中国经济新方位 pdf:经济责任审计论----谋求发展机遇

经济责任审计论----谋求发展机遇

邢俊芳

作者简介

　　邢俊芳，女，1964 年毕业于北京大学经济系，先后在中共北京市委、市委党校、中国社会科学院经济研究所工作，曾任《经济学周报》副总编辑。自1985年始，先后任审计署科研培训中心副主任、审计署政研室副主任、审计科研所副所长、正司级审计员等职，研究员、国务院任命的有突出贡献专家、中央党校国家机关社科基金评议组专家。发表研究报告论文及各类文章200多篇，著有《经济效益审计》、《社会主义经济与审计监督》、《中国审计事典》，主编了《审计学辞典》、《中国21世纪经济走向??部省级领导干部访谈录》、《国外现代审计》、《最新国外绩效审计》、《欧洲六国和欧洲经济共同体审计长会议文集》等。

　　本文试图通过考察中国经济责任审计演进过程，揭示其本质特征和影响，以史立论，从反腐败视角，探索经济责任审计发展新路径。

一、环境?背景

　　中国是一个典型官本位古老国度。对官吏的财务责任审计监督古而有之，但它并不具有独立审计形态，而是寓于监察或审计之中。在当今中国，它作为政府审计框架内一种独立审计形态出现，有其特殊环境、背景。

　　在官本位日趋强化的今天，治国之本在于治官。历史已经证明，使官吏堕落和道德沦丧的一切原因中，权力是最永恒、最活跃的，而经济权力是一切权力的泉源。

　　历史转型期的中国社会、经济、政治复杂变革，市场经济幼稚，一切价值观都在混淆、动摇、改变。权力至上，金钱至上，成了时尚。在权力拜物教、金钱拜物教影响下，政权机关成为适者生存的生物场。不仅要有能力，还要有权力；不仅要有权力，还要有权力敛来的金钱；不仅要讲工作，还要讲官场上下运作的“潜规则”；不仅要懂得拥有美女，还要懂得为情付出。国有资产严重流失。等等，等等。

　　腐败无处不在。据不完全统计，近10年来，在衡量世界各国腐败水平的名单上，中国已从第100多位上升到57位。在诸如透明国际之类组织机构列出的反腐败排行榜上，中国被排在后面，远远落后于中国的香港和台湾。在过去五年里，我国的法律惩处了83000名腐败官员。仅审计署向司法机关移送的重大违法违规案件就有6000件之多，移送并建议纪检监察机关给予党纪政纪处分的达4000多人。经查明，2003年，全国共36000名干部向境外转移资产，其总额达81亿美元，是年上半年，有8371名贪官逃往境外，是每年大约有4000名贪官外逃的两倍。

　　腐败是对权力的滥用和社会资本的侵蚀。目前，国际社会对于腐败的讨论，其焦点不仅限于道德或文化范围，并视它为一种癌症。它不断地侵蚀政权机关官员的廉政性和奉献精神，人们越来越不把在政权机关就职视为服务国家和为人民谋利益的一种方式，而是日益将其作为获取特权和财富之手段。

　　同时，腐败严重损害国家制度的正当性，使许多关键领域的公共责任相当脆弱，降低了政府的有效性，造成社会责任感危机，甚至没有腐败行为的官员和社会成员对保持忠诚失去信心。

　　当政权机关官员的腐败活动以相当大规模出现时，必然会对社会的政治和经济生活造成极度危害。诸如：摧毁政权机关各种计划的潜在有效性；阻碍投资和经济增长。据不完全统计，在中国上世纪90年代后期，经济和金融犯罪造成的损失占国内生产总值的13%至17%。如若长此下去，中国每年经济增长将下降0.5%。

　　同时，牺牲国民利益，加剧两级分化，导致人民群众对政权及其党政领导干部信任危机，最终威胁到社会、政治稳定。

　　直面腐败之风盛行的社会环境背景，政权机关如何惩治腐败，优化党政干部的价值观和职能，保持廉洁和社会责任，显得尤为重要而成为一道严峻课题。对此，约束和内律就成为党政干部的一种必须。内律靠内部因素，约束靠外部因素，外部因素多多，其中，经济责任审计便成为制约党政干部经济权力的重要而不容忽视的良方。

