御赐良医剧透:第一讲 绪论：课程内容及目的概述

总结：本讲目的与重点：
1．学科特性：法治环境下的公政策，有限政府、依法治政、依法行政
2．方法学特性：提供分析框架工具包――制度规则体系、价值冲突、定量方法。。
3．时代背景特性：中国转轨中的公共论坛，动态性

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第一讲 绪论：课程内容及目的概述
第一节 学科发展背景与学科特性
第二节 公共议程及其时代背景
作业一：从人治到法治――公共政策过程特性
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第一节 学科发展背景与学科特性
一、公共政策的学科发展

汝信说：公共政策在中国的作用超过任何国家，中国是靠政策治国的（汝信： 关系国计民生的公共政策分析 2001年03月01日 《中国公共政策分析》中国社会科学出版社）….公共政策在中国政治和公共事务中所起的作用，远大于其他国家，而改革开放以来，中国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过渡时期，所有重大改革措施几乎都是通过公共政策来推动的，可以说它关系到国计民生，涉及千家万户。公共政策的制定是否科学、合理，能否被社会广泛接受，实效如何，就需要公共政策分析来评估。当然，这种分析本身必须客观、科学、实事求是。

（毛泽东：指出政策和策略是党的生命，是革命政党一切实际行动的出发点和归宿，必须根据政治形势、阶级关系和实际情况及其变化制定党的政策，把原则性和灵活性结合起来。毛泽东的这些政策和策略思想，表现在他的许多著作中，特别是集中表现在《目前抗日统一战线中的策略问题》、《论政策》、《关于打退第二次反共高潮的总结》、《关于目前党的政策中的几个重要问题》、《不要四面出击》、《关于帝国主义和一切反动派是不是真老虎的问题》等著作中）

尽管如此，进入2000年后才有公共政策科学，为什么？我们要回答其时代背景与学科特性是什么？

（一）“公共政策”学科发展的时代特性：从人治、非程序化到法治
美国和中国：发现规律性
公共政策作为学科专业：为了“把科学理论方法应用于解决政策选择和实施问题”
1．美国60年代后民权运动兴起，社会分裂，公民参与，政治多元，价值冲突争议，
2．．中国：自世纪之交、千年之交，民权意识觉醒，社会冲突问题加剧，要求有思想有技术面对突发事件、解决紧迫问题的专业人才，能够进入决策层

《公共政策分析和管理理论的回顾与前景》
（美国文理科学院与中国社科院交流文集，1993，乔尔.佛莱什曼“公共政策分析和管理领域德回顾与前景”《当代美国社会科学》，社会科学文献出版社，1994）（交流了政治学、社会学、历史学、文学、哲学、商业管理、地区研究、公共政策分析学科现状与发展）

美国大学：学校、学科名称

1967－1972年美国9所大学密西根大学公共政策研究所、哈佛大学肯尼迪政府学院、加利福尼亚大学贝克莱分校公共政策研究院、卡奈基－梅隆大学城市和公共事务研究院、兰德研究生研究所、宾夕法尼亚大学费尔斯研究所、明尼苏达大学、德克萨斯大学林顿约翰逊公共事务研究院、杜克大学政策科学和公共事务研究所等顶尖大学竞相建立了公共政策专业此后几十年间美国建立了4－50个关于公共政策与公共管理领域的研究生专业，1979年美国建立了公共政策分析和管理协会（APPAM）（查尔斯.沃尔夫《市场或政府》中国发展出版社，1994，2）


1990年代起，在中国，公共管理与公共政策学科的建立开始提上议事日程由于以下几个原因：
l 中国政治体制、经济体制改革逐渐深入进入改革发展的关键时期，即不仅是计划时代的问题而且早期改革的问题出现
l 政府在经济和社会中的职能和管理方式正在发生着深刻的变化，中国的宪政法治意识和建设出现突破口（人权、财产权）
l 进入WTO后的中国社会被纳入国际规则体系，需要关于国际、国内问题的新视野
l 需要汇集交叉学科综合优势
l 不仅要有为中国政府也要有能够为国际组织、其他公共机构政策提供咨询的人才

