爱不单行粤语:官吏选拔制度千年轮回:中西公务员究竟有何不同

来源:百度文库 编辑:中财网 时间:2024/07/25 07:45:35
官吏选拔制度千年轮回:中西公务员究竟有何不同

 

核心提示:从某种意义上说,公务员制度,或者说官吏考试选拔制度,其雏形是从1400多年前的中国开始的,中间断裂,现在又重新实行,可谓千年大轮回。当然,是更高一级的轮回。中西制度尚存较大差异。

本文摘自:《法治周末》20101020C3版,原题:《公务员选拔制度的千年大轮回》

2011年国家公务员考试报名开始了,又是一番热闹景象。公务员的职业在就业难的今天更显出其夺目的光环。公务员作为行使国家行政权力、执行公务的人员,其个人素质和水平的高低直接关系到整个国家行政系统的运转。因此,对于公务员的选拔,历代各国都是非常重视的

 

1993年8月国务院正式签发《国家公务员暂行条例》,1994年8月公务员录用考试制度实行,到现在,已经17个年头了。

推进公务员制度10周年时,一家媒体用带有诗意的语言说:“一路风雨,鲜花伴随着荆棘,掌声夹杂着批评。”

不管这种评价是否准确,公务员制度被证明是一种较好的干部管理制度,应该说它是具有生命力的。

从某种意义上说,公务员制度,或者说官吏考试选拔制度,其雏形是从1400多年前的中国开始的,中间断裂,现在又重新实行,可谓千年大轮回。当然,是更高一级的轮回。

中国历代官吏选拔之法

中国古代官吏选拔的方式根据主要特征大致可以划分为3个阶段和3种制度

中国古代官吏选拔的方式有多种,有世袭、纳赀、军功、荐举、郎选、恩荫和科举等。根据主要特征大致可以划分为3个阶段和3种制度,即先秦的世袭制、秦汉至魏晋南北朝的荐举制和隋唐至明清的科举制。

世袭制也称世卿世禄制,盛行于夏、商、周时代。原始社会时“天下为公”,首领的遴选以选贤能禅让制为主。后来私有制出现了,逐渐实行“大人世及”的世袭制。

荐举制即荐举贤才,授以官职的制度。举荐的标准主要是德行、才能,而非全靠家世。这种方式冲破了先秦贵族血缘世袭制的藩篱。西汉的察举、征辟制是荐举制成熟的标志。

察举是根据皇帝诏令所规定的科目,由中央或地方的高级官员,通过考察向中央推荐士人或下级官吏的选官制度。察举分诏举与岁举。诏举是皇帝下诏选取,岁举是地方长官定期定员向朝廷推荐。征辟是皇帝及公卿、郡守选拔任用属员的一种制度。东汉后期,选拔官吏中钻营请托、结党营私、弄虚作假之风盛行,察举、征辟制渐趋败坏。

魏晋时期实行“九品官人法”,又称“九品中正制”。国家在州、郡设大小中正官,负责按家世门第和道德才能品评地方人士,供朝廷按品级授官。九品中正制是察举制的发展,它将选官权由地方收归中央。“人分九等”,在人才分类上有创新,选才标准趋于周密。但魏晋时期门阀统治逐渐加强,士族门阀把持中正权力,九品中正制沦为门阀统治的工具。

隋统一全国后,隋文帝于开皇七年(公元587年)废九品中正制,设秀才科。隋炀帝时又设进士科,以“试第”取士,创立了公开考试择优选才的科举制度。

科举制成形于唐代,发展完备于宋代,强化于明代,衰落于清代,先后绵延1300多年。其主要特点有:

公开考试,平等竞争。除工商隶皂倡优等人士外,不论门第等级和贫富,只要具有一定文化知识,均可公开报考;

考试制度日趋完备。科举即分科举士,按科目性质又可分文举、武举。文举又有制科和常科之分。制科是皇帝临时设置的科目,常科是定期分科取士的制度。考生来源也趋正规,京师或州县学馆的士子叫“生徒”,经地方考试及格的称“乡贡”。考试程序,唐代有州试和省试,宋代增加殿试,明代以后又有院试、乡试、会试和殿试;

录取标准以文化知识为主。科举考试科目不同,内容各异,主要有诗赋、经义、策问、算学、法律等,都以文化知识为主。

实行科举制时,世袭、荐举制以及军功、吏进、纳赀捐官、荫封等选官制度作为补充形式一直存在。

受中国的影响,日本、朝鲜、越南也实行过科举制度。

废除科举的利弊任由评说

“科举制度是因时代而失败的制度,并不是因为其本身而失败的制度”