二、职能?目的?作用

　　职能   

　　经济责任审计是审计主体对审计客体??特定受托者履行财务责任或绩效责任情况的监督活动。监督是经济责任审计的基本职能。对特定受托者完成财务责任或绩效责任情况评价或鉴证，是经济责任审计派生职能，是审计监督的另一种形式。监督、评价、鉴证三种职能相辅相成，反映并取决于审计质的规定性，监督职能是审计本质，同时，具备了评价和鉴证职能，才能更好地发挥其监督职能作用。

　　特定受托者指政权机构中的中国共产党的党务官员（或称政务官员）、政府官员（或称业务官员），国有企业、国有控股企业、金融机构、事业单位及使用财政资金单位的管理者。

　　目的   

　　在我国实行经济责任审计，旨在通过审计特定受托者的财务责任或绩效责任，判断其对受托责任履行情况如何，看其是否值得继续信赖，解除其财务责任或绩效责任，或确认特定受托者的经济不法、或不经济、不忠于职务的行为；旨在通过审核财务责任或绩效责任，促使特定受托者确保委托者的财产安全，创造高额回报率和高效管理水平；旨在为特定受托者提供实绩证明，为委托者提供客观公正的审计结论，作为特定受托责任人升迁和奖惩的依据。

　　这里所说的委托者，不是现代一般意义上的委托者，而是特定委托者，它可以是高一级政权机构或高一级管理当局，也可以是不同层次的政权机构或管理当局。

　　作用   

　　经济责任审计具有政权机构内部以官纠官的性质，但它却集中体现了国家整体利益与官员个别利益关系、中央与地方、官员与人民群众等诸多利益关系。从这个意义说，经济责任审计充当了这些关系的调解器和国家机器的制衡器。具体作用至少有如下几点：

　　（1）制约经济权力。这种作用是直接的，主要是通过审计，对特定受托者资财管理权进行有效控制，引导它朝着安全、高效方向发展；

　　（2）教育、警示、弹劾、治罪（间接）。这是审计主体对特定受托者审计结论所起的作用，它直接影响党内和政府官员的升迁和奖惩。这在客观上起到优化党政领导干部价值观和职能的作用，从这个意义上说，经济责任审计是打造百官廉政、勤政、高效氛围的催化剂；

　　（3）优化政权职能。根据受托责任内容有可计量性原理，经济责任审计是受托责任内容的计量者、控制者，也可以说是受托责任关系中联系委托者和特定受托者的中介，通过审计，在客观上帮助委托者与特定受托者之间建立互信关系，促使政权机构或企业事业单位的职能得到优化，资源利用优化也成为可能；

　　（4）经济责任审计的威慑力量，有助于营造廉政社会大环境。

　　经济责任审计能否发挥上述作用，从根本上说，取决于政权机构的清明与败坏；取决于政治改革、经济体制改革深化及民主化进程；取决于人民群众的公民意识。

三、经济责任审计的演进

　　1．古代经济责任审计

　　考中国古代审计，不难发现，对于财务监督，周朝已设置治事之官员，故我国政府审计，应自周朝始。在其漫长演进过程中，贯穿着两条线索：一是国家财务审计，一是官吏财务责任审计。前者通过“倾听”、“口头查询”及钩考账簿方式，检查钱粮等公共财务收支的真实性，以保护国库安全，此谓原始形态的国家财务审计；后者是通过考核官吏治绩，判断其履行财务责任中，有无经济不法、不忠于职责行为，此谓原始形态经济责任审计。这两者互为补充，在不同历史时期，有增减强弱之分。

　　同时，不难发现，经济责任审计是一个跨机构、兼容审计和监察两种职能的监督形态，或者说它具有双重职能。其原因是审计和监察体制变化所致，即审计和监察始终随着体制变化，处于时分时合状态，更多时候是监审合一。故此，对官吏的受托责任中的财务责任审计职能，时而由监察机构行使，时而由审计机构行使，或行政机构行使。诸如，西周时期，曾出现行政监察、司法检察和财务审计三者职掌合一的三重监督的局面。

　　在古代审计、监察文献中，对官吏的财务受托责任审计监督，具有典型意义的记载是西周的《上计制度》，它重在稽查考核官吏，对其财经方面政绩和财务责任的审查是上计的主要内容之一。

