南京话与巢湖话:从食品安全现状，浅谈监管体制的完善及制度的落实

食品是人类赖以生存和发展的物质基础，而食品安全是关系到人类健康和国计民生的重大问题。提到食品安全，人们心中是非常关心、关注的。因为随着经济社会不断进步，经济全球化不断发展，人们饮食文化多样化。而随着食品的多样化发展，各种添加剂不断翻新、涌现，不断被加入食物中来,近年发生的“苏丹红事件”、”孔雀绿事件”、“三鹿奶粉事件”等等，都无一不牵动着广大民众的心。这些事件的发生暴露出我们食品监管中存在的问题。食品安全中出现问题，人们都会首先想到出售商和制造商，制造商作为食品的生产者，是食品安全的第一道防线，出售商为食品的安全流通提供第二道防线。但是另一方面消费者自身的防范意识、自我安全健康保护意识也是不可缺少的，它构成了食品安全的第三道防线。本文由三部分构成：

第一部分介绍了食品安全的概念和现状，食品质量安全状况是一个国家，经济发展水平和人民生活质量的重要标志。经过努力，中国食品质量总体水平稳步提高，食品合格率逐年上升,但问题仍然比较突出，不少食品存在安全隐患，食品安全事故时有发生。

第二部分提出食品安全监管生产、流通、消费三个方面分别存在的问题，1、食品生产监管存在的问题，食品监管体制不顺，食品添加剂滥用。2、流通环节监管的难度较大，（1）流动摊点食品卫生状况堪忧，前店后厂、食品小作坊、小饭店无证经营或证照不全现象严重。在食品仓储、运输问题上，很多经营者缺乏相关知识，导致食品在仓储和运输过程中发生破损、变质。（2）农村食品监管体系不健全，农村食品经营者缺乏食品安全意识，人员素质良莠不齐。我市城乡二元结构明显。3、消费者环节，消费信息陷阱，消费观念陈旧，对于食品安全警惕性太低

第三部分针对出现的问题提出解决食品安全监管的三方面措施。“以人为本，安全第一”，让食品企业、政府部门、消费者三方共同努力严守三道防线，打造安全、卫生、有质量的生活。食品生产监管措施. 1、建立完善食品安全监管责任制。进一步健全“各级政府负总责，监管部门各负其责，企业是第一责任人”的责任体系。2、完善食品安全举报投诉工作机制，探索建立食品举报投诉统一平台。3、建立健全市无缝隙、全覆盖监管网络。整合监管力量，建立“横向到边，纵向到底”的食品监管体系。4、加快推进政府检测向第三方检测发展。5、揭开食品添加剂神秘“面纱”，让消费者明白消费。食品流通监管措施.1、制定相关政策的出台为食品流通安全提供了保障。2、提高人员业务素质，保障工作的服务质量。3、工商部门和经营户两方面合作监管使食品流通监管力度加强。4、寻求一条改变农村食品进货渠道的方式，使农村城市食品达到“一致”。食品消费安全的措施。1、相关部门确保消费者个人的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等。2、消费者在购买食品时应该注意的事项。

在食品安全监管工作中生产企业是第一环节，政府是第二责任人，抓好这两部分的工作是必不可少的，而消费者作为食品消费的对象，引导消费者树立科学饮食观念、培养正确消费观念也是食品安全监管工作不可忽视的部分。综上，笔者认为食品安全监管应做好以下三方面措施：

一、食品生产监管措施. 1、 “有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”,进一步健全“各级政府负总责，监管部门各负其责，企业是第一责任人”的责任体系，实行问责机制，明确责任和义务。2、健全食品安全监管机制，对安全举报、食品生产来源监督、召回机制形成全面的监管。3、建立健全市无缝隙、全覆盖监管网络，整合监管力量，建立“横向到边，纵向到底”的食品监管体系，在农村可利工商所、派出所的幅员优势，建立食品监管所。4、加快推进政府检测向第三方检测发展，由政府批准、个人出资、市场运作，建立独立专业的第三方食品检测机构，并保障它们的独立性、权威性、公正性。