从2000年起，中国各重要大学竞相建立公共管理学院：清华大学公共管理学院于2000年10月24日正式成立；人民大学公共管理学院2001年6月29日正式成立；南京大学社会工程管理学院。2001年11月16日更名为南京大学公共管理学院；北京大学政府管理学院2001年12月22日成立，MPA学位，MPP学位也被提出，人大建立第一个公共政策硕士学位

（二）公共政策作为一个学科的方法学起源：

1．公共政策强调分析的技能与区别老官僚：
“培养兰德公司式的人才，这种方法是兰德公司首创，与空军的合同，肯尼迪的国防部长，麦克纳马拉等人带到国防部：成本效益分析（经济学、数学、统计学、系统科学：项目规划、预算、评估。。。）解决公共政策中一些互不联系的问题，主要是用一个崭新的方法构想公共政策问题并评估一系列可供解决问题的方法。”

“神童们”的故事

2．知识结构：经济学、应用模型、定量分析、政治制度与组织分析、价值伦理分析，应用历史资料分析、（“自上而下”）“自下而上”的分析，特别是与同级、上级或外部强大的利益集团、媒体谈判使所设计的公共政策得到支持

3．政策科学：行动性，规定性，综合性，在经济学家和政治学家停止的地方开始工作
（政治学和经济学：描述性，沉思性，专门性）

4．公共政策基础理论研究方法学意义上的难点：万金油吗？
公共政策研究涉及公共利益的政策问题，是兼容文理的综合性学科，其研究的对象是“人的行为所能涉及的一切自然系统、社会系统”（姜圣阶，曲格平，张顺江，严济民等《决策学基础》中国社会科学出版社，1986，p6），该对象系统特征如钱学森语，是动态、开放的复杂大系统。而传统意义上的科学研究的对象应该是相对稳态的闭合系统，这样才能掌握研究对象系统的结构特征和基本要素。所以，公共政策基础理论研究的难点是界定研究的范畴，确立相应的研究范式，否则，或者会停留于纷繁现象的表面描述，或者会面临思想上和逻辑上的混乱，而失去了科学的抽象、严密性。从研究方法论的角度来说，公共政策的研究范式应能上升到抽象的、规范化和普适性的，换言之，应具有明确的研究理论框架与方法以供实证的经验检验。

我试图用理论和方法框架来帮助同学抽象化所研究的问题

（三）公共政策研究的范畴

关于公共政策研究可包括两大类型内容：第一类侧重领域公共政策问题，如宏观经济政策、金融政策，农村政策，就业政策。。。。社科院《中国公共政策》；第二类侧重公共政策的基础理论研究。这种区分也被称之为“实质政策”与“基本政策”的类分。（伍启元《公共政策》商务印书馆（香港）有限公司1989上编p10－12）我们要把二者结合起来

以上事件是标志公共政策发展的里程碑
公共政策科学发展中的任务：
1．拓展维度：研究公共领域问题：比政府管理领域要宽（外向、上行）（政策是制定规则、管理是实施规则）
2．构建框架：需要一个框架：评估其效果的方法和标准；结合各种认识与方法；规则语言
3．引入价值：公共政策领域充满价值观、争议和冲突，需要能够解决此类问题的专家
4．打造工具：项目规划与预算制定：经济、数学、统计技术，培养兰德公司式人才


二、公共政策概念与学科特性――公共性
（一）公共政策与私人的、企业的、政党的政策不同
公共问题：社会共同关注的问题：
公共利益（国家利益）：最大多数人的利益（牺牲少数甚至多数弱势群体）、利益集合体（兼顾）
维护公共利益：保护少数人的利益，甚至罪大恶极的人的权利（刘涌死刑改判案提出的问题）

（二）价值取向
公共性与公共精神：公共政策是二战后随着公民社会、民权运动的发展而成为一门科学的，强调公共性或者社会性，不再是阶级镇压的暴力工具，也不再是统治阶级的利益/意志或者党的意志，话语改为“三个代表”
开放性、透明、响应、公民参与、博弈权衡――综合性（妥协的产物）
治道变革： 强政府的凯恩斯主义时代提供从摇篮到墓地地所有社会需求，二战后政府企业社会相互契合


