巫师3全收集到手任务:新中国税制改革五十年

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发布时间：
2008年12月16日
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中华人民共和国成立50年来，新中国的税制改革伴随着中国经济从计划经济到有计划商品经济再到市场经济的发展过程不断深化，在理论、政策、实践等各方面取得了很大的成绩，积累了许多宝贵的经验。
一、新中国税制改革简要回顾
从总体上来看，50年来中国税制改革的发展大致上经历了3个历史时期：第一个时期是从1949年到1957年，即国民经济恢复和社会主义改造时期，这是新中国税制建立和巩固的时期。第二个时期是从1958年到1978年中共十一届三中全会召开以前，这是中国税制曲折发展的时期。第三个时期是1978年中共十一届三中全会召开以后的新时期，是中国税制建设得到全面加强，税制改革不断前进的时期。在这3个历史时期内，中国的税收制度先后进行了5次重大的改革：第一次是新中国成立之初的1950年，在总结老解放区税制建设的经验和清理旧中国税收制度的基础上建立了中华人民共和国的新税制。第二次是1958年税制改革，主要内容是简化税制，以适应社会主义改造基本完成、经济管理体制改革之后的形势的要求。第三次是1973年税制改革，其主要内容仍然是简化税制，这是 “文化大革命”的产物。第四次是1984年税制改革，其主要内容是普遍实行国营企业 “利改税”和全面改革工商税收制度，以适应发展有计划社会主义商品经济的要求。第五次是1994年税制改革，其主要内容是全面改革工商税收制度，以适应建立社会主义市场经济体制的要求。
（一）1978年以前的税制状况。1949～1957年，开始建立并实施新税制。新中国诞生后，中共中央、政务院对建立新税制高度重视，并确定由中共中央政治局委员、政务院副总理陈云负责此项工作。根据当时的政治、经济状况，1950年1月30日，中央人民政府政务院发布 《全国税政实施要则》。规定全国共设14个税种，即货物税、工商业税 （包括营业税和所得税2个部分）、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税。此外，还有各地自行征收的一些税种，如农业税、牧业税等。后来在具体执行中，对一些税种又作了一些调整。例如，将房产税和地产税合并为城市房地产税，将特种消费行为税并入文化娱乐税 （新增）和营业税，增加契税和船舶吨税，试行商品流通税，农业税由全国人民代表大会常务委员会正式立法。薪给报酬所得税和遗产税始终没有开征。这8年期间，由于新中国这套以多种税、多次征为特征的复合税制的建立和实施，对于促进国民经济的恢复和发展，保障革命战争的胜利，以及配合国家对于农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，建立、巩固和发展社会主义经济制度，发挥了重要的作用。
1958年，新中国进行了建国以后第二次大规模的税制改革，其主要内容是简化工商税制，试行工商统一税，甚至一度在城市国营企业试行 “税利合一”，在农村人民公社试行 “财政包干”。至此，中国的工商税制共设9个税种，即工商统一税、工商所得税、盐税、屠宰税、利息所得税 （1959年停征）、城市房地产税、车船使用牌照税、文化娱乐税 （1966年停征）和牲畜交易税 （无全国性统一法规）。其他税种还有：农业税、牧业税、契税、关税、船舶吨税。
1962年，为了配合加强集贸市场管理，开征了集市交易税，1966年以后各地基本停征。
1973年，新中国进行了建国以后第三次大规模113新中国财政五十年的税制改革，其核心仍然是简化工商税制。至此，中国的工商税制共设7个种税，即工商税 （盐税名义上并入此税，实际上仍然按照原来的办法征收）、工商所得税、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税、工商统一税和集市交易税。对国营企业只征收一道工商税，对集体企业只征收工商税和工商所得税，城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税仅对个人和极少数单位征收，工商统一税仅对外适用。其他税种还有：农业税、牧业税、契税、关税、船舶吨税。
