hu ya:中国发展简报--阪神淡路大地震的启示

来源：百度文库编辑：中财网时间：2024/04/29 00:15:41

阪神淡路大地震的启示

作者：赵秀梅日本法政大学 | 来源：2008年秋季刊 No.39
发布时间：2008-11-27 06:59:41 | 点击数量：2744

1995年1月17日，日本兵库县南部发生了7.2级的地震，被称为“阪神淡路大地震”。此次地震损失惨重，共6432人死亡，43792人受伤，51万2882 栋住宅被损坏，大约130万户住民断水，86万户居民的煤气供应中断，260万户停电，发生了285起火灾，被烧毁的房屋达7483栋。
这次地震中，来自日本全国各地的大量的志愿者和志愿者团体参与了救灾活动，开创了日本志愿者参与的历史新篇章，因此1995年被称为日本的“志愿者元年”。日本政府把1月17日定为“防灾与志愿者日”，并把以17日为中心的前后各3天共一周定为“防灾及志愿者周”。
救灾中的志愿者活动
地震发生第二天的1月18日，兵库县政府所在地神户市就开设了接收志愿者的窗口。整个救灾活动中，共有来自日本各地的130多万名志愿者参与了救援，高峰时期每天有超过2万名志愿者在灾区开展各种形式的救援活动。志愿者构成中，学生占35％、公司职员占22％、家庭主妇占15％1。另外，还有很多人献血、捐款、提供救援物资，这次震灾收到的民间捐助金额达到了1700亿日元2。
除了个人志愿者外，还有很多团体参与了救援活动。根据NGO联络会议的调查，地震发生当天有10个团体，到第三日有已有19个团体在灾区开展了救援活动。地震发生当天，兵库县开设了688 个避难所，其中绝大部分是灾民和志愿者团体一起建立的。从地震开始到3月末，仅在“西宫志愿者网络”（一个志愿者组织）登记的参加救灾活动的
志愿者团体就有156个。救灾过程中也产生了不少志愿者组织。曹洞宗国际志愿者就是其中之一，该组织的职员和志愿者共300人一直活跃在灾情严重兵库区和长田区，他们在避难所为灾民提供饮用水，设置临时厨房，提供了超过2万份的饭菜。西神户地区的大学也设立了“西神户大学联合会”，形成了参与救援活动的大学生志愿者网络。从1995 年3月份开始，神户市各个区开始设立志愿者中心，以此来推动当地的志愿者活动。很多资料估计共有数百个志愿者团体参与了震灾救助活动。
在地震发生后，一些国际性NGO，比如救世军（SALVATION ARMY），亚洲医师联络协会（AMDA，无国界医师组织亚洲分组织）等组织迅速赶到灾区开展了救援活动。另外一些宗教性组织，比如在阪神地区有强大影响力的宗教团体PL教团，创价学会等团体都迅速的开展了援助活动。日本私营企业也积极参与。总部设在神户的百货连锁店DAIEI，以及 SEVEN-ELEVEN，LAWSON等24 小时便利连锁店在震后3个小时内就把食品等救援物资运到了灾区。同时，还有一些商店在灾区开设了露天店，有效地防止了非常时期的物价上涨。