科举到了明清,内容日益空泛单调,形式更加僵化呆板,改革与保留的论争时有发生。

清初,康熙皇帝批评科举考试中的八股文“空疏无用,实于政事无涉”,于1663年废止八股文考试,但5年后又下令恢复。

1738年,兵部侍郎舒赫德上书乾隆皇帝,建议“将考试条款改移更张”。乾隆皇帝组织讨论之后,没人能提出替代方案,提议遂被搁置。

1840年以后,中国多次战败,国土沦丧。当时的中国可谓国事糜烂,国家危亡,许多国人将这种局面归咎于科举,连慈禧太后都下懿旨批评科举“流弊日深”。

1905年9月2日,大臣袁世凯、张之洞等递呈《请废科举折》,科举遂废止。

此后的百年里,对于科举废止,国内的主流评价是肯定的,国外一些学者也持这样的态度。美国学者罗兹曼说:“废止科举划时代的意义超过了辛亥革命,其意义不亚于1861年沙俄政府的废奴和1868日本明治维新后的废藩。”

但相反的评价也不少,直到现代也有人持有这样的论点。比如云南师范大学教授张宝昆就认为,1300年的科举考试渐渐成了一个塑造文化人格和教化民众的政治过程,长期实行,民众自然而然地形成一致的价值取向,形成一定的政治团结意识,一定程度上保证了社会的安定,废除并不可取。

美国学者威尔·杜兰特说:“当这个制度以及由这个制度而带起的整个文化,被无情的进化和历史破坏推翻时,这实在是最大的不幸。”

有一个事实必须正视,那就是废除科举后,新的官员选拔制度并未跟着建立,结果,在一片空白中,官员的选拔变得更加混乱不堪。

中国现代历史学者钱穆对此有论述。他说:“民国以来,政府用人便全无标准,人事奔竞,派系倾轧,结党营私,偏枯偏荣,种种病象,指不胜屈。”

中国社科院研究员王奇生对废除科举对中国的影响作了更进一步的分析,他在《民国时期乡村权利结构的演变》一文中说:中国传统社会,约有90%的绅士居于乡间。由于他们耕读在农村,关心的事务也是农村,包括意识形态教化、精英分子的养成都以农村为中心。这因1905年科举制度的取消而改观。新知识分子的生活场所和活动空间由乡村转移到城市,农村青年知识分子向城市单向流动,农村智力资源大量流失和衰竭,农村文化生态不断失衡与退化,乡村社会失去重心,其自治性和自主性亦不复存在。在这种背景下,乡村权势被土豪劣绅和无赖恶霸乘机僭取和窃夺。这是中国乡村社会千年来所未有之大变局。

台湾交通大学人文与社会学院院长李弘祺感慨地说:科举制度是因时代而失败的制度,并不是因为其本身而失败的制度。

新中国干部选拔自有特色

2005年公务员法公布。这是我国第一部关于干部人事制度的专门法律,以法律的形式总结了干部人事制度多年探索的成果

在革命战争年代,由于政治环境特殊,革命政权的干部选拔都在实践中考察,基本实行高度集中的任命制形式。

新中国成立初期,干部任免形成了以委任制为主并适当采取考任、选举等形式的格局,党和国家的主要领导人需要经过选举,但候选人则由委任的方式产生。

194911月,党中央决定在中央人民政府内建立党组,以实现和加强党对政府的领导,贯彻执行党中央的路线和方针政策。

1951年中央人民政府批准了《任免国家机关工作人员暂行条例》,规定了中央人民政府和政务院的任免权限。1954年第一届全国人大通过了新中国第一部宪法,规定了国家主席、副主席、国务院总理等最高领导人的产生方式,但是,对大部分干部的录用、选拔、任免并没有明确的法律规定。

19534月,中组部发出《关于政府干部任免手续的通知》,规定干部人事的审核、调查与提名不再由人事部门办理,改由党委组织部来承担,这些干部在任免之前需经组织部门和党委审查。

文化大革命结束后,提出了新时期干部选拔培养的新标准,完善干部选任程序,打破了干部任用上的单一委任制模式,实行委任、选任、考任、聘任等多种形式。

1982年劳动人事部制定了《吸收录用干部问题的若干规定》,提出了坚持考试的录用原则。

19861月,党中央发出《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》,对选拔任用各级领导干部中的民意测验、民主推荐、群众投票、集体讨论、党委决定等程序作了详细规定,充分体现了民主、公开、竞争的原则。

1987年,党的十三大提出了建设国家公务员制度的目标。1988719,人事部举办了国家公务员制度培训班,来自省级、计划单列市、国务院各部委、直属局的人事厅局长共106人参加了此次培训班。

19891月,民政部面向社会公开招考了30名工作人员。同月,中组部、人事部发出《关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》,指出,从1989年起,县及县级以上国家行政机关补充非领导职务的工作人员,要贯彻公开、平等、竞争的原则,通过考试考核,择优录取。

1993年国务院颁布了《国家公务员暂行条例》,此后又颁布了一系列配套的单项法规、规章和实施细则,逐步形成了公务员管理法规体系。公务员制度的实行,结束了统包统配的用人方式,开启了凡进必考的人事录用时代。

