女王陛下游戏:农村土地制度若干法律问题研究

来源:百度文库 编辑:中财网 时间:2024/03/29 05:35:28
农村土地制度若干法律问题研究 2009-2-6     点击:1407  次

王培林
(探讨本课题必须遵循的规则:摆事实,讲道理,论是非。)

    大家知道,土地是人类懒于生存的财富。谁占有土地,谁就占有着财富。因此,从理论上说,中国农民并不穷,甚至比别人富。因为,他比别人多一份集体所有的财产,特别是土地。但是,事实上,中国农民并不富,甚至还很穷。理论与实际明显不符。只有错误的理论,没有错误的实际。所以,有必要剖析一下农村土地法律制度及相关理论,看看问题究竟出在哪里。
    一、我国土地制度的法律渊源
    在1950年,中央人民政府颁布了《土地改革法》,建立了农民土地私有制。1952年办初级合作社,土地农民私有,集体统一使用。1954年,土地私有制载入宪法。54宪法第八条:“ 国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”经过1956年的合作化运动、1958年的大跃进、人民公社化运动后土地变为集体所有,但没有宪法依据。1975年的文革宪法(注:这是一部无视宪法基本原则的宪法,是对54年宪法的反动。)第一次规定农村土地集体所有制。(原文:第五条 中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种:社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。)后来,文革被彻底否定了,人民公社也不存在了。但是,文革宪法中的土地集体所制保留下来了,以后的所有相关法律制度都是这一宪法制度的扩展和所谓完善。如1978宪法第五条照抄了75宪法第五条,一字不差。1982年宪法则明确规定:农村的土地属于集体所有;同时规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”此后颁布的《土地法》、《民法通则》、《物权法》等都体现了这一宪法条款的实质内容。
    所以,现存农村土地法律制度,根源于大跃进、文革和计划经济,与市场经济规则不相容。
    二、土地法律制度的逻辑
    进入市场经济时代以来,出台了几个宪法修正案,但都未从实质上触动农村土地制度。因此,农村土地法律制度与市场经济规则越来越格格不入,越来越显得荒谬。它一方面确认农民集体土地所有权,另一方面又规定不得买卖、(出租)或者以其他形式非法转让土地,等等。换言之,土地所有权人不得行使土地所有权。假如换了婚姻法也作类似的规定,就等于说“男女结婚登记后拥有配偶。但是,任何人不得与配偶拥抱、亲吻、或者以其他形式非法同居。”这个法律制度的内在逻辑就是如此荒谬。在确认权利的同时,规定实现权利的主要行为形式都是非法的。在这类法律制度下,人们在理论上有配偶,在实际上,除了亚当和夏娃,个个都是光棍。所以,用计划经济的眼光看农村土地制度,农民穿着时装,而用市场经济的X光透视,时装不过是皇帝的新装。为什么中国农民在理论上比别人多一笔土地财富,而在实际上并不富有,原因就在于这笔土地财富是计划经济时期人们为农民量体裁衣、精心设计的皇帝的新装。
    不仅如此,而且在具体法律制度的安排上,更加荒唐。谁有资格代表集体行使土地所有权和经营权呢?集体土地所有权人(即登记主体)有:村民小组(原生产小队)农民集体;或者村(原生产大队)农民集体;或者其他农民集体。而这些所谓所有权人既不是自然人、也不是法人,无论从法理上、还是从工商登记、户籍登记中都查无此人。村民委员会虽具有法人资格,但依照宪法和组织法,它是行政性自治组织,是社团法人,不是企业法人。而农民集体土地经营管理权就由村民委员会行使。这么重要的、决定农业命运的生产资料交给没有企业法人资格的非经济组织来经营管理,中国农村究竟要不要搞市场经济?
    这个制度安排的要害在于:1、集体土地的所有权人根本不是人,或者说是子虚乌有的人;2、集体土地的经营管理权归无经营资格的组织──村民委员会。其法律效果在于:任何组织或者个人都无权代表农民集体行使土地所有权和市场经营权、并且无权以维护集体土地所有权为由提起诉讼、寻求司法救济。这种制度安排的目的在于:为某些利益集团争夺农民的土地权益排除法律障碍。《呂氏春秋》中有一句慎子的话:“今一兔走,百人逐之。非一兔足为百人分也,由未定。”二千多年前的古人都懂得“治天下及国,在乎定分而已矣。”今天的理论精英们难道不如古人?这套精密的、荒谬的土地法律规范难道是一时疏忽的产物?