救灾中的志愿者协调组织
为了管理和协调数量众多的志愿者和志愿者活动团体，进而有效地开展救援活动，灾区成立了很多的协调机构。比如“社会福利法人大阪志愿者协会”3。在地震发生后的第四天，社会福利法人大阪志愿者协会牵头联合其他团体组建了“支援阪神淡路大震灾―灾区人民的市民之会”的组织，对来自全国各地的志愿者进行协调。根据该组织公开出版的资料，从地震发生到1996年2月29日该组织在灾区的救援活动结束期间，在该组织登记的志愿者人数达到了1，1735人，而在此之前，大阪志愿者协会通常每年接受的志愿者人数是1000名左右。
另外，也有不少由企业（工会）组织，市民个人组织的志愿者团体担当了志愿者协调组织的作用。比如，日本劳动组合总联合会（日本的工会组织）发起的“市民-联合志愿者网络”，以及由一所大学的教授发起的“阪神大震灾当地NGO救援联络会”等都在救灾中发挥了重要作用。
在众多的协调机构中，一个非常重要而且有特色的机构就是被称为“志愿者本部”的组织。图1是“志愿者本部”的运作机制图。基本上在每一个行政区都至少有一个“志愿者本部”。通过“志愿者本部”，志愿者（团体）可以及时地了解灾区的信息，同时政府也可以较为及时地和志愿者进行协调，这促进了救援活动的开展。不同的“志愿者本部”的构成并不相同，有志愿者和当地政府部门合作开设和运作的，也有志愿者团体开设和运作的，但更多的是以个人志愿者为主开设和运作的。“志愿者本部”的活动大致上有: 1）志愿者的登录和派遣，有少数“志愿者本部”的工作仅仅是从事志愿者的登录和派遣；2）灾民和政府的直接救援活动，比如救灾物资的搬运等；3）志愿者的协调；4）政府以及其他的志愿者团体的协调。绝大多数的“志愿者本部”都和其他的志愿者团体进行了大量的诸如信息交换、救援活动调整等的协调工作。另外，绝大多数的“志愿者本部”都有关于从事救援活动的注意事项的简单手册，主要是关于救援活动中的健康管理和安全管理，以及集体活动的守则等方面的内容。
震后日本志愿者活动的变化
阪神淡路大地震之后，日本社会的志愿精神和意识有了很大的提高，志愿活动也被推广到各个领域。自1996年开始，日本文部省（科学技术和文化部）每年都召开“全国志愿者活动推进联络协商会议”，1997年的政府教育改革计划中，在培养教师，以及教师的进修内容上引入了志愿者内容，同时在学校与校外的社会合作中，志愿者活动成为了核心的内容。1998年4月开始，在对教师资格要求的相关法律中，也增加了志愿者经验的要求。1998年12月，政府关于学校教育指导要点中也首次出现了志愿者活动的词汇。在其他方面，比如福利、医疗等社会服务领域，以及环境、国际援助等领域，受到震灾中志愿者活动的启示，也进行了很多改革，强调发挥志愿者的作用。
同时，震灾中的志愿者活动对推动企业参与社会活动也起到了很大的作用。在阪神淡路大震灾中的紧急救援活动以及后来的NPO立法等过程中，日本经团连起到了巨大的推动作用。阪神地震以后，越来越多的企业对于员工从事的社区活动/志愿者活动提供了积极的支持。调查显示，一些有利于志愿者活动的新制度开始在企业普及，比如对从事志愿者活动的员工提供（带薪）休职、志愿者休假、配套捐赠（matching gift）、志愿者活动表彰制度等。甚至一些公司，比如丰田汽车公司在公司内部设立了志愿者中心。据日本经团连1993年调查显示，近350个大型公司中的353%对员工的志愿者活动提供了支持，而2002年的调查则显示，699%的企业提供了支持。
震灾中参与救助活动的一些志愿者后来演变成了推动整个日本志愿者组织发展的核心力量。同时，出现了很多的以日本关西地区（大阪神户一带）为据点的大型NPO，这些组织建立了全国规模的市民网络，在推动新的市民社会运动等方面一直发挥着积极作用。因为是它们是以灾后神户为中心发展起来的，所以这一现象也被称为NPO活动中“神户品牌”。
震灾中出现的志愿者团体有的在救灾活动结束后就消失了，有的则存在下来从事灾后复兴和地域重建活动，有的活跃在世界各地的震灾救援现场。比如NPO组织“灾区NGO合作中心”6 的前身是成立于震灾中的“当地NGO救援联系会议”的一个分支部门，1995年8月发展成为“临时住宅支援联络会”的分支组织，到1996年4月，改组为“阪神淡路大震灾‘临时’支援NGO联络会”，成为一个独立组织，1998年4月发展为现称的“灾区NGO合作中心”。该组织的目的是创建安全网络（safety net），活动领域涉及很多方面，比如地域、生活一体化，提高志愿者/NPO的地位，保护人权等。以震灾中的救援经验为基础，该组织主要开展两个方面的活动。一是激励市民自立的活动，一是灾害救援活动。后者的活动范围覆盖全球。到2001年1 月，该组织已经在世界各地参与了25次以上的震灾救援活动，包括俄罗斯的萨哈林地震、中国云南大地震、土耳其、台湾、印度的震灾。
再比如，为了把阪神地震的经验用于今后发生的自然灾难，进一步推广紧急救援活动方面的相关专门知识和经验，在震灾后，亚洲医师联络协议会（AMDA）等几个民间团体发起成立了“72时间网络”。其含义在于，在发生了灾难后，该组织都可以与地方政府以及其他政府机构联合，在72小时这最关键时间内赶往灾区从事紧急救助活动。
2002年1月，以阪神淡路大地震中从事志愿者活动的市民和NGO、以及企业、政府机构、国际机构等为中心成立了“新社会体制的构筑”的组织，目的是从事海外灾害救助工作。除了在灾害发生时，迅速进入受灾地从事救援外，其日常工作主要是促进有关灾害援助的国际交流，帮助国外培养有关灾害援助的人才，以及向国外派遣讲师等。
震后日本第三部门的发展
阪神淡路大地震后，日本第三部门发生了重要变化，从对志愿者个体的培养、支持变为重视对志愿者组织、NPO的支持援助，以及志愿者组织、 NPO的外部环境，特别是制度环境的改善。
震灾后围绕志愿者、NPO的一个重要的动向是创立了大量旨在支持志愿者组织/NPO组织的“市民活动（支援）中心”或者“NPO(支援)中心”。震灾之前也有一些中间组织，比如志愿者活动推进机构，社会福利协会的“志愿者中心”，民间的志愿者协会等。但是这些中间组织当初主要是为了支持个人志愿者而设置的。震灾中，人们意识到了对于志愿者组织/NPO组织进行支援的必要性和重要性。震后，一些地方政府出面成立了NPO 支援中心，比如“神奈川县民支持中心”，就是全国第一个NPO支援机构。也有很多支援组织是民间建立的，比如大阪NPO中心，日本NPO中心。需要特别值得一提的是世川基金会（SASAGAWA FOUNDATION）的资助项目―市民活动地域支援体制研究会。该研究会对地域志愿者，市民活动的状况和需要进行详细调查，然后根据这个调查结果来决定如何对该地域的NPO进行具体的支援。广岛NPO中心，仙台-宫城NPO中心等支援机构就是在这样的基础上设立的。根据日本NPO中心的调查，到2008年7月14日为止，日本国内共有288个NPO支援中心。