　　在经济监督法典中，对官吏的财务受托责任审查记载，诸如：秦汉时期的《效律》、《上计律》，唐代的《唐会要》，清代的《钦定大清会典事例》等，都规定了考核官吏的财经治绩的具体内容和程序，及其对官吏经济不法处罚规定内容。其中，秦《效律》被视为中国古代首部有关经济处罚的专门法规；清《钦定台规》中，处罚官吏财经违法失职的律条内容广泛、细致，涵盖了赋税、仓库管理、工程营造、钱粮收支等多个领域的稽查和处罚规定（见《中国审计史》第1卷第7页），根据法典，查处官吏经济不法和不忠于职责行为，如唐代自一般官吏至宰相均有其实例，审计、监察官吏也不例外。

　　中国古代经济责任审计，其根本目的是为维护皇权及君主专制。但由于审计客体是各级官吏，它对于封建社会的制衡、治官具有一定效能，在客观上有助于发挥政权机构的职能、提高官吏素质，改善吏治，缓解阶级矛盾，维持社会稳定。由于它的实施完全依赖于皇权，故此具有一定局限性。它能否发挥作用，取决于皇帝的政治素质，取决于当代的政局和阶级力量的对比。

　　2．近代经济责任审计

　　1840年的鸦片战争标志着中国由封建社会陷入半殖民地半封建社会的开始，也是中国近代史的开端，到1949年中华人民共和国诞生，共109年。随着社会变迁，对官吏的经济责任审计，历经沧桑。

　　（1）晚清时期（1840?1911年）。

　　清政府为维持即将崩溃的王朝，曾借助监察、审计（包括财务责任审计）手段惩办了一批贪赃枉法的官吏，同时，伴随着帝国主义势力入侵而出现的某些具有近代资产阶级性质的新制（包括审计制度），但终究无法从根本上扭转吏治腐败局面。历时两千多年的对官吏财务责任审计和其他监督手段一样，在资本主义国家商品、大炮进攻面前，已无能为力而走到了尽头。

　　（2）中华民国时期（1912?1949年）。

　　内战、革命、帝国主义军事、政治侵略以及经济、社会、知识文化等领域的变化与发展，是这个时期经济责任审计直面的社会大环境。

　　这个时期，国家审计制度，随着西方国家政体组织形式引入，进行了一些改良，无论哪届政权，都有独立审计机构（隶属关系不时变化）、独立审计人员及法律条文，审计实践大体沿袭古代审计的轨迹，一是审“事”，以岁入岁出的财务审计为基本审计形态；一是审“人”，对官吏的财务责任审计。呈然，变化了的政治环境赋予经济责任审计新的内涵，经济责任审计的特点变得显著。

　　①   经济责任审计特点

　　●孙中山先生的监察权思想，是这个时期经济责任审计监督的重要理论依据。其要点：监察的核心是弹劾，监察权就是弹劾权。1923年后，正式使用监察权概念，1924年提出监察权是政府五个职权（行政、立法、司法、考试、监察）之一的观点，并以此建立权力制衡机制。行政监察是对官吏的监督和失职行为的惩办，其监察方式有质问、弹劾、查办和建议。审计监督根据其建制的隶属关系（或监审合一或独立建制）行使对政府岁入岁出财政财务活动的审核、对国家机关工作人员财务责任审计；

　　●经济责任审计是以控制官吏的资财管理权为直接目的；

　　●经济责任审计客体范围涵盖政权机关整个公务人员，在实施过程中，往往以政府高层官吏为重点；

　　●  对离任官吏财务责任审计，是这个时期审计监督的主要内容；

　　●经济责任审计以监督制度形式由法律条文确认下来。在1938年的《审计法》规定：“各机关人员对于财务上行为应负之责任，非经审计机关审查决定，不得解除。”（见刘陶福编著《审计正要》第59页，1978年，台湾版）

　　②经济责任审计实施概要

　　以如下三个政权为例：

　　南方革命政府时期

　　这个时期，审计机关对离任尚未解脱财务责任的高层官吏，重点管钱管物的主要官吏，任职内所管理的财务账目进行审计。诸如以下典型被审计者：审计局局长刘纪文，财政部部长叶恭绰，财政部局长王棠，会计司司长黄降生，禁烟督办鲁涤平。

　　经济责任审计对当时南方革命政权的廉政建设起到积极作用。

　　国民政府监察院时期

　　这个时期的经济责任审计也限于官吏的离任审计。典型被审计者如是：财政部部长古应芳，会计司司长余和鸿，广东筹晌总局总办韦一新，北江商运局局长韦荣熙，惩吏院主席委员邓泽如，大理院长林朔。

