监督委员会制度的决心，武义县的村务监督委员会制度也是不可能建立或者建立起来也推广不开，坚持不下去的。因为这一制度的建立和推开，触及到上上下下多方面既得利益者的利益，既得利益者是肯定不愿意接受监督的，因为监督就意味着权力的调整，因而建立和实施这一制度遇到了上上下下多方面的强大阻力。例如，村务监督委员会制度对村干部管理村务的行为加强了监督，使得村干部再也不能随心所欲地使用村里的集体资金了，因此，不少村干部们认为设立村务监督委员会就是对村干部不信任，有一位村党支部书记在一次村干部座谈会上公然说：“如果县里不相信我们，就干脆不要让我们干了”。有的村干部担心村务监督委员会权力太大，什么事都要管，不利于工作，以此来反对建立村务监督委员会制度。此外，作为村的上级领导机构——乡镇政府和县里的各个部门也对村集体经济有着既得利益，最起码他们下来工作时村里会招待他们。而如果连村里的招待费都被村务监督委员会监督起来了，他们下乡来时的吃喝都成问题了。而事实也确实如此，后陈村的招待费，在2004年建立村务监督委员会制度后，就从2003年的10多万元降到8000多元。所以，部门利益和制度建立的矛盾，也使村务监督委员会制度的推行遇到了极大的阻力。有人甚至提出建立村务监督委员会制度是否有法律依据？在这个时候，县委和县政府主要领导的态度和决心就成为这一制度能否建立和推广实施的关键问题。武义县之所以能成功地在全县推行村务监督委员会制度，就在于县委、县政府顺应了农村村民的要求，坚决地对农村民主管理制度进行体制创新，并力排众议，坚定不移地推行这一制度。例如，中共武义县委副书记、纪委书记骆瑞生就针对有人提出的村务监督委员会权力太大，不利于工作的说法回答说，这个问题应从两个方面来看，一是如果村两委的工作本身有问题，所谓的“不利于工作”当然是好的；二是如果监委会成员不好好履行职责，不适合再从事监督工作，也可以提请村民代表会议予以罢免，选出新的成员。对于来自部门利益的阻力，骆瑞生认为，这个制度设立，就是对我们县一级机关部门和干部权力的制约，防止我们权力滥用、犯错误，对我们是有好处的，没有制衡的权力容易滥用。中共武义县委书记金中梁也在全县深化村务公开民主管理工作会议上的讲话中强调：要知难而进，切实把村务监督委员会制度建立健全起来；提高认识，切实增强做好村务公开民主管理工作的责任感和紧迫感；规范操作，促进村务公开民主管理工作有序开展；加强领导，狠抓落实，扎实推进村务公开民主管理工作。武义县的村务监督委员会制度之所以能成功地在全县建立和推广开来，就是由于具备了上述主观条件。
2， 武义县在全县成功地推行村务监督委员会制度的经验。
武义县之所以能在全县农村成功地推行村务监督委员会制度，不仅因为武义县具备了推行这一制度的主客观条件，还在于他们采取了一系列正确的做法。这些做法主要有：
第一， 调查摸底，试点推行。对于农村村民反映强烈的农村干部违规违纪问题怎么解决，武义县采取了派出专题调研组先行调研的办法。经过多方调查，最后确定后陈村作为村务监督改革的试点村。确定试点村后，县委、县纪委和街道办事处联合组成一个指导小组，进驻后陈村开展试点工作。指导组走访农户，召开座谈会，对后陈村的村务管理，尤其是财务管理情况进行深入调查，倾听村民对村务管理的意见，找准解决问题的切入点。最后决定实行村务监督委员会制度。做出这个决定后，武义县也是分了三步走，首先在后陈村试点；在后陈村试点取得初步成效后，再接着在96个村逐步推广；在村务监督委员会制度实施一年左右，在这一制度效果显著且得到多方肯定特别是高层领导肯定后，才在全县农村全面推开。这种方法是武义县成功推行村务监督委员会制度的一个重要原因。