（三）公共政策学科特性定位――“公共性”理念与程序上
谁在制定公共政策？
与个人决策和市场决策的政策问题不同，公共政策具有更强的政治性，如伍启元所说，是用“看的见的手”对公共事务甚至私人行动进行导引和规定。但是，尽管具有政治性、导引性和规定性，随着现代“治道变革”实践和“新公共管理”理论的发展，学界普遍认为，公共政策不仅仅限于政府所制定的政策，各种私人组织，如企业和利益集团都有类似性质的活动，换言之，仅仅把目光集中于政府行为不足以涵盖公共政策研究的性质与边界。

国际政治经济社会性组织、跨国集团、企业、社会团体。。。
（四）公共政策的概念
1．经典的学者的概念
？伍德罗.威尔逊：政治家制定、行政人员执行
哈罗德拉斯维尔：含有目标、价值和策略的大型计划
戴维伊斯顿：对全社会的价值作权威性的分配
托马斯戴伊：政府决定做或不作的事情
罗伯特艾斯顿：政府机构与其周围环境之间的关系
斯图亚特内格尔：政府为解决问题作出的各种决定
叶海卡德罗尔：指导社会行动的两个主要方案之间进行选择的自觉意识
伍启元：政府采取对公私行动的指引。。。。

2．引申的大公共政策的概念
与个人决策和市场决策的政策问题不同，公共政策具有更强的政治性，如伍启元所说，是用“看的见的手”对公共事务甚至私人行动进行导引和规定。

但是，尽管具有政治性、导引性和规定性，随着现代“治道变革”实践和“新公共管理”理论的发展，学界普遍认为，公共政策不仅仅限于政府所制定的政策，各种私人组织，如企业和利益集团都有类似性质的活动，换言之，仅仅把目光集中于政府行为不足以涵盖公共政策研究的性质与边界。
教材中p25：元政策（初始游戏规则）、基本政策（宪法根本大法等）、具体政策

1． 有关公共事务的规定、决定、对策等等。
2． 其中政府是制定公共政策的最大主体。法律法规、规章条例：公共政策不止是指“红头文件”

3． 政府公共政策依法（法定精神和法定的程序）制定和实施的，这一过程被称为公共政策议程。

第二节 公共政策议程与时代背景

一、什么社会问题会进入公共议程？什么是公共政策议程――公共论坛
（一）问题太多了，哪些会进入、成为公共政策问题：什么时间？由谁认定？（教材p107）
l 过失性、突发性引起公众关注，我们的重点，作出对策方案：SARS；难点，对此的认识没有固定的标准和既有地制度；
l 体制性、结构性：潜在的会成为引起社会关注的公共问题，但是很悲哀的是经常不能
户籍、义务教育、社会保障。。。。认为没有办法或难以一下子解决，
l 预见性：体制性、结构性问题：会转变为突发性
孙志刚案；应对能力（亡羊补牢）：公众与政府、人大与国务院

公共政策的大生态环境：新公共管理：开放性（公开透明）、响应性、参与性

（二）公共政策议程――公共论坛的出现和作用
不再纯粹为技术官僚垄断
关于公共政策学科的特性，乔尔.佛莱什曼在美国文理学院与中国社会科学院北京学术讨论会上提交的关于“公共政策的分析与管理领域的回顾与前景”一文中说明了政策分析过程在使公共问题的讨论民主化一事上的贡献，由于公共政策创立一套方法就政策和决策问题进行讨论以说明谁付钱谁得益，说明目标选择的设想和抉择凭据的准则，使利益和观念不同的各方知道并尊重推理和证据的同一框架的规则和语言，为公共讨论创立一个共同的基础，以合理的态度找到共同点，使政治性的决策得以达成妥协。这样，官僚制度被削弱了，官僚不再能够声称他们知道一切，关于公共领域的问题，信息、运行方式等等，曾经是官僚垄断的领域，现在正在变成公共知识、公有财产，使政策分析从垄断的行业走向竞争的行业，为公共讨论创立了一个理论基础，他说：（《当代美国社会科学》 单天伦主编，社会科学文献出版社，1993，p190－192）：

