萧峰 阿朱 阿紫:浅析解决失地农民生活出路的对策—庐江县财政局

浅析解决失地农民生活出路的对策
20050908 综合股
近年来，随着城市化和工业化的发展，经济建设的需要，城乡一体化进程不断推进，我县城郊及集镇周围农民不可避免地要失去部分或全部承包土地。千百年来，土地始终是农民赖以生存的命根子，他们一旦从土地上被剥离出来，靠什么谋生、生活的出路何在。时至6月，我们带着这些问题对庐江县庐城镇三里村等5个行政村进行实地调查。
一、失地农民的现状
被调查的5个行政村农民家庭人口6760人，其中：劳动力3763人；60岁以上人口1317人。5个行政村有45个村民组部分或完全失地，其中完全失地村民组21个。失地村民组现有土地面积2633亩，其中：耕地面积1261亩，人均耕地面积0.19亩，土地被征用前人均耕地面积0.89亩，两比人均耕地面积减少0.7亩。土地被征用后村民分布为：农转非913人，继续耕田2076人，常年外出务工628人，失业及赋闲在家2085人。抽样调查三里村张必才等22个农户土地失去前人均收入4113元，其中耕种土地人均收入1625元；土地失去后人均收入2562元，其中耕种土地人均收入76元。
二、失地后存在的问题
农村集体土地被征用，失地农民越来越多，其土地补偿、生活保障、住居安置、劳动就业、养老保险等一系列问题摆在失地农民面前。
（一）征用土地补偿偏低，失地农民很失望。经济建设的需要，国家征用土地，农民是支持的，而且多数农民认为征地对他们来说暂时是有利的，毕竟得到了一部分补偿金。但他们也感到很失望，具体表现在：一是认为土地补偿偏低。我县庐城镇每亩补偿土地款1.75万元，我们调查的5个行政村，自2000年以来人均被征用土地0.7亩，人均得到补偿款1.225万元，以每户5人口计算，每农户只得到补偿6.125万元，难以维持失地农民的长远生计。二是政府制定土地补偿标准时把征地原有用途作为参考依据，使同一个村、同一块地因公路建设、工业用地、商业用地等用途不同，土地补偿不等，高低相差好几倍。工业、商业等经济实体用地每亩补偿1.75万元，而公路建设征地以每亩0.4万元补偿，使失地农民不能理解。三是失地农民不能享受土地巨额增值收益。现行征地政策体制是将土地补偿标准按被征用地原有用途进行计算的，与这块土地的未来用途和潜在价值毫无关系，政府在经营城市化、工业化过程中，以每亩1.75万元购进，出让价格却达几十万元，失地农民却无法享有土地巨额增值收益，他们感到很失望。四是土地是农民生活的保障。部分农民失去土地后心里较虚，担心以后没有退路。塔山村小圩村民组陈元义说：“在征地问题上，征地补偿款很少，征地后农民缺地又缺钱”。得不偿失，有后顾之忧。
（二）失地农民生活保障艰难。2000年以来，我县市政建设、工业园建设、道路建设等共征用农村耕地2005亩，使农民失去部分土地，特别是庐城城郊有21个村民组完全失地，他们的生活保障非常艰难。多年来农民一直以种田为生，一但失去土地或土地减少，收入骤减。我县庐城镇三里村等5个行政村，土地被征用前人均土地0.89亩，征用后人均土地0.19亩，两比减少土地0.7亩，以每亩年平均收入1000元计算，人均减少年收入700元。目前，他们的生活经济来源主要是：一是使用土地补偿款维持当前生活。我们调查三里村等5个行政村失业及赋闲在家有2085人，占总人口30.84%，这样长期下去，会坐吃山空。二是我县庐城镇对沿路村民拆迁户，按平均5人口安置一间沿街门面房地皮，即户均一间门面房地皮由农民自建，并经营门面房，但失地农民不善于经商，也没有经商资本，只能将门面出租，由于门面房地处城郊结合处，房租收入很低，一般每间每月200元左右，很难适应当前生活水平。三是部分农民继续务农。我们调查5个行政村有2076户农民继续务农，耕种1261亩土地，但没有什么收益。因为土地被征用前，农田整体化、水利渠道、农机道路等能发挥作用，征用后土地变为零星分散，不便于农民耕种。附城村马园村民组村民吴大海说：“我们对这一块田弃之可惜、耕之效益低”。四是部分农民外出务工。我们调查显示，5个行政村外出务工为628人，占总人口9.29%，而且他们文化低、技能差，只能靠吃苦耐劳争点钱补贴家庭生活。另外，失地农民负担重，具体表现为：一是教育支出大。农民家庭一般有2个左右孩子上学，有的上大学，他们本身生活很难维持，还要供孩子上学，特别供孩子上大学，只有向亲戚朋友借债。二是医疗卫生支出不足。由于农民没有医疗保险，有些家庭长期有人患病，吃药看病需要花去大量的钱，这些农民小病不诊，大病不医，严重影响农民身体健康。三是老年人生活得不到保障。由于老年人没有劳动能力，但要生活，没有社会养老保障，主要靠子女供养。