　　国民政府时期

　　这个时期，在经济责任审计实施中的典型案例，要数对教育部部长王世杰任职内经管经费使用情况审计。文献记载，先后审计两年时间，王世杰离任审计才告结束。

　　这个时期的经济责任审计，对揭露官吏中的经济不法、不经济和不忠于职责行为，改善财务管理，起到一定作用。然而，随着国民党政权丧败，官吏离任之财务责任审计留流于形式。

四、现行经济责任审计

　　1．新中国审计独立建制前的沿革

　　新中国的诞生，标志着中国近代史的结束。经济责任审计随着审计没有独立建制而寓于监察之中。

　　1949年11月，在政务院（后改为国务院）设人民监察委员会，这是国家行政监察、经济监督和党政风纪为一体的监督机构。接受及处理人民和人民团体对各级国家机关和各种公务人员违纪、失职（涵盖财务经济）行为的控告，是人民监察委员会主要任务之一。1951年查处的刘青山（曾任中共天津地委书记，被捕前任中共石家庄市委副书记）、张子善（天津地区专员，被捕前任天津地委书记）贪污巨额救灾款和修机场经费（两人分别为1.84亿元旧币、1.942亿元旧币）案件，震惊新中国大地，最终，法律为他们开了杀戒。

　　1954年9月，第一届全国人民代表大会决定改人民监察委员会为监察部，隶属国务院。在其后的历史时期，经济责任审计随着监察体制变化，经历了曲折发展进程。

　　2．20世纪80年代中期至90年代中期的经济责任审计

　　1983年9月，中华人民共和国审计署成立，揭开了中国社会主义审计监督新篇章，经济责任审计迎来了发展机遇。

　　1985年起，我国政府审计机关开始探索并开展了经济责任审计试点。审计客体是国有企业的厂长（经理），内容是其离任经济责任，包括任期目标，所在单位同期年终决算和财务收支及经济效益。审计依据的法规条文有《全民所有制工业企业厂长工作条例》。它规定厂长（经理）离任前，企业主管部门可以提请审计机关对其进行经济责任审计。《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题通知》对审计范围、内容、程序作了原则规定。它对经济责任审计有序开展，起了积极作用。

　　经济责任审计实施取得一定成效。以1986年至1988年的审计为例，据不完全统计，1986年，全国16个省、市、自治区的审计机关对599个国有企业厂长（经理）进行了经济责任审计。审计结论认为，其中34%的厂长（经理）离任时，解除了经济责任，即遵守财经纪律较好，工作成绩较突出；20%的厂长（经理）有较严重的违反财经纪律问题。（见邢俊芳著《现代中国审计事典》第78?79页，中国审计出版社1995年6月出版）

　　1987年1至9月，全国审计机关对3783个国有企业的厂长（经理）进行了离任和其他经济责任审计，比1986年同期增加5倍。审计结论表明，大多数厂长（经理）遵守财经纪律较好，有比较严重违反财经纪律者占被审计总数的10%左右（见邢俊芳著《现代中国审计事典》第79页，中国审计出版社1995年6月出版）。

　　从1988年起，厂长（经理）离任经济责任审计成为政府审计工作经常化、制度化重要内容。据统计，1988年，全国审计机关对25319个厂长（经理）进行了经济责任审计（含内审机构审计的16660个）。审计机关审计的8659个厂长（经理）中，解除经济责任者共6571人，有一般经济问题的1922人，有严重问题者166人，分别占已审计数的75.9%、22.2%和1.9%。经审计后，政府和有关部门对189名厂长（经理）晋升，496人被免职，75人被降职或受到其他处分。经审计鉴证，纠正了对少数厂长（经理）的错误处理，维护了国家利益和厂长（经理）的正当权益。（见邢俊芳著《现代中国审计事典》第79页，中国审计出版社1995年6月出版）

　　厂长（经理）离任经济责任审计对于当时建立对厂长（经理）可信程度和提高国有企业经营管理水平，增强其责任感，从而优化厂长负责制，都起到一定作用。

　　3．20世纪90年代末至21世纪初的经济责任审计

　　这个时期，经济责任审计发生了重大变化。

　　（1）职能作用范围逐步扩大。

　　从20世纪90年代后期，经济责任审计客体逐步由国有企业厂长（经理）离任审计扩大到政权机关的党政领导干部。

　　目前，全国县以下党政领导干部和国有企业（包括国有控股企业）领导人离任经济责任审计全面实施；部门和单位内部管理领导干部的离任经济责任审计也逐步推开，80%的中央单位开展了经济责任审计。（见2004年11月全国经济责任审计工作会议报导）