公共政策过程不是你死我活的阶级斗争
“公共政策最重大的贡献是带头帮助公众重新思考围绕政府的适当作用的全部问题，。。。比其他领域内更多地显明哪些问题由政府执行可产生最好的社会功能，哪些问题若由非政府机构执行可产生最好的社会功能，哪些问题若由个人公民执行可产生最好的社会功能，。。。集中注意力于如何最好的组织政府。。。集中于主角与代理人（公民作为主角，官员作为代理人）。。。来处理全体公民最关心的公共问题。不断有如此多的人使用这一同样的语言，。。已经无可避免地改变了在许多问题上所进行的公共讨论的性质。由于创立了一整套相对地说是价值中立和态度客观的方法来就政策问题和决策进行讨论，所以，公共政策已能使党派人物、决策者和观察家理智地并且不带过分感情地，至少是有时候能够谈论激烈争议的和充满价值的问题。此外，由于更清楚地说明成本和利益，包括具体说明谁付钱和谁得益、得益多少，以及更清楚地说明最佳目标选择的设想和作出抉择所凭的准则，因此，对于反对者来说教容易以合理的准确性探明在什么地方存在不同的意见，从而使他们能够找到共同的立场。所有基本上是政治性的决策都是这样或那样的妥协，而且如果不能澄清争议各方之间的生死攸关的利益，妥协是很少能达成的。”



（三）公共政策特性：公共性决定其充满利益与价值冲突
1．中国：党、政府与人民间关系在公共政策上的反映：
从统治阶级利益、党的利益到――三个代表――“立党为公、执政为民”
政府与人民群体之间也会有冲突：法统危机、合法性危机
孙志刚案与收容遣送条例
香港23条立法
“从法律角度来分析，国家意志并不必然等同于人民意志。国家权力授之于民，前者应从属于后者。民众应该、也只能够以法律的方式（例如依法申请的集会游行和示威、被法律保障的舆论自由等）去影响国家政策，使国家尤其是国家的化身——政府及其官员时刻牢记将国家意志隶属在人民意志之下，以人民价值追求作为国家价值追求的终极目标。在价值多元化的社会中，国家不能以伦理决定客观理性和法律，而应该用理性、法律来建设和引导伦理。 “国家安全”和“人民自由稳定”相比较，前者是手段，后者是目的。“国家安全”只是工具价值，而“人民自由和稳定”才是终极的目标价值。 ”梁剑兵《对香港23条立法风波的法论理学分析》
2．中国的利益集团在公共政策中的意义与作用
认识到利益与价值冲突与利益价值多元化，利益集团出现了
决策参与多元化

三、中国公共政策的时代背景：宪政转轨――从政府应该作什么到能作什么和不能作什么
政策的条件与边界：政府能作和不能作什么
近一二年我们才真正开始把公共政策作为一门科学了。
文森特.奥斯特罗姆指出：“当政策分析家只关心‘政府’应该做什么时，他们。。首先忽略了立宪层次的分析。其次，他们预设终极的权威在‘政府’手里。（文森特.奥斯特罗姆《美国公共行政的思想危机》上海三联书店1999，p163）他进一步指出，“立宪层次的分析涉及政府界限和条件的设定。亚历山大.汉密尔顿提出的令人深思的问题：‘人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织？’” 是人类面对的永恒问题。（文森特.奥斯特罗姆《符合共和制的政治理论》上海三联书店，1999，导言p14）显然，只有在回答了上述问题，人类才能摆脱宿命论的桎梏，政治和政策才能是一门科学，才有人类理性选择的充分空间。

（一） 时代背景：中国宪政转轨：政策平台的变化――从全能政府到有限政府
江泽民：通过宪法把党的意志变为法律、胡：尊重宪法；通过宪法把人民的意志变为法律
修宪、修宪的讨论
宪政
国际背景：
斯蒂格利茨与萨克斯：中俄（渐进式、休克疗法）
研究转轨的学者萨克斯等认为近30年来中国的改革基本是“缺乏宪政秩序条件下的市场导向的改革”，他们通过对中国转轨中的制度分析认为，中国所奉行的是双重游戏规则并行的以实用主义和意识形态相结合的秩序体系。中国宪法集中反映了这种双重体系的混合体特征。萨克斯等引用皮轮（Pilon）的话说，中国的宪法为“追求无限政府的一个纲领”，这个纲领的三个基本特征是：第一，实用主义的，为建立社会主义制定了一套特定目标。因此，它更象一个“中国股份有限公司”的章程；第二，没有关于公众如何批准宪法的条款，没有给出公民怎么参与并同意这样影响深远的一个目标的指示。这就产生了关于中国宪法的合法性问题。最后，所有公民权利是由国家和党组织给的，国家和党组织对权力垄断而不需要正当的理由。（Pilon，1998，p355）（萨克斯等）

