印度舞后玛杜丽:张德元：农村基层政权的信任危机--正在“失去人民”

原文：http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-17134/page-1.html
 
人民日报主办的《人民论坛》杂志搞了个“寻找农村基层政权支撑点”的策划，叫我谈谈“农村基层政权面临的最严重问题”是什么。当前，农村基层政权面临的问题确实很多，诸如执政能力弱化、形式主义泛滥、乡村两级债务沉重、干部作风漂浮、不作为和乱作为并存，等等。但我认为，所有这些问题都是表面的问题，农村基层政权面临的最严重、最危险的问题是信任危机，是农村基层政府、干部与农民之间越来越缺乏信任，人民政权正在“失去人民”。
 
“失去人民”的代价与风险
我说作为人民政权一部分的农村基层政权正在“失去人民”，绝非信口开河或危言耸听。我在农村调查中，经常听到农村基层干部的抱怨就是“农民工作不好做”、“农民素质差”、“农民不配合”等等，而农民们对农村基层干部的抱怨则往往是“没有一个好东西”。党的权威杂志《求是》的副刊《小康》所做的调查也能印证了这一点，他们的调查表明，2005—2007年中国公民对政府信任度的总平均分是60.6分，刚过及格线，而且这个分数具有“趋高性”，即政府级别越高则分数越高，分数从高到低依次是中央、省、市、县、乡（镇）政府，很显然，农村基层政府的平均分数不及格了。实际上，农村基层政权与农民之间的信任危机不仅长期存在、日趋严重，而且已经让农村基层政权在工作中付出了代价，并为农村基层政权建设埋下隐患，给党的执政基础带来风险。这主要表现在：
第一，信任危机加大了农村基层政府社会管理和服务的难度。政府的最基本工作就是社会管理和服务，农村基层政府也不例外。由于农村基层政府与农民之间缺乏信任，使得本来简单的工作变得复杂起来，本来容易的工作变得困难起来，本来应该能做成的工作就是做不起来；哪怕农村基层政府和农民们都同时认识到这件工作是应该做的好事情，也往往是这个结果。2008年夏，我在农村调查中遇到的一件事情就很能说明这个问题。“大包干”后，农村小型水利设施年久失修的现象比较普遍，许多自然村前的水塘都淤积了；政府发现了这个问题，决定着手解决它；政府向农民承诺，每清淤一亩水塘政府补贴农民人民币若干，基层干部宣传也宣传了，发动也发动了，可就是没有人肯响应。这样好的事情怎么做不成？我很困惑，于是向农民求教：“政府贴钱让你们挖自己的塘，为什么不干？”农民们给我的答案是：“别听他们（指基层干部）讲的好听，骗我们挖塘，才不会给钱咧！”“上面给的挖塘钱肯定不止这么多，他们克扣钱了。”“他们克扣钱，我们就不挖塘，等上面追查他们。”直到我调查完成离开该地，这个“惠民工程”还是没有干起来。
第二，信任危机增加了农村基层政府与农民的交易成本。农村基层政府与农民打交道是需要交易成本的，而且这种成本负担往往是双向的，不仅仅是政府的负担，有时也是农民的负担；这些交易成本中有些是合理的、不可避免的，但也有一些是信任危机造成的。比如，备受关注的农民上访就属于这类问题的典型，农民上访的重要原因就是对农村基层政府不信任，他（她）相信“下面”解决不了他（她）的问题，只有“上面”才能解决他（她）的问题；有些农民就是因为这种不信任而不惜倾家荡产进京“告状”的，代价是惨重的；同时，农村基层政府也是出于对“刁民”的不信任，而不惜采取暗访、蹲点、跟踪、陪游等措施以“维稳”，代价也是相当大的。战争年代，党和根据地人民鱼水情深、充分信任，当部队或个别干部、战士遇到特殊困难时，只要随便给老乡打个“白纸条”，承诺等革命胜利后予以归还，农民们就心甘情愿地献出他们宝贵的粮食；时至今日，农村基层政府与农民之间有时为了一棵树也要三老四少立据为证，甚至做公正、打官司，还美其名曰规范化、法制化。何以如此？因为彼此对对方太不敢信任了！
第三，信任危机有可能转化为政治危机。信任危机意味着农村基层政府的公信力趋减，政府的合法性受到质疑，党的执政基础受到挑战。因此，从政治逻辑上来讲，这种信任危机具有转化为政治危机的可能性。如果说过去农民们对政府的信任危机还是潜在的、低层次的，那么今天这种信任危机已经日益表面化、趋高化了。我在农村调查中发现，几年前，绝大多数农民只抱怨村、乡两级干部或组织，而坚信县级以上政府“是好的”，上面的“好经”被村、乡两级念“歪”了；现在，他（她）们已经开始不相信县级政府，甚至怀疑省级政府，认为只有党中央才“是好的”了。我拿什么保证，再过几年，他（她）们不怀疑党中央呢？水能载舟，也能覆舟；水之所以愿意载舟是因为它还喜欢舟，当它不喜欢舟时就要兴风作浪、掀翻舟了。
 