第二， 制度创新，大胆设计。在这一方面，武义县的经验主要表现在这么三点上：一是制度的创新来源于深入细致的调查研究。经过调研，他们认识到，在村庄治理中，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是一个有机的整体。但是，由于原来对村级民主权力架构模式的制度设计上，没有给村民设计充分有效的制约监督村干部的制度，使得民选出来的村干部仍然可以不对选民负责。要解决村干部对选民负责的问题，就必须设计出一种新的制度，这种新的制度必须把农民的知情权、决策权、参与权、监督权真正落到实处。正是在这样深入细致的调查研究的基础上，他们才在农村民主管理制度的的体制创新设计中，创造性地设置了独立于村两委之外的被人们称之为第三种权力的村级监督机构——村务监督委员会。二是制度创新的法律依据是对我国宪法和法律精神的深刻理解。村务监督委员会这样的民主权力机构的名称及权力的配置，在我国现有的宪法和法律的规定中，确实还找不到现成的依据。但是，武义县的领导认为，宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民享有管理国家事务的权利。按此推理，村民当然享有管理村里事务的民主权利。更何况村民委员会组织法第二十二条明文规定，村委会实行村务公开制度，并自觉接受村民监督。因此，设立村务监督委员会制度与法律的规定并不矛盾。他们正是基于对宪法和法律的精神实质的深刻理解，所以大胆地坚定不移地推行村务监督委员会制度。这样的创新态度和创新精神，确实是难能可贵的、值得大力推广的根本经验。三是制度创新的过程充分听取民众意见，尊重农民的民主权利。武义县工作组在拟定出《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》这两个制度的讨论稿后，分发至户，并召开村两委、党员、群众代表座谈会，充分听取群众意见，在此基础上进行相应的补充和完善。最后，按照村民议事程序，提交村民代表大会讨论通过。因此，这样的制度执行起来，就有了群众基础。
第三， 因地制宜，分类实施。根据2003年集体收入和获得土地征用费的情况，将全县546个村（社区）分为三类：第一类，是村集体收入在10万元以上或者获得土地征用费在50万元以上的村；第二类，是村集体收入在5万元至10万元之间或者获得土地征用费在10万元至50万元之间的村；其他村为第三类村。在推广村务监督委员会制度的过程中，武义县要求所有村（社区）都要完善村务管理和监督的各项制度，这三类村的工作目标、程序和要求都是一样的。但是应当因地制宜，分类实施。第一类村按既定程序推选产生村务监督委员会；第三类村按既定程序推选产生村务监督小组；第二类村视条件成熟程度，条件成熟的，按照第一类村的要求推开，条件尚未成熟的，按第三类村的要求推开。
第四， 构建网络，齐抓共管。武义县委、县政府成立县村务公开民主管理工作领导小组，由县委书记任组长，县委副书记、纪委书记任常务副组长，具体负责这项工作。下设办公室，负责组织协调指导全县的村务公开民主管理工作。乡镇（街道）建立相应的机构，并选派工作组，协助各村开展工作。村级作为实施单位，按照上级的要求和标准开展工作。
正是由于上述成功的经验，使得村务监督委员会制度成功地在武义县推广开来了。
3， 武义县在推行村务监督委员会制度过程中尚存在的问题。
武义县在全县推行村务监督委员会制度确实是成功的，但是还不能说是完美无缺的。因为从武义县推行村务监督委员会制度的实践过程中，我们还是可以看出存在着一些隐性的问题及发展中尚待解决的问题。这些问题主要有以下几个。
第一，如何正确处理好村党支部、村委会、村务监督委员会和村民代表会议四者之间的关系问题。对于这个问题，武义县的处理办法是：“党支部是领导核心，村委会是村务管理的执行机构，监委会是村务的监督机构，村民代表会议是村里的最高决策机构。党支部必须总揽全局，抓大事，要从过去那种大事、小事一人独揽的老套子中摆脱出来，主要工作是考虑和安排村庄发展规划，加强基础设施建设，带领群众致富。”（见中共武义县委书记金中梁在全县深化村务公开民主管理工作会议上的讲话）这一处理办法看似把四者关系处理得很正确了，但却隐含着以下问题：既然村民代表会议是村里的最高决策机构，那么党支部的领导核心作用怎么体现？党支部如果发挥“领导核心”作用，去“总揽全局，抓大事”，那么，村民代表会议的最高决策机构的地位又怎么体现？这一问题实际上暴露出的是我国实现民主的要求与现有政治体制之间矛盾的深层次问题。武义县在推行村务监督委员会制度时试图解决这个问题，但却没有真正解决这个问题。