这就会出现刘军宁所说的“治道危机”，是由于规则的缺乏以及成文规则缺少可操作性，表现为：公与私之间无明确的界限；没有可以预知的法律框架和政府行为模式，以及在运用规则与法律时存在著极大的任意性；规则管制条例和许可证要求条件太多太滥，以及不透明的决策体制和决策过程和政策多变，并与已有的法律 之间常常矛盾。

萨克斯他们通过对中国现实的观察得出结论说：“到目前，在中国没有反对宪法的有影响运动，中国人民的危机感还不够强烈，这，再加上中国的巨大规模，表明宪政规则转轨的压力太小，因此，中国的市场导向改革只能在共产党游戏规则的鸟笼里实现。”


但是，事实并非完全如此，宪法修改是近几年中国政治改革最引人注目的事件，因为“宪法是实现政治制度化的主要手段之一。它可以授与或规定、限制（各级）政府的权力，及政府机构的活动原则，同时还规定社会的发展方向和目标，并以这种形式为政府提供合法性。(刘军宁：governance )”尽管关于宪法中应该包括什么内容的讨论非常热烈，但是关于中国修宪的深层思考是要探究在中国所要确立的宪政秩序规则，以及立宪选择依据什么、如何得出的。

自世纪之交以来，中国社会表现出了对宪政的巨大热情，似乎证明市场导向的改革即使是出生在鸟笼子里也不会失去冲向自由的趋向和潜力。只是，在当下关于宪法修改等宪政改革的讨论中，仍然较多地停留在关于宪法或宪法性法律应该有哪些内容的层面上，而较少地思考宪政改革的基本准则和程序问题，以及从实践层面考察中国社会已经发生的变革有多少超出了纯粹经济改革的范畴，具有了宪政转轨的特征，这些特征现实中国社会发生了具有长远影响的结构性变化，这些变化对理解上述宪政转轨的论点是非常有助益的。

（二）宪政选择与修宪、编撰民法典
变化首先是源于计划体制下“无限政府”曾拥有的垄断权力被市场经济打破了，这意味政府作为唯一治理主体、控制全部资源配置、通过自上而下的等级制命令链条进行控制的社会治理结构不再能够运作而开始解体。进一步的发展是基层社区自治被认可为基本的社会制度，获得了宪法地位，并且先后在乡村、城市社区中展开了具体实施，使得自治的实践不仅获得了合法性而且具有可行性。社区自治的实践尽管仍然处于起步的阶段，但是已为社会摆脱“无限政府”的绝对控制、实现实质意义上的“自主治理”打下了基础。最终，由于市场经济和社会自治的需要，立宪层次上的制度规则构建也已纳入议事日程，修宪的讨论、民法典编纂以及限制政府行为的法律法规的制定就是这种立宪层次基础建设的体现，这些制度规则最主要的特征就是开始涉及到对政府行为的边界和条件的设定，以及相应的对公民权利的保障。

中国正处于社会转型的进程中，相应的治理之道的特色及正在中国发生的变化：毛寿龙提出治道变革作为这些理论在中国社会转型中的特征，他说“治道，即治理之道，是一个国家的政府治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本道理。治道有传统与现代之分，从传统治道向现代治道的变化过程，就是治道变革。国际上90年代以来，governance和institutions，逐渐成为一种规范的说法，意味着某种新的治理模式。”毛寿龙不把“善治”理论主要聚焦在国家与社会的关系上，而是给出一个中国正朝向其发展的理想社会模式的整体特征和中国转轨中正在发生的事实的概括与总结，并且是中国公共政策现状研究的规范理论和分析框架，以探讨相应的对策：