    一些庸俗文人不仅没有识破精英们设计的这套牛头不对马嘴的法律制度所暗藏的玄机,而且为了论证它的合理性,发明了一个叫“不完全所有权”的新概念。依照他们的理论,对那种唯唯诺诺、没有独立人格的人,只要创造一个“不完全人格权”的新概念,就足以论证:这是人类进化过程中产生的新品种,不仅不应当改造他,而且应当好好呵护他、培育他。
    笔者认为,不应当把现存的农村土地法律制度当作改革的成果来维护,而应当作为深化农村改革的对象来研究。
当今困扰各地政府的征地、拆迁、补偿、宅基地和小产权房等等问题都根源于这个可笑的土地法律制度。李岚清在其新著《国门初开的岁月》一书中谈到当年工业领域中的问题时指出:“这些看来似乎是可笑的怪现象,当时正是困扰我们的活生生的现实。这些问题怎么解决呢?改革,只有改革。”这话同样适用于今天的农村土地制度问
    三、关于征地法律制度
    依照修订后的宪法和法律,征地分为征用与征收二种。
    征用是指有偿地使用集体土地,只改变使用权主体,所有权不变。
    征收,在我国是指国家为了公共利益的需要,可以依照法律对土地实行征收并给予补偿。关于征收,有几个问题值得评析。
    1、“公共利益”如何界定,宪法和法律都没有下文。留下一个深不见底的黑洞。留给人们随意解释的巨大空间。
    2、中国城市化、工业化的发展势必要占用大量土地,其中有大量的非公共利益设施需要占地,法律上却不许可征地。在这种法律制度面前,地方政府要使社会事业全面发展,别无选择:只能尽量扩大“公共利益”概念的外延;或者干脆弄虚作假,这必然“逼良为娼”,结果损害政府形象。
    3、由于非公共利益用地只能以公共利益的名誉征地,而公共利益征地只需补偿,不必赔偿或者等价有偿。因此,在我们这个社会主义市场经济国家,一种与市场规则格格不入的怪现象瘟疫一般漫延全国,愈演愈烈:同一财产的所有权价值远远不如使用权。
    例如,一亩地,政府出2-3万元强制征收,所有权归国家的了,转手拍卖50年或70年使用权,100万元、150万元、200万元……。老百姓从中看到的是不公平、不合理,学术界指责政府以公共利益之名目低价强制征收,转手变为商业用途高价拍卖。笔者所看到的是,政府以计划经济手段征收财产所有权,又从市场经济渠道出让财产使用权。问题的根源出在城乡土地法律制度的“二元结构”。法学界和经济学界的精英们颠覆了法学基础理论,颠覆了常识,搞出如此蛮不讲理的理论成果来,还变成法律制度,指导、规范我们政府的行为,这完全是祸国殃民东西。设计出这种征地制度客观上迫使我们人民政府赤膊上阵与民争利,它使政府行为商业化,政府形象一落千丈,长此以往必将丧失民心,这不是祸国殃民的东西又是什么?
    其实,这种问题并非没有办法解决。参照市场体制国家的成功做法,制订严格的可操作的法律,让政府当裁判员、监督员,谁想征地,谁想出让土地,符合条件的,双方经过市场渠道自由的、自愿的、公开的交易,政府监督并代表国家收取土地级差税、增值税、交易税等。虽然,这种做法立法上技术难度很高,但是,只要不为利益驱动,总比神舟奔月容易得多。立法从难,执法就易,完全可以避免出现鸡犬不宁的局面!
    一些所谓学者只看到了表面现象,用“疯狂掠夺”、“严重侵害”等等字眼来抨击政府的征地行为。却忘记了政府仅仅是执法者,设计、论证和维护这种法律制度的理论界的精英们才是真正的罪魁祸首。不要再推说制度缺陷是计划经济时代留下的,应当责问:改革开放三十年了,他们在干什么?
    政府在征地、拆迁等具体工作中有没有不到之处,肯定有。比如安排宅基地不考虑土地级差,没补偿被拆迁人上班,小孩上学,以及买菜、就医等不便所带来的损失。不过这些都是可以协商的,可以改进的。但是,涉及法律制度问题,就不是政府的问题,而是理论研究与制度设计者的问题。
    四、关于土地用途管制制度
    设置这一制度目的是保护耕地。保护耕地的道理人人明白。不必多说。问题是如何保护?在计划经济下,按计划办或凭行政行为都可以。在市场经济下,土地所有权是一种物权,运用国家权力限制农民的土地使用权,使其可得利益不可得,国家应当明码补偿。否则,以计划经济的手段,干涉农民的经营自主权,违反市场经济规则。并且,保护耕地,稳定大局的巨大代价要农民一方承担,也是不公平的。
    现行《土地管理法》第四条规定:“国家实行土地用途管制制度。”而对由此造成农民巨大的损失,一分钱也没考虑。(比如,城郊地区一亩地出租七十年,一百万轻松到手,而凭种粮,一千元一年纯收入也要辛苦一千年!)假如为了保证全国猪肉供应,强行规定所有房地产商造的房子只许养猪,不许挪作他用,这不是明显违反市场规则,使房地产商失去可得利益吗?所以,这种只讲义务,不讲权利的强制管制制度根本不具有市场经济法律制度的品质。这是精英们损害农民利益的又一杰作。他们整天鼓吹什么都要与国际接轨,为什么这个不接轨呢?人家很好的做法是:为了粮食的安全,国家代表全社会把有关农民土地的发展权(专用权)买下来,与他们签订合同,约定在若干年内不得改变土地用途,违约者追究法律责任,权利义务对等。如果我们买不起或者不愿买,那就不该强词夺理,而应当让所有吃粥饭的人明白:我们亏对中国农民。否则,太不公道了吧。