第二，实行村务监督委员会制度的制度成本问题。任何一项制度的实行，都是需要成本的。实行村务监督委员会制度也是如此。例如，武义县后陈村实行村务监督委员会制度后，每年给监委会主任岗位补贴480元，委员360元，加上每人每日20元实误实记的误工补贴，全年大约需5000元左右。这就是后陈村实行村务监督委员会制度的制度成本。本研究报告所提出的实行村务监督委员会制度的制度成本问题，主要是指以下二个方面：一是象后陈村这样支付的制度成本是否已经足够？二是这样的制度成本在全省乃至全国的所有农村能否承担得起？就第一方面问题来看，后陈村给监委会主任和委员的岗位补贴和误工补贴是不算高的。因为从后陈村监委会一年的工作量来看，确实是不少的，但与后陈村给村里其他岗位的补贴数额相比，监委会成员的岗位补贴又是不高的。例如，后陈村每年给村文书1680元，村报账员1680元，给村雇用工作人员的定岗工资为：山林管理员每月300元，溪滩沙场管理员每月300元，村电工每月400元。据后陈村第一任监委会主任张舍南说，他一年的岗位补贴加误工补贴才2000多元钱，而他有一次出去做了几天生意，就赚了2000多元钱。由此可见，象后陈村这样支付的制度成本还是低了点。一般来说，能担任村监委会主任和委员的人，也是农村中的能人，靠这点岗位补贴和误工补贴要想让这些能人安心做好村务监督工作，仅从物质利益角度来看是困难的。从第二方面的问题来看，即使按后陈村这样的标准支付实行村务监督委员会制度的制度成本，在全省乃至全国的其他农村是否承担得起？这显然是在推广村务监督委员会制度时要考虑的一个问题。后陈村的集体经济状况，与全国其他农村相比可以说是比上不足比下有余。虽然全国比后陈村经济条件好的农村多得很，但是比后陈村经济条件差的农村更多。就武义县来说，就有很多比后陈村经济条件还要差的村。武义县在推行村务监督委员会制度时也是采取了因地制宜，分类实施的策略。因此，实行村务监督委员会制度需要提供什么样的制度成本，这是在完善这一制度和在全省乃至全国推广村务监督委员会制度时必须考虑和解决的一个问题。
第三，村务监督委员会委员特别是主任的人选问题。村务监督委员会是农村民主管理体制中必不可少、极其重要的一个机构，这个机构的组成人员的素质问题直接关系到村民的民主监督权利能否行使到位的问题。因此，必须选出素质较好的人才来担任村务监督委员会成员才能使这一机构发挥出应有的作用。后陈村实行村务监督委员会制度之所以取得实效，与选出了张舍南担任监委会主任有很大关系。因为张舍南懂财务并且当过村干部，而且对村里的公共事务非常热心。但是，农村中的公共管理人才是比较少的，象张舍南这样的非村两委成员的农村精英不是每个村都有的。武义县推行村务监督委员会制度后，有的村选上来的监委会主任和委员甚至不知道应该如何有效地开展工作和履行职责。因此，怎样具备实行村务监督委员会制度所需的人选及如何提高他们的公共管理素质，也是推广村务监督委员会制度必须考虑和解决的一个问题。
第四，排除非制度因素干扰的阻力问题。村务监督委员会被人们称之为农村中独立于村党支部和村委会之外的“第三种权力”，而且是专门监督制约村两委权力的权力，自然受到人们的关注。关心支持他的人有之，而反对设立这个机构、阻碍这个机构发挥正常作用的人也有之。武义县在推行村务监督委员会制度时也曾遭到部分乡、村干部因非制度利益脐带被割断而抵制；少数县机关干部因村民可以借助这一制度约束不法行政行为而消极；少数党务工作者因这一制度作用发挥对党在农村工作的领导方式和工作方式提出挑战而困惑。因此，这些既得利益者必定要阻挠村务监督委员会制度的实行。此外，农村是个熟人社会，有不少农村一个村就是由一、两个姓氏或者三、四个姓氏的人为主组成的，村民互相之间不是近邻就是远亲。这种人际状况虽然有利于村民获得候选人相对充分的信息，有利于做出理性判断，但农村特有的宗族关系链、人际圈和派系力量势必影响村务监督委员会的正常产生和良好运作。正是由于这些非制度因素干扰的影响，一年来做出了杰出成绩的后陈村第一任村务监督委员会主任张舍南，在2005年的换届选举中意外落选。