“有限政府，职能有限，适合市场经济的需要；宪政法治：人在宪政法治框架中活动，公民有自由和权利，官员依法提供服务和行使职权，府际关系根据宪法与组织法协调和解决冲突；多中心自主治理：成本收益单位与决策单位对称，相互之间形成自主治理基础上的自愿协作机制，每一级政府在自己的范围内拥有终极的权力，每一级政府都直接面向公民；广泛的民主：多层次的直接选择与公民参与，竞争性的选举；广泛的政务公开：不存在黑箱操作，人事上不再猜谜，政策具有可分析性和确定性，具有制度上的保障。” (毛寿龙“治道变革与中国发展”http://www.wiapp.org)


宪政转轨意味着从人治化的政策治国到制度化的法治国的变化，其关键特征是“政府（管理经济）行为的高度制度化，尤其是政府决策行为的高度制度化。与制度治国一样，"制度化"与"法治"是一致的，制度化不仅要求法律制定的正规化和民主化，而且要求人们遵守和执行这些法律规章。它涉及到授予某些政府机构以一定的功能和权威（如立法机关），又要求人们遵守这种权威。它把正式的决策摆在十分重要的地位以保证决策按照这种正式的程序持续地进行下去。 …施政能力不足是发展国家特有的慢性病，越缺少制度能力，越导致用政策代替制度。而且制度能力与政策能力成正比，否则，政策就容易被对策所抵消。治道效度的下降会导致治道信度的下降。”（刘军宁GOVRERNANCE----现代"治道"新概念）

（三）有限政府：中国立法重点――限制政府行为
元政策、元规则
中国政府除了发布常规的公共政策文件外，还通过行政立法管理公共事务。行政立法的范围和制定程序是考察政府权力设置和行使方式的关键因素。梁彗星说：“按照中国的立法体制，国务院有行政立法权。由国务院制定的法律文件，不分民事法律性质或者行政法律性质，统称行政法规。除民法通则、担保法等由全国人大常委会的法制工作委员会组织起草外，多数法律法规均由国务院所属部委负责起草。负责起草的部委往往不可能从全局考虑，而是较多地考虑本部门、本系统的利益。这就难免导致现行法律法规的互不协调、重复规定、相互抵触，和缺乏基本制度的规定。”这种做法是计划经济时代的遗产体现了转轨时期的特点。（梁彗星：《宪法精神由民法典体现和保障》 2002-6-17 23:48:03）

进入新世纪以来中国立法加大对政府的限制。　我国已陆续颁布了6部规范政府部门行为的法律，这6部法律是，《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政许可法》以及《行政法规制定程序条例》。


如立法法的全部内容就是明确全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权而对政府立法权作限制。使政府在元政策制定方面的权力主要局限于执行层面和经授权行使的功能，此外，还对一些重大领域划出界限，禁止政府进入，如规定有些事项只能由人大制定法律，这些领域是国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度等等。

上述事项尚未制定法律的，立法法规定国务院在人大授权下可以对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。然而，国务院制定行政法规的权力也是有限的，只限于：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；根据宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。对于根据人大的授权制定的行政法规的权限也是有限的，立法法规定，一旦经过实践检验，制定法律的条件成熟，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

最后，通过制定行政法规的程序对政府部门的权力作出规定，要求国务院有关部门首先向国务院报请立项，然后在起草过程中，要广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。国务院各部门及具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定的部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。


行政许可法“行政许可”是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查后，准予其从事特定活动的行为。《行政许可法》则为限制行政机关的权力作出限定：首先规定只有六大类事项允许设定行政许可；其次对保护被许可人的合法权益作出了严格规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可,如行政机关进行违法审批，给申请人、利害关系人的合法权益造成损害，应当依法给予赔偿；最重要的是，行政许可法未赋予国务院部门规章设定行政许可的权力，使中央政府各部门无权自己给自己授权，设定审批事项，这体现权力分立制衡的制度特征。


行政法规程序制定条例中规定：起草行政法规要体现改革精神，促进政府职能向经济调节、社会管理、公共服务转变；保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径；体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。对行政法规送审稿进行审查是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策；行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见，这些规定体现了试图用宪政原则界定国家、社会间的关系程序以及各自责任权力义务相适配的原则。