　　全国县以上党政领导干部经济责任审计试点不断扩大，有31个省、97%的地（市）都逐步推开试点。共有24000名领导干部接受了审计，其中县处级干部23000名，地厅级干部1063名。（见2004年11月全国经济责任审计工作会议报导）

　　最高审计机关对4名省部级党政领导干部进行了经济责任审计试点。地方审计机关中的领导干部也入围，接受审计的有审计厅长、地（市）审计局局长和县审计局局长共268人。（见2004年11月全国经济责任审计工作会议报导）

　　（2）在政府审计机构框架内，设立了独立审计建制。

　　据不完全统计，目前，全国31省（市、区）87%的地（市）、77%的县（市）共建立经济责任审计专职机构4252个，配备专职审计人8675名。并相继制定了比较规范的工作运行制度。（见2004年全国经济责任审计工作会议报导）

　　（3）设立了指导、协调机构。

　　经济责任审计工作联席会议办公室于2000年3月在北京设立。其成员单位由中共中央纪律委员会、中共中央组织部、国家监察部、国家人事部、中华人民共和国审计署组成（近期，国家资产管理委员会入围，以下称谓简）。联席会议牵头单位为中纪委和审计署。在审计署设立联席会议办公室。地方政权机关中，全国有12个省、339个市（地）、1995年县（市）成立了经济责任审计工作领导小组。（见2004年全国经济责任审计工作会议报导）

　　联席会议和领导小组在指导、检查、协调经济责任审计工作，推动其发展，都起了举足轻重的作用，也为在中国形成监督合力机制奠定了基础。

　　（4）审计卓有成效。

　　经济责任审计工作在积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险原则指导下，得到稳步发展。统计显示：从2000年至2004年上半年，全国有17.4万名党政领导干部和国有企业（包括国有控股企业）负责人接受了经济责任审计，审计查出违法违规金额3912亿元人民币，损失浪费金额252亿元人民币，管理不规范金额3398亿元人民币。其中，由领导干部直接经济责任造成的违法违规金额204亿元人民币，损失浪费金额21亿元人民币，管理不规范金额108亿元人民币。（见2004年11月全国经济责任审计工作会议报导）

　　同时，全国各级党政机关参照审计结果，共选拔任用领导干部1.4万人，降职1730人，撤职983人，其中，1232名领导干部受到党纪政纪处分，3252名领导干部被移送纪检、监察和司法机关处理。（见2004年11月全国经济责任审计工作会议报导）　

　　综上可见，经过近20年的审计实践，我国现阶段的经济责任审计制度框架已经基本确立，并形成了不少行之有效的做法。然而，要建设一个比较健全、有效经济责任审计制度，还有很长的路要走。

五、经济责任审计模式探索

　　1．现行经济责任审计的特点

　　●通过经济责任审计反腐败本身并不是目的，而是实现社会公允、效率及有效政权目标的手段；

　　●经济责任审计是一个跨机构、兼容审计、监察、人事管理及管理监督的多种职能的更高层面的综合监督形态；

　　●现行经济责任审计监督活动，具有政治化色彩，它基本上依靠政权力量的支持和推动，要设立一个民主政治与法律支持框架，还有很多事情要做；

　　●经济责任审计目前处于发展阶段，很多方面不规范、不成熟，需要在实践中逐步走向规范和成熟；

　　●实践证明，经济责任审计是符合中国国情，与市场经济相适应的有效监督形式，具有强大生命力；

　　●审计官员秩卑、位尊、权重、风险大、回报率低。一则由于经济责任审计的是人，即中国执政党的党务官员和政府官员及企事业单位、金融机构等部门负责人，二则审计本身处于探索阶段，尚无法律地位，许多东西不规范，因此，审计官员要承担更大政治风险和法律责任。