二、食品流通监管措施.1、按照既定的法律法规从事流通监管，在监管过程中发现问题、提出建议不断完善。2、提高人员业务素质，保障工作的服务质量。定期培训监管人员，提高监管人员素质和监管水平。3、工商部门和经营户两方面入手抓好流通环节食品安全。工商部门要加大宣传教育力度，提高全社会食品安全意识，重点抓好流通领域供货、销售、过期食品销毁等各环节的监管工作，实施激励制度，积极鼓励举报问题。经营户要合法经营，提高诚信意识，加强自律意识，严格落实索票索证等食品经营方面的相关制度，在发现问题时积极向相关部门反映。4、寻求一条改变农村食品进货渠道的方式，使农村城市食品达到“一致”。可通过自由竞标的方式，选出专业的物流公司为相关片区的食品经营户配送食品。

三、食品消费安全的措施。1、相关部门确保消费者个人的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等。例如明确让消费者了解食品中添加剂的成分以及危害。2、加强消费者的维权意识、安全意识培养和消费常识教育。

一、食品安全的概念

食品安全（food safety）指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。根据世界卫生组织的定义，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全也是一门专门探讨在食品加工、存储、销售等过程中确保食品卫生及食用安全，降低疾病隐患，防范食物中毒的一个跨学科领域。

食品质量安全状况是一个国家，经济发展水平和人民生活质量的重要标志。

二、食品安全的现状

民以食为天，食以安为先。食品安全事关人民群众的身体健康，事关国家改革发展的大计。中国政府坚持以人为本，高度重视食品安全，一直把加强食品质量安全摆在重要的位置。多年来，中国立足从源头抓质量的工作方针，建立健全食品安全监管体系和制度，全面加强食品安全立法和标准体系建设，对食品实行严格的质量安全监管，积极推行食品安全的国际交流与合作，全社会的食品安全意识明显提高。，十一届全国人大常委会第七次会议于2009年2月28日审议通过了《中华人民共和国食品安全法》，并将于2009年6月1日起施行。制定食品安全法，是保证食品安全的重要举措，也是全面落实以人为本的科学发展观、构建社会主义和谐社会的具体体现。

不可否认经过努力，中国食品质量总体水平稳步提高，食品合格率逐年上升。从十五六年以前的百分之五六十，现在已经增长到90%左右，食品安全状况不断改善，食品生产经营秩序显著好转一年比一年好。虽然中国的食品安全问题，总体情况是好的,但问题仍然比较突出，不少食品存在安全隐患，食品安全事故时有发生。我国安徽阜阳的“毒奶粉”、含苏丹红的“红心鸭蛋”、药残严重超标的“多宝鱼”、含三聚氰胺的“三鹿毒奶粉”等一系列食品安全事件严重危害了消费者的根本利益。这些食品安全事件暴露了我国食品安全管理的漏洞,使得当前的食品安全问题成为全社会关注的焦点,食品安全问题关系到我国的民生问题,是政治经济问题,也是社会科学发展问题。更是为我国的食品安全工作敲响了警钟。

三、食品监管中存在的问题.

（一）食品生产监管存在的问题。

1、食品监管体制不顺。例如，“三鹿奶粉事件”是21世纪中国有组织有规模的一个高科技造假。农民把牛牵到挤奶站挤奶出售，由挤奶站收集起来再把牛奶统一给卖给三鹿。由于三聚氰胺是不溶于水的，农民不懂也没有机会添加三聚氰胺，而三鹿也不可能自砸招牌，经过调查三聚氰胺就是在挤奶站加入的。在这个过程中不可否认，政府是有责任的，政府的责任在于：第一，奶站没有人管。因为是分段管理，农业部管农业，工商管流通。奶站处于一个两不管的尴尬地位。第二，从地方政府来讲，出于地方保护主义对于早知道的情况隐瞒不报，而三鹿对于奶源监管力度不够，所以也有不可推卸的责任，因为这不是一天两天。安全的食品不是监督出来的，是生产出来的。