实际上，张舍南在工作中遇到的最大的困难就是要得罪人。如果认真履行监督职责，那就要得罪村干部，如果不认真履行职责，得罪的就是广大村民。而村民一旦意识到村务监督委员会的产生只是各派力量互相博弈的结果，村民对该组织的认同感就有可能下降。与此相应的是，由此产生的村务监督委员会的成员往往只是某派系利益的代表，其运作无疑会受到人际圈和权力场的影响，导致监督效能弱化。因此，如何排除非制度因素干扰的影响，真正发挥村务监督委员会的作用，是我们在坚持和推广这一制度时必须考虑和解决的又一重大问题。
三，坚持和推广村务监督委员会制度的几点设想。
要坚持和推广村务监督委员会制度，除了要具备实施这一制度所需要具备的主客观条件及学习和因地制宜地运用好武义县实行这一制度的经验外，就必须解决上面提到的这一制度在实施中所遇到的那几个方面的问题。那么，如何正确地解决这几个问题呢？本研究报告提出如下几点设想。
1，农村党支部必须转变领导方式，正确处理与村民代表会议、村委会、村务监督委员会的关系。
村民代表会议、村委会和村务监督委员会三者的关系比较好处理，因为这三者的地位比较明确。村民代表会议是村民自治组织的最高决策机构，村委会是执行机构，村务监督委员会则是监督机构。但是，村党支部与村民代表会议的关系就比较难处理了，因为这里涉及到我国的政治体制问题了。在我国，共产党是执政党。而且在很长的一段时间里，共产党又是采用直接执政的方式执政，从而在全党各级党组织包括农村党支部中自然而然养成了直接领导、行政命令、我说你听、我定你办这样一种领导习惯。尽管我党的十五大已经明确地提出了将我党的执政方式由过去的直接执政转变为依法执政，并把这一转变作为我党执政方式的战略性转变，但是，几十年养成的领导习惯并不是短时期内就能转变得过来的。所以，在农村，一提要发挥党支部的领导核心作用，就想凌驾于村民代表会议之上对其指手画脚，就想包办代替村民代表会议的工作。这样肯定处理不好与村民代表会议的关系。我们必须看到，现在的农村已经不是计划经济时期的农村，农村基层党组织也不再是直接掌握农民集体生产经营权、物质利益分配权、直接为农民提供切身利益的党组织。农民群众在村级已实行了直接民主，实行了村民自治。既然有了村民代表会议（或村民大会）、村委会等村民自治组织，并且国家的法律法规和党的政策又赋予了它们各自明确的职权，那么，党的基层组织应当依照宪法和法律的规定，保证它们发挥职能作用，支持、尊重而不是包办它们的工作，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。在我国已实行市场经济和村民自治的情况下，村党支部只有把过去那种以行政权为依托的领导方式、方法转变到民主的、法制的、服务的、示范的方式方法上来，才能发挥出领导核心作用，才能体现出自己的核心领导地位。这对那些习惯了“我说你听、我定你办、我打你通”的领导方式的农村基层党组织来说，确实是一个艰难的转变。但只有实现这样的转变，才能正确处理好与村民代表会议的关系。具体做法是，农村党支部在农村的经济发展、政治文明、文化建设、村务管理等重大问题上，都要积极主动地提出自己的建议和主张，要把农村的各项工作引领上符合党和国家要求的现代化建设轨道，这就是农村党支部发挥自己的领导核心作用的具体表现。但是，村党支部提出的这些建议和主张必须提交村民代表会议讨论通过。因为只有村民代表会议才是村民自治组织中的最高权力机构。如果这些建议和主张在村民代表会议上通不过，则说明不是这些建议和主张不符合村民利益，就是村党支部的思想政治工作没有做到位。那么村党支部接下来要做的工作就是要么修改自己提出的建议和主张，要么把思想政治工作做到位。村党支部只有自觉按这样的要求和程序来做，才算正确处理好了与村民代表会议的关系。
2，加快发展农村经济，为实行村务监督委员会制度奠定物质基础。