总的来看，从建国以后生产资料私有制的社会主义改造基本完成到1978年的20多年间，由于 “左”的指导思想的作用和原苏联经济理论及财税制度的某些影响，中国的税制建设和税制改革，不只是在税种和征收办法上走的是一条片面简化的路子，同时还大量撤并税务机构、大批下放税务人员。结果是，税种越来越少，税制越来越简单，从而大大地缩小了税收在经济领域中的活动范围，淡化了税收对社会政治、经济生活中的影响，严重地妨碍了税收职能作用的发挥。
（二）改革开放初期的税制改革 （1978～1982年）。这一时期从思想上、理论上、组织上，为后来的税制改革做了大量的准备工作，打下了坚实的基础。使中国的税制改革取得了改革开放以后的第一次全面重大突破。首先，中国财税部门实事求是，解放思想，全面贯彻十一届三中全会所制定的路线、方针、政策，认真总结建国以来税制建设的历史经验和教训，正确地提出了从中国国情出发，按照经济规律办事，扩大税收在财政收入中的比重，充分发挥税收的经济杠杆作用，为社会主义现代化建设服务的指导思想。其次，从组织上来说，各级税务机构迅速恢复和加强，税务干部队伍很快得到了充实。到1928年年底，各地各级税务机构普遍建立，税务系统实行地方政府和上级税务机关双重领导的体制得以恢复，全国税务系统的人员达到28万多人。第三，从税制上来说，财税部门认真研究税制改革问题，提出了包括开征国营企业所得税和个人所得税等内容的初步设想与实施步骤，并确定，为了配合贯彻国家的对外开放政策，第一步先行解决对外征税的问题。
1980年9月到1981年12月，第五届全国人民代表大会先后通过并公布了中外合资经营企业所得税法、个人所得税法和外国企业所得税法。同时，国务院明确，对中外合资经营企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。这样，就初步形成了一套大体适用的涉外税收制度，适应了中国对外开放初期引进外资，开展对外经济技术合作的需要。
1981年，在建立涉外税制的同时，财税部门就改革工商税制和国营企业利润分配制度做了大量的调研工作。同年8月，在部分地区进行试点的基础上，财政部向国务院报送了 《关于改革工商税制的设想》，很快获得批准。
1982年11月，第五届全国人民代表大会第五次会议批准的国务院 《关于第六个五年计划的报告》，提出了包括利改税在内的今后3年税制改革的任务。
在此期间，国务院还批准开征了烧油特别税、发布了牲畜交易税暂行条例。
（三）改革开放全面展开时期的税制改革 （1983～1991年）。在此期间，中国的社会主义经济理论的发展有了重大突破。不仅提出了发展有计划的社会主义商品经济。要自觉运用价值规律，充分发挥税收等经济杠杆的作用，搞活经济，加强宏观调节。在所有制理论上还提出了所有权与经营权分离的论点，客观地肯定了集体经济、个体经济和私营经济存在的必要性。并且将这些观点分别写进了1984年中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过的关于经济体制改革的决定、中共中央代总书记赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会的报告以及1988年全国人民代表大会通过的宪法修正案等一系列重要文献，从而为这一时期的税制改革提供了强大的理论武器和法律、政策依据。取得了改革开放以后的中国税制改革的第二次重大突破。
1983年，作为企业改革和城市改革的一项重大措施，国务院决定在全国试行国营企业利改税，即将建国以后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税的制度，并取得了初步的成功。这一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润，国家不能向国营企业征收所得税的禁区。这是国家与企业分配关系改革的一个历史性转变。为了加快城市经济体制改革的步伐，经第六届全国人民代表大会及其常务委员会的批准，国务院决定从1984年10月起在全国实施第二步利改税和工商税制改革，发布了关于征收国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税的一系列行政法规。此后，国务院又陆续发布了关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税 （包括国营企业奖金税、集体企业奖金税和事业单位奖金税。其中国营企业奖金税暂行规定于1984年发布，1985年修订发布）、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税 （其前身为1983年开征的建筑税）、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税收的法规。