每年人大政协两会有数以百计的提案、议案，里边的一个共同的意见就是政府要加强监督管理。但是现在政府管理 “多龙治水”的模式却造成了监管责任难以落实的局面。“从农田到餐桌”实行分段管理体制，有监管职能的部门多达10余个，这种执法主体多元化、职能交叉的体制，使得监管责任难以厘清和有效落实，往往造成监管“真空”，造成“十个大盖帽管不好一桌饭”的尴尬局面。另一方面，监管链条长造成监管效率低、协调难度大。“从农田到餐桌”链条长、环节多，标准不一，国标、地标、行标、企标并存，形成的衔接点多，监管整体效率不高，尽管设置了综合监管部门，但协调力度弱，实际上处于“综合协调无依据，综合监督无手段，查处案件无处罚权”的状况。

2、食品添加剂滥用情况普遍。不仅仅是上面说的三鹿奶粉，还有苏丹红、孔雀绿等种种关于食品添加剂的事件层出不穷。我国对于食品添加剂的使用范围,使用限量经及如何标注等都在相关标准中作出了规定,但从企业得到的反馈情况看,企业对食品添加剂的使用范围及使用限量理解比较透彻,而对于标签标注问题,认为只要不超过限量值,标注与否并不重要.还有些企业对标签标准理解不透彻,认为只要不是企业作为配料主动添加的添加剂,可不标注.

（二）食品流通中存在的问题。

食品流通是构成整个食品周转的重要环节，上连生产领域，下接消费领域,与国民经济的发展与百姓的生活息息相关。我国流通食品除了加工的终端产品外，还包括大量的农产品、畜禽产品、水产品和果蔬产品，其流通额估计在3万亿元以上。在食品流通的行业中，包括各类食品批发公司、食品批发市场、食品超市、食品商场、食品冷冻冷藏企业和与其相关的冷冻冷藏设备制造企业、食品流通设备制造企业、食品保鲜器材及包装材料制造企业等等，是一个庞大的企业群体，监管的难度较大。一些食品经营企业销售超过规定的保质期以及添加非食品原料的食品现象时有发生，食品添加剂超标现象比较普遍，一些农贸市场熟食裸露销售现象客观存在，流动摊点食品卫生状况堪忧，前店后厂、食品小作坊、小饭店无证经营或证照不全现象严重。在食品仓储、运输问题上，很多经营者缺乏相关知识，导致食品在仓储和运输过程中发生破损、变质。

农村食品监管体系不健全，农村食品经营者缺乏食品安全意识，人员素质良莠不齐。我市城乡二元结构明显，全市下辖40个行政区县以农村为主，农村人口占全市总人口的70%左右。但广大农村地区食品监管体系尚未真正健全，目前除工商部门在农村设置片区工商所外，其他食品安全监管部门在乡镇一级都没有延伸机构。乡镇既无食品安全执法监管权限、又无专门机构和监管人员，只能靠区县一级有限的监管力量辐射广大农村，农村食品安全监管频次较低、监管力度较弱，大多劣质食品主要的倾销市场都瞄准农村。工商部门在农村食品商店检查时发现，这些食品在店主进货时已临近保质期或是过了保质期，部分食品外包装上生产厂家、生产口期等标识不清晰、不规范，这些食品来源多是不规范的批发部，一些甚至是从城里商店拆下货柜的食品，也被不法商贩送到农村出售。农村经营户对食品质量安全意识淡薄，食品安全思想观念普遍存在，放纵了假冒伪劣食品在农村市场泛滥。

（三）食品消费中存在的问题

消费信息陷阱。在当今这个信息社会里，电视、街头、杂志随处可见信息,而那些虚假信息也时刻包围着人们。一些别有用心之人，所设下的信息陷阱，欺骗性是很强的，如果不加倍小心注意，就会上当受骗。例如:近年来，随着人们物质文化生活水平的提高，保健食品越来越成为人们消费的热点。近年来，这种专门针对老年人的虚假宣传销售保健食品的案件在各地频频出现。　以“专家”健康讲座的幌子吸引老年人来听课，再由几个年轻女孩给你量量血压、做个健康调查，一阵吹嘘后就将保健食品当药品高价推销给老年人。