（三）失地农民住居安置没有得到妥善安排。随着城市化和工业化建设，需要拆迁城边农民住房和征用土地，对拆迁农民住房和征用土地通常通过土地出让和房屋拆迁一次性补助给农民，这样农民失去原有住房，必须拿补助资金重新建房，然而政府相关部门对市政建设和工业建设整体规划时，对失地农民建房没有统一规划，统一要求，形成村与村、户与户不均衡。而且失地农民建设相关费用较高，产生诸多矛盾。主要表现为：一是市政建设，新建街道，涉及拆迁沿街道农户，政府安排街道两边地皮，由拆迁户集资建房，象我县三里村松元等4个村民组安排在庐城文昌西路集资建房、塔山村小圩等10个村民组安排在庐城黄山路北端集资建房，但这些拆迁户建房相关费用较高，首先要支付土地出让金。也是以每亩1.75万元支付出让金，户均建房土地面积40平方米，每户要支付土地出让金0.11万元；其次支付市政配套费等相关费用，大概每平方米为200元，一套三室一厅建筑面积加一间门面房面积共计为160平方米，需要支付相关费用3.2万元。二是工业园建设等商业用地情况就不一样，被拆迁户只得到一次性补偿款，政府相关部门没有对这些农户统筹安排，建立新区使他们安居乐业，由此他们私自建房，有时违规建房。陈老村有5个村民组完全失地，他们为了抢占有利地段，未经批准，私自违规建房。今年6、7月份，我县进行违规建房清理，要求他们拆除，浪费财物，其主要原因，当时征地时，没有统筹兼顾，妥善安排。
（四）失地农民没有合适的就业出路。多年来，农民依靠土地耕种生活，土地被大量征用以后，打破了农民多年来的劳动习惯和生活习惯，多数农村劳动力必须离开土地，一旦离开土地，失地农民为了生计，或是外出务工、或是找用人单位做临时工、或是走向市场自谋职业和经商，但这些都不是他们的强项，很难有作为。其原因：一是有能力外出务工的不多。调查显示，5个行政村常年外出务工只有628人，占总人口9.29%，占劳动力16.69%，因此，常年有能力外出务工确实少。二是失地农民大多数文化水平低，没有一技之长，用人单位一般不聘用这些人，即使聘用，工资水平很低，一般月薪在300元左右，而且用工不正常。三是失地农民走向市场自谋职业或经商，往往是失败者。首先农民多年来习惯从事种田，对市场环境不够了解，不知能干什么；其次是农民自身素质不够高，没有身怀绝技，又不善于经商等市场活动；第三，近年来，企业改制出现大批下岗职工，充满市场个体经营场所。第四是政府对失地农民经营第二、三产业没有保护措施。
（五）失地农民缺乏社会保障有效机制。调查显示，5个行政村老弱病残有1379人，占总人口的20.4%，我国对农民还没有建立养老保险、医疗保险等相关社会保险措施。目前，失地农民对土地补偿金的使用缺乏长效性，不能有效用活这部分钱，他们将其用于建造新房、大办婚丧喜事，甚至有少数农民用于高消费或参与赌博，而不是将这部分钱发展产业，寻求“生计可持续”的出路，也不购买养老、医疗等保险。土地补偿金毕竟有限，一旦用完，经济来源断裂，生活就失去保障，特别是老弱病残生活就无法着落。
三、解决失地农民生活出路的对策
农民失去土地，摆在失地农民土地补偿、生活保障、住房安置、劳动就业、社会保障等一系列现实问题，这些问题都是他们生活出路问题，如何解决失地农民生活出路问题，我们在深入分析三里村等5个行政村失地农民现状的基础上，就如何解决失地农民生活出路提出对策。