阪神淡路大地震的志愿者活动极大地推动了日本的NPO立法活动，进而改善了整个第三部门制度环境。关于市民活动团体的立法问题，在地震之前的1993-1994年就已经有了很多讨论了。比如，NPO研究论坛，支持市民活动的制度设计会，市民公益活动的基础准备考虑会等各种民间研究会和研究项目，以及日本的总务厅，法务省，经济企划厅，中央官厅等政府部门，都一直在进行着有关的调查研究。然而，这些活动都没有产生很大的实际效果。
阪神淡路大地震发生后，日本的政治家、政府都高度评价了志愿者在灾区的救援活动。1995年2 月12日，日本各大报纸都刊登了兵库县知事对志愿者活动的感谢。中央政府对志愿者的活动评价也很高。1995年2月，在当时的官房长官的指示下，以经济企划厅为事务局，18个省厅（部委）联合起来成立了“与志愿者问题相关的省厅联络会议”，主要就以下问题进行讨论：1）市民公益团体的法人资格的问题；2）保证志愿者、市民公益团体的公益性的相关法律框架；3）对志愿者、市民公益团体的支援对策；4）不同活动领域中的志愿者、市民公益团体共同的课题。讨论的中间报告于11月份提交给了官房长官，但是执政三党因为打算要以“议员立法”的方式题提出新的法案，所以没有公开发表中间报告。
1996年之后，为了制定落实NPO法，执政的三党就NPO立法开始了真正的讨论。同时，当时的在野党新进党于1995年11月正式向众议院提出了旨在改善法人制度和税法制度的“关于从事市民公益活动的团体的法人资格等方面的法律案”，共产党也在1996年6月提出了“非营利法人法/纲要”的议案。
市民对立法也积极参与。在NPO法成立过程中，志愿者团体的联络会不仅积极从事游说、倡导活动，而且自己拟定了具体的法案提交给有关部门，对NPO立法起到了很大的影响。最初的NPO 立法议案是执政党三党为了达成新的政策意图而制定的“市民活动促进法案” ，并以议员立法的方式提交给国会审议。但是，到正式审议之前，志愿者团体，各个政党，甚至地方政府不断对立法提出修改意见，针对立法的交流会也在全国各地广泛召开，出现了前所未有的市民参与立法过程。最后，在1998年，“市民活动促进法案”在国会参议院上被修改为“特定非营利活动促进法案”（通称为 NPO法），作为民法34条公益法人的特别法而通过了审议。
NPO法实施后，志愿者团体能够简单、容易地申请到法人资格。一般情况下，只要申请资料齐全，到相关政府机构去申请认证，就应该能够得到批准。政府相关部门在接受申请的两个月内，必须保证公众能够自由查看。如果没有其他正当理由，收到申请的政府部门必须在两个月内决定是否给予认证。得到认证，经过登记，就可以获得法人资格。NPO法实施之后，日本的NPO发展很快。根据日本内阁府的统计，从1998年12月1日NPO法实施到2008年5月31日，共有34719个团体获准取得法人资格认证。
尽管从阪神淡路大地震以后，在政府、企业等社会各界的支持下，日本的第三部门得以快速发展，但是与美国、英国等国家相比，日本的第三部门在资金和规模上还比较小。据日本内阁府在2006 的最新“市民活动团体基本调查”显示，约60%的 NPO的年收入和年支出不到1000万日元（人民币70 万元），50%的职员人数不到30人。同时，调查还显示，64%的NPO的活动范围在某一道府县内，约18%在全国范围内活动，在日本国外活动的约有14%。
日本NPO和政府的合作
