解读中央十二五加强改革“顶层设计”内涵

　　编者按：“顶层设计”，是系统工程的专有名词。在2011年中央经济工作会议上，明确提出了加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。那么，什么是改革的顶层设计？为什么在第十二个五年规划之初提出这一概念？顶层设计包含哪些内容？如何实现加强改革顶层设计的目标、需要走哪些步骤？本报今日推出特别专题策划，帮助广大读者解读这些疑问。

　　改革“顶层设计”的内涵是什么？

　　近日，参与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(下称《建议》) 中共中央财经领导小组办公室副主任接受了《新世纪》周刊记者采访。就建议起草的有关情况以及他对相关问题的理解作了阐述。

　　刘鹤，58岁，中共中央财经领导小组办公室副主任。他是《建议》的主要执笔人之一。因工作关系，参与过从“八五”“九五”“十五”“十一五”四个五年计划的筹备工作，对国家制定长期规划的工作可谓知之甚深。刘鹤本人是经济学家，是“中国经济五十人论坛”的发起人。

　　问：在谈到推进各方面改革时，《建议》用了“重视改革顶层设计和总体规划”这个表述，这个新词有何意义？另外，说到改革的优先顺序，汇率、费改税和资源税、资源产品价格改革，等等，会有一个什么样的顺序？

　　刘鹤：“顶层设计”指的是主体结构和主要模式。有了这个设计之后，才谈得上其他。提出这个问题，最主要的原因就是中国改革30多年，现在到了一个新阶段。我们积累了丰富的经验，在过去的发展模式不可持续和面临各种各样新的重大改革议题条件下，转变经济发展方式，就要经济、社会、政治体制改革稳步协调推进，在这种情况下，必须有一个顶层设计，包括主要目标以及先后顺序。具体的顺序是一个复杂的问题，需要根据实际情况做出安排。

　　问：资源性产品和要素价格改革，《建议》列得较细。这些年，改革呼吁不断，但一直是走走停停，可能与政府权力较大，又担心通胀影响增长有关。这次的决心如何，会不会在考虑实施的时候又因担心波动而停顿？

　　刘鹤：最近油价调整了，资源税也在一些地方试验，我们会从实际出发加快推进改革。以什么机制调整价格，存在很多技术性环节的问题。我想指出，对“供求决定价格”的理解需要深化。最近，我与美国同行讨论时了解到，同样是电价，同样说供求，我们和美国人的理解是不一样。美国涉及公共产品价格的决定需要通过模型(model)精细测算，通过听证，然后再到州政府批准。消费者、生产者收益或损失算得非常细，不是我们理解的那么简单。现实往往与微观经济学理论不一样。理论是静态的，没有限定具体利益关系。这种经济体只存在于虚拟的孤岛，在现代社会中不存在。逐步理顺资源产品价格关系，完善重要商品、服务、要素价格形成机制，关系国计民生，需要非常科学和审慎。

　　问：我们注意到，对汇率改革，《建议》中加了一个定语，“以市场供求为基础的”有管理的浮动汇率制度。这确认了今年6月以来的汇改。

　　刘鹤：这个表述已有共识，就是渐进式改革。我们希望国际社会能理解几个基本问题：首先，美国失业不是中国汇率造成的，因为美国现在的失业主要在建筑业，而不是制造业，失业群体缺乏市场技能，他们的失业与人民币汇率无关。

　　另外，“十二五”期间，中国有自己的改革议程，既包括汇改，也包括资源税、要素价格形成机制的改革和工资调整，这有一个顺序问题。逼迫人民币迅速大幅升值的想法是对中国情况不了解。最后，我们反对“汇率战”，希望通过合作实现共赢。

　　问：在对外开放方面，过去的重点在于对外出口及吸引投资，现在是对外出口和进口并重，引资和“走出去”并重，是不是意味着对外经贸政策的转变？

　　刘鹤：与其说是政策改变，不如说是环境和条件变化。中国现在已经成为第一出口国，我们不希望贸易顺差过大。从出口来说，主要是改善品种、提高质量、调整结构。

　　这次《建议》有非常重要的一句话：发挥进口对宏观经济平衡和结构调整的重要作用，促进贸易收支基本平衡。与改革开放初期追求顺差和出口创汇相比，现在有非常重大的变化。金融危机发生后，投资银行家们议论的首要问题是新兴市场经济体。在此过程中，引资政策必须与时俱进。

　　改革顶层设计 触及重重积弊

　　年终，世人关注焦点的中央经济工作会议落幕。今年的会议因为事关“十二五”开局之年的定调，更倍受瞩目。作为中国级别最高、也最权威的经济风向标，中央经济工作会议对中国经济的研判，直接影响着明年甚至今后五年的宏观经济政策和经济工作重点。

　　然而，让人耳目一新的是，会议关注的焦点远不止是经济之一域，更以较大篇幅纵论“改革的顶层设计”。

　　会议这样研判当前复杂的经济形势所存在的“突出矛盾和问题”：宏观经济平稳运行面临复杂形势，粮食稳定增产和农民持续增收基础不牢固，经济结构调整压力加大，资源环境约束强化，改善民生和维护社会稳定任务艰巨。我国经济社会发展中的短期问题和长期问题交织，结构性问题和体制性问题并存，国内问题和国际问题互联……

　　环境约束也好，经济结构压力也好，民生与社会稳定也好，重重矛盾，归结到一个症结，就是诸多重要领域的改革虽呼之欲出多年却始终没有到位，导致最广大的农民以及城市草根阶层未能充分分享30年累积的改革成果。而眼下，飞速上涨的CPI，仰之弥高的物价，又在渐次消解着百姓手头握有的经济收益。

　　中国经济改革成就空前辉煌，给中华民族的伟大复兴奠定了深厚的物质基础，这已经得到世界上的公认。接下来的重大课题是让人民群众得到更多实惠，充分享受经济发展的丰硕果实，小心翼翼地护住百姓钱袋，不能在人民币外升内贬的矛盾趋势中，坐视人民财富的不断缩水。

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