1991年，第七届全国人民代表大会第四次会议将中外合资企业所得税法与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法。至此，中国的工商税制共有32种，即产品税、增值税、营业税、资源税、盐税、城镇土地使用税、国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、烧油特别税、筵席税、特别消费税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、集市交易税、牲畜交易税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。其他税种有：农业税、牧业税、契税、耕地占用税 （为了限制占用耕地而于1987年开征）、关税。
1978～1991年，随着经济发展和改革的深入，中国的工商税制改革取得了很大的进展。初步建成了一套内外有别、以流转税和所得税为主体、其他税种相配合的新的税制体系，大体适应了中国经济体制改革起步阶段的经济状况，税收的职能作用得以全面加强，税收收入持续稳定增长，宏观调控作用明显增强。从而为贯彻国家的经济政策，调节生产、分配和消费，起到了积极的促进作用。
这套税制的建立，在理论上、实践上突破了长期以来封闭型税制的约束，转向开放型税制；突破了统收统支的财力分配的关系，重新确立了国家与企业的分配关系；突破了以往税制改革片面强调简化税制的框子，注重多环节、多层次、多方面地发挥税收的经济杠杆作用，由单一税制转变为复合税制。这些突破使中国的税制建设开始进入健康发展的新轨道，与国家经济体制、财政体制改革的总体进程协调一致，并为下一步的税制改革打下了良好的基础。
（四）1994年的税制改革。1994年的中国税制改革，是中国改革以来税制改革的第三次重大突破。究其原因，主要是为进一步深化改革，中共中央确定了在中国建立社会主义市场经济体制的战略目标，为全面推行税制改革提供了极好的机遇。建立社会主义市场经济体制战略目标的提出，不仅给中国的经济改革与发展指明了方向，也给中国的税制改革带来了许多新情况、新问题。从市场机制的角度来看，要求统一税法，简化税制，公平税负，促进竞争。从国家经济管理的角度来看，国家要运用税收等手段加强宏观调控，体现产业政策，调整经济结构，优化资源配置，调节收入分配，保证财政收入，并配合其他改革的推行。从国际的角度看，中国税制应当借鉴外国税制的先进经验，遵从国际惯例，以适应扩大对外开放的需要。为此，在中共中央、国务院的直接领导下，从1992年起，财税部门就开始加快税制改革的准备工作，1993年更是抓住机遇，迅速制定了全面改革工商税制的总体方案和各项具体措施，并完成了有关法律、法规的必要程序，于1993年底之前陆续公布，从1994年起在全国实施。
1994年税制改革的主要内容是：第一，全面改革流转税制，实行以比较规范的增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的流转税制。第二，改革企业所得税制，将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的企业所得税。第三，改革个人所得税制，将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税。第四，对资源税、特别目的税、财产税、行为税等类税收作了大幅度的调整，如扩大资源税的征收范围，开征土地增值税，取消盐税、奖金税、集市交易税等若干税种，并将屠宰税、筵席税的管理权下放到省级地方政府，新设了遗产税和证券交易税 （至今尚未立法开征）。