人民政权为什么会“失去人民”
信任危机并不是中国政府特有的，更不是农村基层政府才有的；不管什么样的政府，只要是政府，政府和人民之间就有代理关系，有代理就有怀疑，因为人的绝对信任对象只有他（她）自己。从这个意义上讲，各种政府的信任危机只是轻重程度不同而已。问题是，我们的农村基层政府是共产党领导下的人民政权，人民政权“失去人民”，不仅是对理论的挑战，也是实践的耻辱，更是执政党不得不反思的迫切问题！
当然，影响农村基层政权信任危机的因素很多，概括起来，应该包括时代因素、社会因素、公众因素和政府自身的因素等方面。由于，我们在此主要是讨论农村基层政权建设问题，所以，我在此反思这个问题时，主要是从政府自身找原因，而将时代因素、社会因素、公众因素等暂置一边。我们曾经植根于人民之中的农村基层政权，为什么在改革大潮中混到难得农民信任的程度？根据我对农村问题的了解，我把源自农村基层政权方面的原因概括为五点，即能力弱化的全能政府、信仰衰微的弱势干部、内外不分的政权组织、路人皆知的谎言政治、出尔反尔的行政过程。
其一，能力弱化的全能政府。30年改革过程中，农村乡镇党委政府的遭遇是，财权不断上移而事权不断下移，人权不断上收而责任不断下压。要求乡镇党委政府为人民服务要全心全意，可又把它的财政折腾成“要饭财政”、“乡财县管”，那它拿什么为人民服务？大事小事都要乡镇党委政府负责，这也“一票否决”，那也“一票否决”，可稍微有点执法手段的机构如工商、税务、土地、公安都被“条条”了，“块块”对它们无可奈何，乡镇党委政府还怎么能负得了责？干不了的事情还要干，负不了的责任还要负，怎么办？只有糊弄糊弄，糊弄多了，人民自然就不信任你了，顺理成章。
其二，信仰衰微的弱势干部。农村基层干部处于现有科层体系的末端，是中国干部队伍中的弱势干部。上面的无论哪一级政府或哪一级部门都可以管他（她）们，他（她）们谁也不敢得罪；上面的无论什么改革都牵涉到他（她）们，都可以折腾他（她）们，甚至拿他（她）们“做实验”；这样管来管去、折腾来折腾去，他（她）们的心寒了。他（她）们还能相信谁呢？于是对共产党的信仰在他（她）们的头脑中只是“符号”了，做一天和尚撞一天钟。税费改革前，虽然农民负担重、干群关系紧张，但农村工作还有人做，我到乡镇政府看到农村基层干部都忙忙碌碌；现在，不一样了，我到某镇政府竟然看到一把手带着几个副手于上班时间打牌。我究其原因，他们说：“革命工作不可能干好，政治前途没有希望，经济待遇不敢相比（指的是不敢与上级政府同级干部相比）”。农村基层干部的这种心态怎么能让农民群众满意？农民们还怎么能信任他（她）们？
其三，内外不分的政权组织。信任危机的另一个原因源自农村基层政权的组织结构。概括地说，农村基层政权组织结构的特点是把非政府组织“政府化”；共青团、妇联会、村委会等本应该属于非政府组织（NGO），但在实践中，都被农村基层党委“一元化”了，与农村基层政府“一体化”了，内外不分。从信任危机的角度看，这样的农村基层政权组织结构有两个弱点。一方面，站在农民的立场看，他（她）们会觉得，本来应该代表我们农民群众的非政府组织“都是你家的了”，在心理上，农民们的不信任就本能地产生了。另一方面，这样的政权组织结构使得党和人民的血肉联系之间失去了缓冲地带，“第三领域”被消解，当农村基层政权与农民们产生矛盾时，农村基层党委政府就必须直面人民，毫无回旋余地；许多影响社会稳定的农村群体性事件就是这样酿成的。
其四，路人皆知的谎言政治。说农村基层政权搞的是谎言政治并不为过。如前所言，农村基层政权要做它做不了的事，要负它负不了的责；有时候，也不排除农村基层领导人出于个人利益，或农村基层政府出于发展冲动，做一些超出自己能力的事情，以图政绩；于是“欺上瞒下”就成了农村基层政权的理性选择。统计数据造假，应付检查做假，向上报告掺假，向下动员说假，等等，不一而足。更可怕的是，这已经“被潜规则”，大家心知肚明，心照不宣。干部知道这是怎么回事，老百姓也知道这是怎么回事。当说谎成了公务人员的家常便饭时，农民们还怎么能信任农村基层政权呢？
其五，出尔反尔的行政过程。使农民们对农村基层政权失去信任的原因还有一个，那就是农村基层政府在其行政过程中常常出尔反尔。这一点在前几年表现得尤其明显。在市场化改革的初期，农村基层政府由于缺乏驾驭市场经济的经验，往往干一些“逼民致富”的事情。今天叫农民们种瓜，明天又叫农民们种豆；今天叫农民们这么干，明天又叫农民们那么干；农民们因此而没有少吃亏。这几年，通过科学发展观的学习，农村基层干部或农村基层政府干这种事情的少了。但是，农村基层政权此前的行为失误在农民们的心中留下了阴影，农民们至今仍然心有余悸。这也是造成农民们今天不敢轻易相信农村基层政权的原因之一。
 
人民政权人民建
农村基层政权的支撑点不是别的，就是它的“人民性”。只是如前所言，这个支撑点已经不很稳固了。怎样才能进一步巩固这个支撑点呢？我以为，只有加快行政体制改革的步伐，改变农村基层政权的授权方式，变其“对上负责”为“对下负责”；做实农村基层政府，使其责权相匹配；激发农民政治热情，提高农民政治参与程度；发育“第三领域”，留给农村基层政权更大的自主治理的空间，规范村民自治。总之一句话，要使农村基层政权建设回归“人民政权人民建”的正确轨道。我给的药方仅仅此一。
 
 
【作者简介】张德元（1963.2——），男，汉族，大学本科学历；安徽大学经济学院教授，硕士生导师，中国三农问题研究中心常务副主任；安徽省农村社会学会副会长兼秘书长；主要从事农村经济学和农村社会学研究。
【通讯地址】安徽省合肥市肥西路3号安徽大学中国三农问题研究中心（230039）