（一）建立土地补偿金有效机制，变一次补偿为终生保障。调查显示，90%失地农民不考虑土地补偿金的使用效率，或是存入银行，使其资金增值不高；或是建造新房、办喜事等，使其消费掉；或是高消费或参与赌博，将其命根钱花掉，这样一来，要不了多久，失地农民将面临生活困境。政府应当象父母一样，合理安排和管好用活这块资金，解决失地农民后顾之忧。其办法有：一是提高土地补偿金标准，保护其合法权利。二是“以土地换保障”的方法给失地农民买保险。政府征用土地，不直接向征地农民支付安置补助，而是由政府将费用统一划入劳动部门的“社保”专户，建立专项基金，用于失地农民的社会保险统筹和生活补助。首先对达到退体年龄的失地农民或丧失劳动能力的人，实行“农转非”一次性缴纳养老保险统筹费，根据年限和缴纳金额，确定养老保险标准。其次失地农民无法就业和生活确实困难，经民政部门审批后，符合社会救济条件的给予生活救济。陈老村陈卫勇村民说：“什么时候象城里人一样，人老了能拿到工资就好了”。三是改变土地征用办法，对工业用地、商业用地将农村集体土地算价折股或租赁，失地农民参与投资企业经营收益分配，保证失地农民收入细水长流。四是开征土地资源税，纳入国家财政预算管理，保障和提高失地群体生活水平。
（二）推进失地农民住宅基地制度改革。随着城市化发展，不可避免地要拆迁部分农户房宅，为保障城市化进程中失地农民对土地和住宅基地合法权益，在做好征地补偿安置的同时，积极推进失地农民住宅基地制度改革，使农民的生活有机地融入城市化大势中去。我们不妨采取以下措施：一是在城镇规划内不再新批住宅基地，符合享受住宅基地条件的，通过预先安置动迁房解决；二是在城镇规划内因建设需要拆迁住宅基地的，不再以老住宅基地安置，一律建动迁房安置；三是在城镇规划内农民翻扩建宅基地的，实行预拆迁安置的办法；四是城镇规划区内规划为住区的宅基地，实行征为国有、后进入市场交易，或者直接流转给符合享受宅基地条件的农民，统一规化，由他们自建。这样一方面使得失地农民住宅基地在城市化进程中的价值得到显化，保护了他们的财产权；另一方面有利于失地农民的生活方式、生活质量融入到城市化的行列中去；第三还有利于集约利用土地，减少城市化过程中的重复建设，重复拆迁，堵住失地农民违规建房，减少矛盾；第四就是方便农民在加快城市化步伐中“出得了村、进得了城市”；第五有利于加强失地农民社区化管理，保证社会安定。
（三）多方面创造失地农民就业渠道。城里人也好，农村人也好，都是国家公民，都是社会劳动者，要让他们用劳动创造财富。解决失地农民生活出路问题，根本的问题是解决失地农民劳动就业问题，因此，我们要多方面创造失地农民就业渠道：一是合理利用失地农民部分剩余耕地，引导土地流转。我们对5个行政村调查显示，土地被征用后人均耕地面积只有0.19亩，如果按照现在方法，仍由农户耕种现有这点田亩，很不划算，既费时又没效益，我们不妨引导将剩余耕地合并，由种田大户经营。二是开展失地农民职业教育培训，使他们掌握至少一门技术，鼓励他们自谋职业，能经营餐馆娱乐服务、物业管理、汽车维修、家电维修等。三是引导失地农民合理利用现有门面房，培养他们有经商理念和经商能力。四是保护好外出务工农民。我县常年有二十余万农民在外打工，我们调查5个行政村也有628人常年在外务工，政府相关部门在工商、劳动、法律等环节服务到位。五是拓宽街道、社区等就业岗位，安排一定场所，让年龄偏大、文化偏低、缺乏市场竞争能力失地农民看守自行车、社区巡逻和清扫工等。六是大力推进“工业强县”战略措施，为失地农民提供广阔就业空间。我县冶父山镇发挥城郊区位明显、路边经济发达、矿藏资源丰富、山场资源优厚四大优势，发展各类企业867个，吸纳农村劳动力8756人，占全镇总劳动力的71%，为农村剩余劳动力的就业提供了广阔的空间，也为解决失地农民劳动就业出路问题提供了典型举措。
（四）建立健全失地农民社会保险机制。农民失去土地后不可避免地使农民产生老有所养、病有所医的后顾之忧情绪，因此，我们要建立健全失地农民社会保险机制：一是建立农民最低生活保章线制度，将征地制度改革与失地农民社会保障政策有机结合起来，开征土地资源税，纳入国家财政预算管理，确保他们最低生活水平。二是国家宏观政策引导、地方政府推动、企业要承担、税务部分组织实施征收社会养老保险基金，将失地农民纳入社会养老保险范围。三是建立国家、集体、个人共同负担医疗保险制度。四是劳动保障部门将地方的各种失地农民的养老保险方案加以整合并予以创新，以县级为管理单位和统筹层次，由政府财政负责管理和运行费用，承担失地农民的部分缴费，并为每个参加保险的失地农民建立个人账户。五是随着经济建设不断发展，集镇建设不断扩大，全面推进全体农民加入社会保险行列，统筹安排国家财政拨款、乡村集体经济投入、土地安置补偿费及土地出让金和受益者自缴等一定比例，打入农民保险个人账户，解决他们后顾之忧。