这次税制改革是新中国成立50年以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革。改革的方案是在十几年来税制改革的基础上，经过多年的理论研究和实践探索，积极借鉴外国税制建设的成功经验，结合中国的国情制定的。经过1994年税制改革和6年来的逐步完善，中国已经初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度，对于保证财政收入，加强宏观调控，深化改革，扩大开放，促进经济与社会的发展，起到了重要的作用。具体来说：第一，促进了国民经济的持续、快速、健康发展，同时没有引起社会、经济的震荡。第二，规范了税收分配关系，促进了税收收入的持续大幅度增长，同时总体上没有增加纳税人的负担。第三，将主要税权和大部分税收收入集中到中央政府，有利于国家加强对于国民经济的宏观调控。第四，税制趋于规范、简化、公平，符合国际惯例，税收的职能作用得以加强。据统计，1999年，中国的国内生产总值为82054亿元，比1993年 增 长 了 1.4 倍；全社会固定资产投资额为29876亿元，比1993年增长了1.3倍；全社会消费品零售总额为31135亿元，比1993年增长了1.5倍；城乡居民储蓄存款余额为59622亿元，比1993年增长了3.0倍；城镇居民家庭人均可支配收入为5854元，比1993年增长了1.3倍；农村居民人均纯收入为2210元，比1993年增长了1.4倍；进出口总额为3607亿美元，比1993年增长了84.3%；国家外汇储备额为1547亿美元，比1993年增长了6.3倍；外商直接投资404亿美元，比1993年增长了46.9%；税收收入为10683亿元，比1993年增长了1.5倍；税收总额占国内生产总值的比重为13.0%，比1993年上升了0.7个百分点。此外，经过加强宏观调控和治理整顿，从1995年以后，中国的商品零售价格总水平和居民消费品价格总水平逐年下降，1999年分别比上年下降3.0%和1.4%.这是中国经济持续、快速、健康发展的表现，其中也反映了税制改革的成果。
二、中国现行税制概况
（一）税收种类。目前，中国的税收制度共设有25种税，按照其性质和作用大致可以分为7类：
1.流转税类。包括增值税、消费税、营业税和关税4种税。这些税种通常是在生产、流通或者服务领域中，按照纳税人取得的销售收入、营业收入或者进出口货物的价格（数量）征收的。
2.所得税类。包括企业所得税（适用于国有企业、集体企业、私营企业、联营企业、股份制企业等各类内资企业）、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税3种税。这些税种是按照生产、经营者取得的利润或者个人取得的收入征收的。
3.资源税类。包括资源税和城镇土地使用税2种税。这些税种是对从事资源开发或者使用城镇土地者征收的，可以体现国有资源的有偿使用，并对纳税人取得的资源级差收入进行调节。
4.特定目的税类。包括城市维护建设税、耕地占用税、固定资产投资方向调节税（目前暂停征收）和土地增值税4种税。这些税种是为了达到特定的目的，对特定对象进行调节而设置的。
5.财产税类。包括房产税、城市房地产税和遗产税（尚未立法开征）3种税。
6.行为税类。包括车船使用税、车船使用牌照税、印花税、契税、证券交易税（尚未立法开征）、屠宰税和筵席税7种税。这些税种是对特定的行为征收的。
7.农牧业税类。包括农业税（含农业特产税）和牧业税两种税。这些税种是对取得农业收入或者牧业收入的企业、单位和个人征收的。除了税收以外，国家规定由税务部门征收的非税财政收入项目有3个：教育费附加、矿区使用费和文化事业建设费。省级人民政府还可以规定由税务机关征收社会保险费。
（二）税收立法。目前，中国有权制定税法或者税收政策的国家机关主要有：全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等。
1.税收法律由全国人民代表大会制定，如《中华人民共和国个人所得税法》；或者由全国人民代表大会常务委员会制定，如《中华人民共和国税收征收管理法》。
2.有关税收的行政法规由全国人民代表大会授权国务院制定，如《中华人民共和国增值税暂行条例》；或者由国务院根据有关法律的规定制定，如《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》。
3.有关税收的部门规章由财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等部门根据有关法律、行政法规的规定制定，如《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》、《个人所得税自行申报纳税暂行办法》。其中，有些重要规章要经过国务院批准以后发布，如《中华人民共和国发票管理办法》。此外，根据中国法律的规定，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会、民族自治地方人民代表大会和省级人民政府，在不与国家的税收法律、法规相抵触的前提下，可以制定某些地方性的税收法规和规章，如《内蒙古自治区牧业税征收办法》。