2005年公务员法公布。这是我国第一部关于干部人事制度的专门法律,以法律的形式总结了干部人事制度多年探索的成果。

公务员制度百年遍及西方

1870年,英国以法律的形式确立了通过考试录用官员的办法,确立了全世界第一个公务员制度

西方公务员制度,是随着资本主义政党制度和选举制度的形成和发展,导致政府职位的激烈竞争而产生的。

17世纪,英国资产阶级革命以贵族和资产阶级相互妥协而结束,因此,官吏制度仍旧保留封建恩赐的旧习,政府中的大部分官员仍然由国王任命,向国王负责。同时,官吏制度还存在政党分肥的问题。两种制度并存给政府带来了一系列问题和恶劣的影响。

19世纪中叶,英国开始进行政府人事制度改革。1870年,英国以法律的形式确立了通过考试录用官员的办法,确立了全世界第一个公务员制度。

1883年美国颁布《彭德尔顿法》。这个法律的核心内容就是规定建立功绩制,通过竞争性考试选拔公职人员。该法规定,凡是经过考试被录用的人员,不得因政治原因而被免职等。实行功绩制,实现了公平竞争,使原来的个人徇私制和政党分肥制的缺点得到了遏制。

在此之前,美国选拔政府一般事务性官员,采取个人徇私制、政党分肥制,由当选的官员自己找亲朋好友担任,或由本党推荐担任。

《彭德尔顿法》实行了一个世纪,197810月,美国国会通过了《文官制度改革法》,确定了联邦政府人事制度应遵循的9条功绩制原则。美国公务员制度进行了二次改革,进一步推行功绩制工资,改革考核制度。

其他西方国家大多是二战以后才建立起公务员制度。

法国在1945年设立了文官管理局,专门研究文官制度及有关教育制度的改革,确立以统一考试录用和培训高级文官的制度,并在1946年颁布了统一的公务员法,建立了现代公务员制度。

日本公务员制度是1947年设立的。这年10月,正式颁布了《国家公务员法》。这部法律中照搬了美国的许多做法,比如,把文官分为政务官和事务官两种,对事务官实行公开考试,择优录取。在公务员中推行功绩制,并以此作为晋升和加薪的依据等。

联邦德国于1949年制定《德意志联邦基本法》,对国家的官吏制度进行了一系列改革,确立了考试用人机会均等以及文官常任制等原则,并陆续颁布了一系列关于公务员制度的法律,形成了一套比较完整的公务员制度。

1950年前后,西方国家大多陆续实行了公务员制度。

中西制度尚存较大差异

中国公务员制度坚持德才兼备的录用标准,并且把坚定的政治立场和正确的政治方向放在首位

同叫公务员,但中外的差别不小。

首先是分类不同。西方国家的公务员通常分为政务类和业务类两大类。政务类公务员通常是指通过选举或任命产生,与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员;业务类公务员通常是通过竞争考试任职,政治上保持中立,无重大过错,即在政府中长期任职,并受一般公务员法规调整的公职人员。

中国国家公务员没有政务类和业务类的划分,如果细分,可分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员。各级人民政府组成人员根据组织法由各级国家权力机关选举或通过决定产生,其任期与相应政府每届的任期相同。政府换届后,上一届政府组成人员可在下一届政府中留任,也可任一般公务员。一般公务员通过考任、调任、委托等方式产生,其任职不受政府换届的影响。一般公务员通过法定程序也可转任政府组成人员。

其次是政治要求不同。西方国家规定公务员不得参与党派斗争活动,不得参与党派竞选,不得以党派偏见影响决策。

中国的国家公务员不仅可以参加政党活动,而且应积极参与国家政治生活,坚持党的基本路线。在公务活动中应认真贯彻执行党的路线、方针、政策,在政治上、思想上同党中央保持一致。

第三是选拔标准不同。西方国家公务员制度用人的标准也不尽相同,主要的区别是通才与专才。通才标准以英国为代表,在人才选拔中强调教育程度,偏重对基础理论和意识的测验。专才标准以美国为代表,强调专门技能和专业技艺,在考试中侧重专业性。

中国公务员制度坚持德才兼备的录用标准,并且把坚定的政治立场和正确的政治方向放在首位。

第四是服务宗旨不同。西方国家以私有制为基础,政府代表大财团的利益,公务员实际上是政府的雇员,因而公务员会形成一个封闭性的独立利益集团,可以组织工会为自身利益包括工资等问题与政府谈判。

中国政府是广大人民群众利益的代表者和维护者,没有自己的特殊利益。中国的公务员必须坚持为人民服务的宗旨,密切联系群众,倾听群众意见,接受群众监督,努力为人民服务。

第五是工资福利待遇不同。西方国家公务员普遍实行较优厚的工资福利待遇政策。公务员工资基本能够做到与企业同类人员持平,总水平高于企业。

中国长期实行低工资高福利的分配政策。近几年经过调资,公务员的收入大幅提高,但总体水平基本相当于社会中等收入者。

尽管有较大差异,但两者之间均有相互借鉴的可能,这也为两者进一步改进留有空间。