消费观念陈旧。消费者的一些知识误区也助长了某些企业为盈利滥用添加物的情况。例如，旧的消费观念认为，小麦面粉越白越好，这就鼓励了一些企业对面粉漂白剂的多量使用；有人误认为蛋黄越红越好，使得非法使用苏丹红的企业有空可钻；饮食健康过分依赖所谓保健品，导致所谓补充“各式各样营养”的保健品食品不穷。

对于食品安全警惕性太低。在消费过程中，未认真查看商品的包装、生产日期、是否是伪劣商品，在农村常常还有消费者贪图便宜购买劣质食品，这些不合格食品对消费者身体健康构成威胁。

四、食品安全监管的三方面措施

（一）食品生产监管措施.

1、建立完善食品安全监管责任制。进一步健全“各级政府负总责，监管部门各负其责，企业是第一责任人”的责任体系。市、区县政府对本行政区域内的食品安全负总责，统一领导本辖区内的食品安全监督管理工作，并将食品安全纳入政府工作目标考核内容，评价、考核下级政府和同级职能部门。完善责任追究制，将食品安全纳入行政首长问责范围。各食品监管执法部门各司其职、各负其责，通过考核、问责、群众评议等方式，把监管责任落到实处。企业作为独立的市场主体，是食品安全的第一责任人，发生食品质量问题和安全事故，由企业承担一切后果和法律责任，依法追究企业法人、管理者和相关人员的责任。

2、建立健全食品安全监管机制。（1）完善食品安全举报投诉工作机制。建立食品安全举报投诉统一平台，实行“一门受理、即时转办、分门处置、按时回复”的工作运行机制，提高举报投诉处置工作效率。（2）是建立完善食品来源追溯机制。把食品从原料供应、生产加工到市场消费的各个环节纳入监控范围，建立包括产地、种植、加工、包装、检测等相关信息的质量安全追溯系统，发现问题可追根溯源，查清原因，分清责任。（3）建立缺陷产品召回机制。加强缺陷产品召回组织管理体系建设，对可能具有安全隐患的食品及时召回和处置。四是构建信息共享的监测网络平台。建立覆盖食品生产企业的质量动态监管系统，同时整合各部门的食品安全监管相关信息，对食品安全事件做出准确的预警预报和及时有效的反应。

3、建立健全市无缝隙、全覆盖监管网络。整合监管力量，建立“横向到边，纵向到底”的食品监管体系，下移监管重心，实现监管无缝隙、全覆盖，真正解决农村监管体系不健全问题。利用公安、工商部门在乡镇设置片区派出的机构，在乡镇按地域和人口因素分别设置片区“食品监督所”，使食品监督常态化，从根本上解决“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题。

4、加快推进政府检测向第三方检测发展。在我市食品安全监管体系中迅速建立第三方检测机制，引入更多独立测试机构，逐步加大第三方检测比例，实现食品药品安全检测网络化和监管社会化，提高全市食品安全监管技术保障水平。现阶段主要发挥大专院校、科研单位在食品检测方面的作用，利用这些单位先进的检测设备和手段为食品监管提供准确、公正的第三方技术支撑，条件成熟时由政府批准、个人出资、市场运作，建立独立的第三方食品检测机构。政府加大对第三部门的培育和支持。首先，政府应通过立法确定第三部门的法律地位。目前我国第三部门主体的数量有限，质量不高，不能满足对食品安全监管的需求，并且我国第三部门的法律地位不高，没有完全独立的法律地位，在人事、业务、财务上受行政机关很大的限制。而随着经济的发展，第三部门的监管将成为食品安全监管的重要力量，所以要大力发展第三部门，赋予其独立的法律地位和法律人格，使他们能独立得做出行为，政府也要把具体的食品安全管理权限回归给第三部门，使他们拥有准公共权力，保障它们的独立性、权威性、公正性；第二，政府培育体系完整的第三部门组织。第三部门组织是监管食品安全的重要力量，要实现监管的作用，必须建立完整的组织体系，即建立制定食品安全标准的机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构、食品安全信用评估机构、食品安全的信息收集、分析、披露机构，各机构分工合作，相互独立，相互配合，共同实现对食品安全的监管。第三，政府建立综合性监管网络，综合性监管本质是整合社会资源，利用整个社会的力量来实现监管目标，即调动政府立法、执法、司法监管、第三部门具体业务管理、媒体舆论监督、个人的起诉监督等，并利用网络平台，及时通报、发布食品安全的信息，并且实现在各监管主体之间信息共享，降低公众收集食品安全信息的成本。