中国现行税收基本法规一览表（附件）
（三）涉外税收。在目前中国已经公布的税收法律、行政法规中，明确适用于外商投资企业、外国企业或者外国人的税种有14个，即增值税、消费税、营业税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、资源税、土地增值税、城市房地产税、车船使用牌照税、印花税、契税、屠宰税、农业税和关税。
香港、澳门、台湾同胞和华侨投资兴办的企业，香港、澳门、台湾同胞和华侨，纳税事宜参照外商投资企业、外国企业和外国人的纳税规定办理。
为了更好地实行对外开放政策，引进国外资金、技术和人才，中国在涉外税收方面实行了许多优惠政策，并先后同日本、美国、法国、英国、比利时、德国、马来西亚、挪威、丹麦、新加坡、芬兰、加拿大、瑞典、新西兰、泰国、意大利、荷兰、原捷克斯洛伐克、波兰、澳大利亚、保加利亚、巴基斯坦、科威特、瑞士、塞浦路斯、西班牙、罗马尼亚、奥地利、巴西、蒙古、匈牙利、马耳他、阿拉伯联合酋长国、卢森堡、韩国、俄罗斯、巴布亚新几内亚、印度、毛里求斯、克罗地亚、白俄罗斯、斯洛文尼亚、以色列、越南、土耳其、乌克兰、亚美尼亚、牙买加、冰岛、立陶宛、拉脱维亚、乌兹别克斯坦、孟加拉国、南斯拉夫、苏丹、马其顿、埃及、葡萄牙、爱沙尼亚、老挝、塞舌尔、菲律宾等62个国家签订了关于避免对所得双重征税和防止偷漏税的协定 （截至1999年年底）。
（四）税收收入。随着中国经济的发展，50年来特别是自1978年中国实行改革开放政策以来的 21年，随着经济的持续、快速增长，中国的税收收入也逐年大幅度增长。税收收入占财政收入的比重已经多年持续保持在90%以上，而税负总水平则呈先升、后降、再回升趋势 （详见下表）（附件）。
三、50年中国税制改革的基本经验回顾
50年来中国税制改革的实践，有不少经验特别值得认真总结和借鉴：
（一）经济的发展是税制建设的基础，而科学的税制建设又可以促进经济的发展。因此，中国的税制改革必须适应经济发展，包括中国经济发展水平的不断提高和对外开放逐步扩大的需要，从而为中国经济的持续、快速、健康发展服务。
（二）中国社会主义经济理论和税收理论的发展，对于中国税制改革的发展具有十分重要的指导意义。经济和税制的发展推动了理论研究的深入，而理论研究的成果则为改革的发展指明了方向。
（三）税制改革是中国经济体制改革的一个重要组成部分。它必须服从并服务于中国改革开放的大局和经济体制改革的总体目标与步骤。同时，要与其他相关的改革协调、配套实施。由于中国经济体制改革的长期性和复杂性，决定了中国的税制改革也将是一个渐进的过程。
（四）在中国税制改革的每一个阶段，都必须坚定不移地贯彻党中央、国务院关于经济发展和税制改革的战略决策，抓住机遇，正确地选择主攻方向和突破口，及时地制定税制改革的总体方案和具体实施步骤，有计划、有步骤地加以推行。
（五）中国税制改革的主要目标是，既促进经济发展，又增加税收收入。科学、合理的税制有利于促进经济的持续、快速、健康发展，从而为税收收入的增加提供更多的税源。而税收收入的增加可以使政府对于经济的发展给予更多的财政支持，并为税制改革提供更为宽松的环境。
（六）中国税制改革的基本原则，一是要有利于调动中央、地方两个方面的积极性，加强中央的宏观调控能力；二是要有利于发挥税收调节国家、企业、个人之间分配关系和地区间经济发展的作用；三是要有利于实现公平税负，促进竞争；四是要有利于体现国家产业政策，促进经济结构调整和国民经济发展；五是要符合国际惯例，促进对外开放；六是要有利于税种的简化、规范，维护税法的统一性和严肃性。
（七） 从税制模式的选择来看，实行以流转税、所得税类税收为主体的多种税、多环节征收、多层次调节的复合税制，既符合中国现阶段的经济发展水平和经济、税收管理水平，又有利于发挥税收组织财政收入和调节经济的职能。同时，必须合理地简化税制，并随着经济的发展不断优化税制结构。
（八）加强税收征管制度、税务机构和税务干部队伍的建设与改革，是实现税制改革目标必不可少的制度保障和组织保障。
（本文作者系国家税务总局税务科研所副所长）