治安联防队如何保平安？

深圳宝安区联防队员杨喜利日前打砸男子杨武家，并毒打、强奸杨武之妻王娟。这起被媒体曝光的联防队员野蛮暴行难免令人对这个群体产生好奇，为何这个被公安部于2004年发文要求3年内逐步清退的组织至今还在行使治安职责，屡有不良记录的联防队又拿什么“保一方平安”？

治安联防队是地方上为了维护当地治安，协助公安部门开展工作的常设组织。这个群体的出现源于上世纪80年代末中国社会管理思路逐步由群众路线向“专门工作”的转型。当时基层组织难以在维护社会秩序中起作用，乡镇派出所在逐渐通过加强“专门工作”来应对治安工作中的问题。

1991年《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的规定》出台，号召城镇居民和农村村民建立群众性自防自治的治安保卫组织，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动。这一时期的治安联防队，主要由派出所负责组建，复原退伍军人和当地社会闲散无业青年一度是联防队员的主要来源。

根据治保委员会工作的规定，治安联防队是一种群众性的自防、自治组织、是预防、制止打击犯罪活动，维护社会治安秩序的辅助力量。联防队的一切活动均置于基层组织的领导和公安机关指导之下。

这就意味着，治安联防队本质上是群众性自治组织。它的权力不是法律授权而得，而是委托而得，不能以自己的名义单独实施具体行政行为。一般情况下，治安联防队在民警的带领下开展治安巡逻和安全防范教育工作，工作内容是是保护现场，或者发现了违法犯罪行为及时向公安机关报告。即使现场抓获犯罪嫌疑人，自己也不能处理，只能扭送到公安机关。

警力不足是长期困扰中国社会治安的重要问题。按照警力和人口比，中国是万分之十一到十二，而国际平均数字是万分之三十。多年以来，这个缺口正是靠治安员队伍来弥补的。城市内各派出所的联防队员出自于该派出所辖区内的各个单位，人力不足时则向社会招聘。公安部政治部队伍管理处处长李遂芳曾表示，全国的治安联防组织大概有46.7万多个，其中由公安机关管理的大概有20万个，全国公安机关自己招聘的治安员约有36万人。

但权威人士认为治安员远不止这些。据报道，仅广州市就有12万治安员。《大河报》2004年的数据不包括交通协管员、治安巡防队员在内，公安机关聘用的治安员、联防队员大约有6万人左右，相当于河南总警力的一半。也有专家统计，目前中国治安员人数在100万至200万人之间。

联防队在维护当地治安方面起到了一些作用，但自从其成立以来，有关联防队员随意执法、滥用私刑和缺乏执法主体资格的争议便持续不断。由于治安队日常运作无法可依，入行门槛低、队员素质参差、权责不清甚至有权无责，有些治安员队伍成为滋生黑、恶势力的土壤。

在东莞，被媒体称为“公安杂牌军”的联防队有15万人之众。2010年发生在东莞的“7.1孙小飞”被伤害一案，长安治安组长对孙小飞夫妇违法审讯13小时，并进行体罚殴打，勒令1秒做3个俯卧撑。经媒体报道，证实当地联防组织与黑社会沆瀣一气。

在东莞时间网所作的民意调查中，“治安员不管治安”被认为是治安联防队存在的首要问题，“滥用执法权，私设刑堂”以及“滥用名目欺压新东莞人”紧随其后。另在2003年7至9月广东省公安厅开展的全省治安联防组织清理整顿行动中，明确要求治安联防组织和治安员不得自行对场所、特种行业等企事业单位进行治安检查；不得自行清查出租屋和流动人员；不得行使收容、关押、审讯等限制人身自由的权力；得自行上路拦截、检查车辆。

从媒体公开报道看，治安员有组织犯罪也时有发生。2003年6月20日，在深圳市宝安区某村，湖北籍打工者沈国洪及另外3人与治安员陈锦明发生摩托车追尾事故，陈锦明召集10余名治安员将沈国洪等人当街殴打。沈国洪被打得口吐白沫、全身抽搐，于次日凌晨死亡。郑州警方曾经打掉一个重大涉黑团伙，该团伙涉嫌抢劫、绑架、贩毒、伤害等各类刑事案件达103起，团伙成员大都是郑州市邙山区花园口镇弓庄村的治安员。

一位公安系统内部人士在总结治安联防的问题时认为，本来警察是执法主体，但不少地方的执法者却把执法权有意无意地“转让”给了治安联防队。“很多队员缺乏起码法律知识、未经严格培训，往往好逸恶劳，吃、喝、嫖、赌等无师自通，久而久之，不但维护不了社会治安，反而成为不稳定因素。”

治安联防队主要由派出所负责组建，经费保障实行“以费养队，自收自支”。广东省1990年实施的《广东省群众治安联防组织的规定》该组织及其成员的活动经费和经济报酬，实行“民筹公助”，主要从受益单位和个人收取的治安联防费中解决，不足部分由当地政府给予适当补助。北京大学政府管理学院教授张国庆说：“本来有10个警察，采取这种（以费养队）措施以后，就可能有上百个人来执行治安巡逻的任务。覆盖的区域非常大，而且财政负担没有增加。治安联防制度多年来都是中国群防群治的法宝。”

治安联防队日益壮大，治安员“自费养队”的制度缺陷开始显现。根据规定，部分组织把治安联防商品化，默许甚至鼓动治安队乱收费、乱罚款、乱扣留、乱提成，以此解决经费甚至实现创收。特别针对流动人员（外来暂住人员）征收的治安联防费在广州历时7年争议，终于在今年8月被废止。这项曾被纳入行政性事业收费目录的费用将外来人员看做高危人员的做法不仅带有歧视，联防队辅助公安机关维护社会治安所承担的是公共职责，在纳税之外另交费无疑是非法的二次征收。