5、揭开食品添加剂的“面纱”，让消费者明白消费。2010年6月1日起，我国首部《食品添加剂生产监督管理规定》正式发布实施。这标志着食品添加剂首次推行生产许可证管理，市场准入更加严格，生产者必须取得生产许可证后，方可从事食品添加剂的生产。使用食品添加剂生产食品，在标签中应明确标注使用了哪些添加剂，不得隐瞒。这一规定的施行使消费者能正确认识食品添加剂,正确选择和食用含食品添加剂的食品。

（二）食品流通监管措施.

1、相关政策的出台为食品流通安全提供了保障。 2009年6月1日《食品安全法》的正式实施‘以及2009年7月30日，国家工商行政管理总局党组书记、局长周伯华同志签署第44号局长令、发布的《食品流通许可证管理办法》，使工商行政管理部门在食品流通环节的监管执法更加有法可依、有章可循。《食品安全法》规定食品流通领域的许可证，由工商部门统一受理、审核和发放，这是行政许可新的亮点工作，也是新的形势和分段监管任务对工商部门提出的新要求。《食品流通许可证管理办法》的实行，更加明晰工商行政管理机关在食品流通许可受理、核发、审查、批准以及监督检查中的具体职责，更好地推进食品流通许可工作的制度化、规范化、法冶化、程序化建设，促进人民群众食品放心消费、维护人民群众的身体健康和生命安全，。这是我国食品流通行业的一件大事，具有里程碑式的重要意义。从《食品卫生法》到《食品安全法》的进步，从《卫生许可证》到《食品流通许可证》的转变，从食品生产、食品流通、餐饮服务等环节由原先一两个行政部门线状监管到逐渐呈现的全社会性网状监管的递进。

2、人员素质是工作的基础，努力提高工商行政管理干部职工综合素质是行政指导工作得以具体落实与有效推行的保证。行政指导导入食品流通许可工作，就意味着工商行政管理部门工作人员在职责范围内可以采用说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供知识与技术帮助等非强制性的柔性手段和方法指导食品经营者依申请报批食品流通许可。要在食品流通许可中导入有效的行政指导，就必须有一支高素质的工商行政管理干部队伍。在认真做好干部职工技能培训的同时，应紧抓职业道德教育，具有良好职业道德的才能成为行政指导的推动者；要努力提高工商行政管理干部职工的食品准入意识、食品安全意识、食品经营责任区监管意识，增强职业使命感；要在全体干部职工中弘扬奋发向上的精神，积极服务，充分营造“食品经营者的贴心人”、“食品安全法的宣传者和实践者”的工作氛围，充分发挥行政指导非强制性、示范引导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性、简便实效性等诸多特点，使其与政府推动社会经济发展等其他非强制手段一道，构成社会经济发展过程中的柔性监管行为体系，在经济与社会管理领域中发挥更为积极的作用。同时，在具体工作中提升监管人员的业务素质，定期将食品监管中遇到的各种疑点和难点技术问题进行汇总、分析、学习。开拓基层监管人员监管的思路，积极推动基层食品监管工作方式转变和创新。

3、两方面合作监管使食品流通监管力度加强。一方面，工商管理部门要加大宣传教育力度，提高全社会食品安全意识，重点抓好流通领域供货、销售、过期食品销毁等各环节的监管工作。积极创造条件，确保食品流通许可准入制度顺利接轨。加大监管力度，借助“12315”申诉举报平台，在有条件的商场、超市、街道、社区、镇村建立举报投诉站，发挥好“110”联动的作用，做到有报必接，接报必查，查必有果。建立巡视员制度，在市内各社区、农村各乡镇、村设置1名巡视员，及时反馈和提供有关信息；是落实举报奖励制度，在保护好举报人的基础上，对举报有功人员给予一定的奖励，形成全民参加、人人打假的氛围。坚持开展食品安全专项整治活动严厉查处一批危害社会、造成负面影响的大案、要案，形成威慑力量，震慑违法分子。建立对流通领域的长效管理机制, 严格落实片区监管，完善市场巡查制度，确保工商监管执法到位。另一方面，经营户要充分认识食品监管工作的重要性，要从执法部门的日常监管、经营者自律、消费者的监督配合、社会舆论四方面加强食品监管工作，要合法经营，提高诚信意识，加强自律意识，严格落实索票索证等食品经营方面的相关制度。

