幻城隐莲是什么:浅议现行《人大机关公文处理办法》的不足

□ 朱忠裕

为了使各级人大机关公文处理工作规范化、制度化、科学化，全国人大常委会办公厅参照国务院《国家行政机关公文处理办法》，于2000年1月15日修订并印发了《人大机关公文处理办法》（以下简称“办法”）。《办法》施行两年多来，对提高各级人大机关公文处理的质量和效率，起到了积极的导向作用。但作为各级人大机关公文处理的最高标准和依据，《办法》还有一些不足之处，主要表现在以下四个方面：

一、某些文种的设置不合理，有违法律精神和文书学的一般原理

《办法》第二章“公文种类”中，把包括宪法在内的法、条例、实施办法都视为机关公文文种。在文书学上可以广义地这么理解。但是从法理学的角度审视，法、条例、实施办法等，属立法机关的立法范畴，无论是在制发程序、制作技术还是施行效力方面，均较一般狭义类机关公文有很大不同。有鉴于此，《国家行政机关公文处理办法》《中国人民解放军机关公文处理条例》都将属于立法范畴的行政（军事）法规、规章排除在机关公文处理制度之外，而另行制定其他规定。如国务院专门制定了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。事实上，对于法、条例、实施办法等“公文”的创制，全国人大专门有《立法法》予以调整和规范，有立法权的地方人大对制定和批准“条例”（含地方性法规、自治条例和单行条例）也专门作出了规定。在此情况下，《办法》仍把属于立法范畴的法、条例、实施办法纳入公文处理制度，已是多余。况且，把这几项“文种”作为机关公文的独立文种，在制作程序上也是与《办法》第五章的“公文办理”程序相脱节的，因为“公文办理”一章仅规定了狭义类机关公文的发文程序。即使从文书学的角度看，把法、条例、实施办法在公文种类中单独成类，也属画蛇添足。因为这些“文种”独立性不强，在公布时必须与“国家主席令”、“公告”组合使用才能生效。
《办法》第二章“公文种类”中，还把适用于人大代表向人大及其常委会提出的“建议、批评和意见”作为法定文种单独成类。首先，从机关公文形成主体的角度看，机关公文形成的主体必须是机关法人，机关公文必须具备符合国家标准规定的体式。诚然，人大代表向人大及其常委会提出建议、批评和意见是宪法赋予的庄严而神圣的权利，但这并不意味着人大代表在行使权力时所形成的书面材料，就代表了人大机关法人的意图。就单个人大代表而言，他仅是国家权力机关的一名组成人员，并不具备机关法人资格。以此推理，我们同样也不能把宪法赋予公民在履行批评和建议权利时所形成的书面材料视作公文。其次，从标准化的角度看，有关机关公文格式的国家标准（GB/T9704—1999），对公文的组成要素有严格的规范化要求，即一件公文必须由发文机关标识（发文版头）、公文生效标识（印章）、版记等区别于其他类型文书的特定标志。人大代表提出的建议、批评和意见所形成的书面材料，显然不符合上述规范。第三，从发文程序看，《办法》第五章规定了人大机关的发文程序，即包括起草、校核、审签、登记、印制和分发等环节。如果按照《办法》的逻辑，作为公文形成主体的人大代表，在制发“建议、批评和意见”时，也是难以按上述程序操作的。由此可见，人大代表的“建议、批评和意见”不能作为机关公文的范畴来处理。至于对其如何重视和依法办理，不在本文讨论之列。

二、某些文种的适用范围不科学，甚至与宪法、法律相抵触

《办法》第二章第六条把“公告”这一文种的适用范围界定为：“适用于发布法律、地方性法规及其他重要事项。”其中，“适用于发布法律”的表述有误。现代法理学对“法律”一词可以从三个层面去解释。广义上的“法律”是指有立法权的国家机关所制定的所有规范性文件。中义上的“法律”是指有立法权的国家机关所制定的除宪法以外的所有规范性文件。狭义上的“法律”是指全国人大及其常委会所制定的一种特定的规范性文件。在《办法》中，既然已把法律与地方性法规作了并列表述，因此我们只能把此处表述的“法律”一词作狭义上的理解。就此推论，这一表述是与宪法第二条和《立法法》第二十三条、第四十一条的规定相抵触的。宪法和《立法法》规定，全国人大及其常委会的法律必须由国家主席签署主席令予以公布。在我国立法实践中，人大机关的“公告”这一文种，目前并无公布全国人大及其常委会的法律的功能，只是在有立法权的地方人大及其常委会公布地方性法规、自治条例和单行条例时使用。

全国人大常委会办公厅在《关于印发〈办法〉的通知》中开宗明义地指出，印发《办法》的依据是《国家行政机关公文处理办法》。从事机关文秘工作的同志一般都知道，国务院《国家行政机关公文处理办法》是对国务院办公厅1993年11月21日发布的原《办法》的完善和修订。按理说，人大机关的《办法》应体现与时俱进的精神，对国办原《办法》中已被扬弃的内容，不应该加以继承。如国务院新《办法》在制定时就很好地借鉴了《中国共产党机关公文处理条例》中的某些做法，专门增设了“意见”这一文种。同时，新《办法》为了使“报告”和“意见”的适用范围不重复，取消了“报告”在国办原《办法》中的“提出意见或者建议”的功能，把这项功能让位于新增加的“意见”这一文种。就国家行政机关而言，“报告”中已不得再提意见和建议；向上级机关提出意见和建议，可使用“意见”这个新文种。但在人大机关的《办法》中，对这一变化了的精神并没有充分予以借鉴，在增设“意见”这个文种的同时，仍然保留了“报告”的“提出建议”功能，这使得“意见”和“报告”在使用功能上有了重复性的内容，在行文实践上使文种选择无所适从。

三、上下级联合行文有悖通行的机关公文行为规则

在我国党政军机关，对联合行文的规则都有严格的规定和要求，即联合行文只适用于同一系统内的同级机关和不同系统中地位或级别相当的机关之间。由于上下级机关之间存在着领导与被领导或指导与被指导的关系，故而上下级机关之间不能联合行文，这已是机关文秘人员的一项起码的常识。否则，上下级机关联合行文就实在有失党和国家机关严肃庄重的形象，显得十分滑稽。笔者注意到，人大机关首开上下级机关可以联合行文的先例。《办法》第四章第八条中规定：“上一级人大机关部门与下一级人大机关部门可联合行文。”恕笔者冒昧，此种做法与人大作为国家权力机关的地位和身份是不相称的，也是极不严肃的。

四、公文格式与国家标准还有一定差距

为了加快推进机关公文处理标准化，早在1988年国家有关部门就批准发布了我国第一部有关《国家机关公文格式》的国家标准（GB/T9704-1988）,并于1999年进行了修订（GB/T9704-1999）。作为国家权力机关理应带头参与标准化活动，带头贯彻执行国家标准。但如果把《办法》与国标进行对照就可以发现，《办法》比国标多了“发文机关署名”这一要素，比国标少了“附注”要素。而且在“版记”这一公文要素的概念上，与国标存在着很大差异。国标中的“版记”包括主题词、抄送、印发机关和印发时间四个要素；而《办法》第三章第七条第十五款的“版记”仅包括制发机关名称、印发日期两个要素，且基本术语也与国标不尽一致。

上述问题亟待引起全国人大常委会办公厅的重视，并对《办法》尽快加以修订和完善。 

(作者单位：中共江苏省常州市新北区委政法委员会）