要推行村务监督委员会制度，就必须具备一定的物质基础，这一点上文已经做过分析。要想具备这一前提条件，采取的措施当然只能是加快发展农村经济。当然，发展农村经济可以有两种思路，一种是发展农村集体经济，待村集体经济壮大了，就既有村务需要监督，又有资金可以支付实行村务监督委员会制度的成本开支了；另一种思路是发展农村个私经济，待个私经济实力雄厚了，然后在经济实力雄厚的村民中选出村民自治组织的管理者，这些管理者是村务管理的志愿者，一律不拿工资，包括村民委员会和村务监督委员会的所有成员，也包括村党支部的所有成员，大家都是志愿者，都自愿无偿地为全体村民服务。这种志愿者服务机制不仅中国古代很普遍，现代发达国家也很普遍。当然，要想建立志愿者服务机制，需要更深入地改革农村公共管理制度，也需要在农村产权改革上做文章，缩小乃至完全取消集体经济在非公领域的活动，特别是要把控制土地的权利交还给农民。只有这样，农村公共机构的权力才会成为“脏也脏不到哪里去”的权力，农村中的各种矛盾才会大大减少，志愿者也才愿意进入公共领域服务。惟其如此，农村的公共治理才能实现良性循环。
3，加快农村公共管理人才的培养和引进，为实行村务监督委员会制度奠定人才基础。
武义县在全县推广实施村务监督委员会制度时，针对有的村务监督委员会的成员不知道如何开展监督工作的情况，采取了对新选举出来的监委会主任、成员组织严格的集中培训的办法。教育他们怎样开展监督工作。同时，也抓好对村两委干部的培训，使党支部、村委会、监委会三者认识一致，互相配合，互相支持。武义县的这一做法，不失为解决监督人才不足的好办法。但是，鉴于农村人才大量流向城市和城镇，留在村里的人才缺乏的现状，仅靠从农村内部培训人才的办法还不足以解决这一问题，还必须从外部引进人才。近几年农村在大学生中招聘村官的做法就是一种引进人才的好办法。今后还可以扩大思路，多采取一些引进人才的措施。比如，各村的村务监督委员会主任可以在一个乡镇的范围内交叉任职；鼓励农村致富能手、复转军人、外出务工经商返乡农民、回乡大中专毕业生、县乡机关和企事业单位提前离岗或退休干部职工回村担任村务监督委员会成员等。
4，修改和完善村民委员会组织法，把武义县推行的村务监督委员会制度上升为法律。
2004年6月，中办、国办发出了17号文件《健全和完善村务公开民主管理制度的意见》。武义县试点并在全县推行村务监督委员会制度的做法可以说与中央精神不谋而合。这说明武义县解决村委会自治发展中问题的措施和党中央、国务院的考虑是一致的。为了减少这一制度在推广实施中的阻力，应当修改村民委员会组织法，把村务监督委员会制度纳入村民自治法律体系，同时明确规定村务监督委员会与村党支部、村委会、村民代表会议之间的关系，具体规定村务监督委员会的职能和职权的行使办法，使其工作有法可依，有章可循，使其健康成长。
5，大力支持和教育农民学会行使民主权利，努力提高农民的民主素质。
对于农村民主进程中的非制度因素干扰问题，我们一方面要认识到这一问题确实是农村民主进程中非常大的一个阻力，也不是一天两天就能解决得了的问题。但另一方面，我们不仅不能因此而停止农村民主化进程的步伐，而且应加大农村民主化进程的步伐。因为这些问题只是农村民主化进程的前期所存在的问题，随着农村民主化进程的发展和农民民主意识的提高及民主习惯的养成，这些问题将会逐步得到解决。武义县在后陈村和白洋街道实行村务监督委员会制度取得了理想的效果，但在全县推开后，为什么有些村和乡镇实行的效果就没有后陈村和白洋街道那么好呢？武义县在调查研究后发现，一个重要的原因是：后陈村乃至整个白洋街道的村务公开民主管理制度，在实施中经历了曲折，正反两方面的经验和教训都很多，村民还为此付出了因干部违法违纪导致经济利益和民主权益遭受损失的不菲代价，他们正是从深刻的教训中悟出了维护村民的民主权利必须有效地加强民主监督制约的道理，所以村务监督委员会制度等系列改革就更容易为他们所接受。所以，应大力支持和教育农民学会行使民主权利，让村民在民主的实践中学习民主，在经验教训中学习民主，这是努力提高农民的民主素质和加速推进民主化进程的最好的办法。作为上级党委和政府，应大力支持和教育农民学会行使民主权利。不要担心农民不会行使民主权利，不要怕农民行使民主权利不当造成损失，不付出相应的学费，农民的民主素质就不可能得到相应的提高。