    有一种观点认为,这土地权益是国家赋予农民的,所以国家有权这样规定。错了!除了封建皇帝,无论是马克思、列宁,还是资产阶级学者都认为先有民、后有国,农民是土地的真正主人,国家只是以法律形式确认了而不是赋予了农民的土地权益。所以,那种借国家权力损害农民利益的做法没有任何科学的理论依据。
    五、关于土地经营权抵押制度 
    承包地的经营权是否可以用以设定抵押,这个问题与土地承包经营权的流转密切相关,也是涉及金融业与农业之间关系的重大问题,所以值得深入探讨。
    在理论上,既然承包经营权可以有偿流转,也就当然可以用于抵押。在实践中,农业现代化迫切需要金融业的支撑。但是,依据现行法律、法规,土地承包经营权不得用以抵押。其主要理由是:为了避免农民“流离失所”情况的发生,影响社会稳定。引用一位参与农村和金融政策制定的学者型官员的话来说:“在加快农村金融体制改革过程中,应排除土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押。”“在任何情况下,都不能拿走农民土地承包权、宅基地和房产,否则会引发农民流离失所,影响社会稳定。”①   
    这种观点的错误很低级:
    第一,混淆概念、自相矛盾。
    土地承包经营权这个概念包含着“土地的承包权”和“承包地的经营权”两个子概念。当强调“应排除土地承包经营权作为抵押”时,实质就是把“承包权”和“经营权”混为一谈,从而顺便排除了经营权用作抵押。
这位混淆概念的高官、大学者,同时还给人们详细解读了中央关于农民土地承包权可以有偿流转的政策。因此,我们有幸看到,他一面警告“抵押”会搞乱农村,一面宣传“流转”能搞活农村。这等于说:允许“流转”不会导致农民失地,允许“抵押”就会导致农民失地。显然,这是自相矛盾、似是而非的谬论。长期以来,就是这种狗屁不通的理论阻扰着农村金融体制的有效改革。
    第二,借口稳定,牺牲发展。
    土地经营权与承包权是可以分离的,农民流转或抵押承包地的经营权,保留土地承包权,怎么会影响土地承包关系的稳定呢?当年国有企业的所有权与经营权相分离,有没有引起天下大乱呢?没有! 二十多年前,就允许农民土地经营权有偿流转,有没有导致大批农民流离失所呢?没有!
    只有发展,才能稳定。骑自行车的老百姓都知道,只有前进才能稳定。既愚蠢又胆小的人才会为了稳定而停止前进。中国农村的稳定只有通过科学发展才能实现,向农民发放抵押贷款是金融业支持农业发展。为了稳定而卡死农民抵押贷款,这是以牺牲发展求稳定,是极其愚蠢的政策。
    第三,禁止抵押,另有隐情
    由于“二元”土地法律制度,农村土地的所有权和使用权都不得进入市场买卖,不得拍卖。宅基地和农民房也只能买给本村村民,并且涉及一户一宅的法律障碍。如果允许农民用这些东西抵押贷款,一旦无力偿还,银行要把抵押物权有偿流转,变成货币,收回货款,障碍重重,非常困难。为了规避麻烦和风险,干脆禁止抵押。可见,“稳定农村”是借口,不让农民流离失所是假的,维护某种集团利益才是真的。《瞭望》杂志评论员指出:“要毫不动摇地继续深化改革。……要防止部分既得利益者以种种似是而非的理论阻挠改革的进一步深化。尤其要高度警惕……集团利益对深化改革的抵制和扭曲。……事关对经济支撑和支持力度的金融体制改革,……仍需要发力攻坚。”②
    中国在各个方面的发展进程中,大家都感觉到,农村的困难最大。胡锦涛总书记在2003年年初就指出过,“全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村。”只有农村发展了,城乡和谐了,大局才稳定。
    ①2008年10月22日(星期三)下午15时举行新闻背景吹风会,请中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文介绍中共中央关于推进农村改革开放有关情况 ,并回答记者提问。中国网现场直播。 文字实录。
    原文:土地不仅是重要的农业生产资料,也是农民最基本的生活保障,在加快农村金融体制改革过程中,应排除土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押。……《中华人民共和国担保法》等法规规定,农民土地承包经营权不能抵押,但承包林地、四荒地的经营权可以用于抵押。原因在于前者是农民生活的必需品,而后者是农民维持温饱所需之外的生产资料。……现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,是保持农村稳定和谐的必然要求。在中国这样的发展中国家,土地承包权、宅基地和房产是农民最后的生存依据,在任何情况下,都不能拿走农民土地承包权、宅基地和房产,否则会引发农民流离失所,影响社会稳定。当前不能将土地承包权、宅基地和农民房产作抵押,还有一个重要原因就在于我国社会保障体系尚不完善,必须避免农民“失地、失业、失住房”的情况发生。   
    ②《瞭望》新闻周刊2008年第51期。转引自《报刊文摘》第2617期第一版:《不被任何干扰所惑》