4、寻求一条改变农村食品进货渠道的方式。农村的经营户在进货时往往选择价格低廉的次品，追究原因，不难发现是因为农村购买力低、而物流成本也相对城市较高。如果选择正规厂家的产品经营户的利润空间很低。针对这个情况，生产厂家、政府对于农村的经营户可以采取统一配送的方式、降低物流成本、保证产品的质量。

（三）食品消费安全的措施。

1、相关部门确保消费者个人的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等。无论是政府主体的监管，还是第三部门的监管，都是由具体的个人来操作，而每个具体的个人都将扮演消费者的角色，最终落实到每个消费者的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权，也就客观上推动政府主体监管和第三部门主体的监管的实施；另外，消费者个人利益受到侵害，也最有动力对政府和第三部门施加压力，比如，向消费者协会投诉或者向人民法院起诉，来促使他们履行监管义务，实现对食品安全的依法监管。第二，建立消费者监管的利益驱动机制。消费者也是经济人，是市场中的弱势群体，在维护自己的权利时也要考虑成本收益，尤其是对抗实力强大的企业，所以政府要建立利益驱动机制，用利益来引导消费者的行为，提高消费者监管的动力。政府尽量提供充分的食品安全信息，以克服信息不对称，促使消费者有能力进行更有的效的监管。减轻消费者在食品安全诉讼中的举证责任，延长起诉时效，提高受监管主体对消费者的民事赔偿标准，使消费者愿意起诉维护自己的权利。同时，政府要加大宣传，正确引导消费者健康消费，让消费者明明白白消费，轻轻松松吃喝。

2、消费者在购买食品时发现问题需应及时于相关部门反映。购买时注意以下几点：（1）.注意食品包装上的标识要齐全。要选择包装完好、无破损的产品。　（2）.选择购买已获国家认证的并标注有有机食品、绿色食品、“QS”(食品安全认证)等标志的食品。（3）.注意食品成分表中表明的成分。食品成分表中一般要标明食品的生产、营养等成分，表明食品的特性，有些食品成分还要表明添加的其他物质。（4）.注意提高对食品危害性的认识，加强对食品质量相关常识的认识。消费者不要一味贪图便宜，购买价格低廉的劣质食品，要选择知名度高、信誉度好的产品，并尽量到证照齐全的商场、店铺购买。同时，应该学会用各种直观方法辨别食品质量，掌握各类食品质量方面的相关知识。（5）.注意包装食品的保存。购回的包装食品如不马上食用，应按食品包装的说明保存方法进行保存，切忌食用过期的食品。对婴幼儿食品，建议家长先尝试，确保无任何问题再给婴幼儿喂食。（6）.注意购买食品时要索要发票或凭证，并妥善保留，如出现问题可作为投诉或申诉的重要依据。

五、结论

解决食品安全问题，无论是国家还是各个监管部门、生产企业都应该从百姓餐桌无小事的角度出发，完善政策、加强监管、提高意识。在这个监管系统中生产企业是食品安全第一责任人，政府是第二责任人。企业的社会责任两头连着食品安全责任和法律责任，而政府应当负责落实企业承担的安全责任、社会责任、法律责任。另一方面,公众的监督也是必不可少的，公众积极参与能够促进企业和政府承担安全责任、社会责任、法律责任。相关部门要积极为消费者宣传食品安全的重要性,使之形成自觉环保、自觉加强对食品安全知识的获取，引导消费者时刻注意树立科学饮食观念，正确地处理好饮食、营养、健康的关系。