1990年代以来，随着发达国家的国家治理方式从“福利国家”向“后福利国家”转变，很多原来由国家提供的服务正在转移给社会，政府，特别是地方政府对民间组织的依赖越来越强，二者的合作也越来越频繁，涉及的领域也越来越广泛。NPO法实施以后，日本政府采取了不少支援NPO的政策。其中之一是上文所说的建立NPO（支持）中心，另一个就是近期出现的地方政府与NPO的协动，也就是政府和NPO联合起来解决一个共同的问题，实现一个共同的目的。协动的方式一般有：资金补助、共同主办、项目委托、派遣人员、使用公共财产、信息交流，活动协调等。
其实，从1970年代开始，日本的一些地方就已经开始推动建立在地方政府与市民合作基础上的地域建设计划，但是真正使人们认识到协动意义的是阪神淡路大地震。震灾中，需要救助的35000人中，有27000人是市民自我救助、或是在邻人的帮助下得救的，而不是警察或者消防机关救助的。这次地震后，人们认识到了“区域自律和联合”的必要性，建立在“自助、共助、公助”基础上的地域防灾建设得到了迅速的推广。
现在这一市民与地方政府合作起来解决当地问题的做法也已经波及到了日本绝大多数的市区村。横滨市是其中一个协动开展得非常有名的城市。其协动议案是在横滨市市民活动推进检讨委员会上通过的，是属于主要由市政府出资的一种合作活动，横滨市制定了如下的协动原则：
1）协动双方关系对等原则；
2）尊重NPO自主性的原则；
3）协动双方自立化的原则，避免NPO对政府产生依赖和被政府收编；
4）相互理解的原则；
5）双方的共同目的都是解决公共问题，为非特定多数的第三者服务的原则；
6）公开原则。双方关系是公开的，有关合作事项，只要满足一定的条件，任何人都可以查阅。
目前，在“环境保护”、“福利”、“地域建设”等领域，NPO与地方政府之间的协动非常活跃。日本内阁府在2004年作的一个全国性的调查显示：被调查的都道府（相当于我国的省级政府）层次上，全都开展了与NPO、志愿者团体的协动，而在较低行政层次上的地方基层政府中，开展协动的也达到了66%，并且没有开展协动的地方政府中有88%回答说近期也要开展协动。地方政府与 NPO之间的协动不仅可以帮助政府提高提供公共服务的能力，协助政府解决公共问题，从而提高政府的合法性和基层治理能力，而且也可以帮助NPO进入“公共领域”这个原来只属于政府的领域，拓展 NPO的活动领域和空间，提高地方自治能力。
总而言之，阪神淡路大地震中的志愿者活动，改变了日本普通民众、企业、以及政府对志愿者、NPO的认识，震后出现了“市民力”（公民的力量）这一词汇。以前人们普遍认为“公共活动”只是政府的事情，与民间无关，这次地震使人们看到了政府能力的有限性，人们意识到只靠政府是无法保证人们的生命和财产的，对NPO的必要性和重要性有了深刻的认识。不仅普通公众积极参与志愿活动，志愿者、NPO等也成为一个新的学术热点，1998年日本NPO学会成立，1999年日本志愿者学会和日本国际志愿者学会相继成立，社会各界对志愿者组织、NPO发挥社会部门乃至承担社会变革的功能都给予了厚望。可以说，阪神淡路大地震中的志愿者和志愿者组织的活动极大地促进了日本的志愿者活动和整个第三部门的发展。

空想社会主义对中国发展的启示韩国企业国际竞争力发展经验对中国的启示我们来讨论一下近现代中国发展带给我们的启示美国时代华纳发展的启示谁能道一些简报的英文是什么美国西部开发对中国的启示前苏联解体对中国的启示是什么？实例(例如汽车工业的发展)再管理方面的启示平均利润理论对发展与完善社会主义市场经济的启示美国经济高速发展的原因？对我国有什么启示中国现在的发展中国旅游业的发展中国股份制的发展中国铜铸业的发展，中国文字的发展中国的3g发展中国因特网的发展中国茶文化的发展中国的发展 WTO中国的发展中国有史以来的发展中国文明的发展中国电子货币的发展关于八百伴的简报