　　2．制约经济责任审计发展内在因素

　　●如上所述，目前，经济责任审计尚无法律地位，缺乏法律条文支持，对现有法规执行有不力一面，给审计实践带来政治风险；

　　●经济责任审计评价和责任界定依据不足，故此，难且风险大；

　　●经济责任审计中，事后审计的“马后炮”问题大量存在，影响了审计质量和审计结论实施的时效性；

　　●如何确认绩效审计目标和认别经济责任的界限；

　　●经济责任审计实践发展的不平衡性；

　　●经济责任审计的人力资源素质亟待提高；

　　●经济责任审计任务重与力量单薄构成比例失衡，不利于审计质量提高和深化发展；

　　●审计中收集到的用于支持审计结论的信息不足，为了使其足，往往不规范操作，使其范围偏大，内容偏杂，这可能与审计内容不集中有关。

　　综上可见，目前的审计实践中“越位”和“缺位”两种现象同时存在。亟待在实践中研究和逐步解决。

　　3．改进经济责任审计刍议

　　●加快立法步伐。

　　一是入围《审计法》，为审计主体对政府官员、国有企业（包括国有控股企业）、金融机构、事业单位及持有财政资金部门主要负责人等审计客体的审计提供法律依据；

　　二是入围《中国共产党党内监督条例》，为审计主体对中国共产党党务官员进行经济责任审计提供法律依据，以解决《审计法》“越位”问题（此法系行政法系列）。如果一时做不到，也应寻求其他办法；

　　三是应根据《审计法》对经济责任审计的规定原则，制定《经济责任审计实施细则》，以规范经济责任审计内容、范围、程序及审计职业者的法律责任；

　　四是制定《经济责任审计评价准则》。

　　通过以上立法，解决经济责任审计“缺位”和“越位”等不规范问题；

　　●加强执法地位。审计人员应树立忠于宪法和审计法的观念，熟练掌握好、应用好法规法律条款，杜绝执法的随意性，强化执法意识；

　　●增加对审计客体的任中经济责任审计，减少事后审计，以增强审计结论实施的时效性；

　　●经济责任审计报告公告应逐步实施，以给审计客体适应空间，减弱审计风险；

　　●最高审计机关领导干部的经济责任审计，应有一个法定机构或法定机构委托单位行使，对地方各级审计机关领导干部经济责任审计，应继续实施上审下办法，从而保障全社会的公允；

　　●经济责任审计理论研究亟待加强，并关注对科研成果的应用，增加经济责任审计工作后劲和理论指导；

　　●鉴于经济责任审计工作者秩卑、位尊、权重、风险大，必须严格选择人才标准，即一是必须要有刚正不阿的品质；二是有丰富工作经验和优异成绩；三是必须有较高文化素质；一旦被录用，必须遵守严格的纪律规范，并接受内部监督，对于其贡献，国家应给予较高回报率（包括奖励），逐步做到“秩卑尝厚，咸劝功乐进”。

　　4．经济责任审计走向

　　预测经济责任审计走向，是在现行管理体制框架内，所以，首先必须了解政府审计整体走向。

　　（1） 政府审计走向

　　●审计内容视角：

　　中国未来的政府审计从内容视角看，将由传统财务审计为主流，逐步向现代财务审计、向绩效审计为主旋律的方向发展。实现我国现代化之日，就是实现我国审计工作现代化之时，那时，绩效审计成为审计形态的主流，现代财务审计仍是基本审计形态而大量存在。

　　●审计客体视角：

　　中国未来的政府审计，在经济责任审计管理体制不变情况下，它将直面两个审计客体：

　　一是审计“人”，即对政权机构的政务官员和政府公务员进行财务责任和绩效责任审计监督；对国有独资企业、国有控股企业、金融机构、事业单位及使用资助财政资金的部门的主要管理者和相关负责人实施财务责任和绩效责任审计监督；

　　二是审计“事”，即对政权机构（包括党的机关和政府机关）、国有独资企业、国有控股企业、金融机构、事业单位、资助财政资金部门，实施财务审计和绩效审计。

　　审计“人”与审计“事”，二者将旗鼓相当，协调发展。政府审计整体发展轨迹，体现了以人为本、事在人为的理念，它与建设以人为本的法制、责任、有效政权的目标相适应。

　　（3） 经济责任审计走向

　　政府审计走向表明，经济责任审计肩负着审计“人”的使命。

　　●审计客体视角：

　　可以预见，未来的经济责任审计客体将从现行的县（市）、市（地）、省（区）、部各级党政领导干部扩大到中国共产党党务干部和政府公务员、国有独资企业、国有控股企业、金融机构、事业单位、财政资金资助部门的管理者。当然，要将中国政权机关的3600万政务干部和公务员、规模以上的15万个国有独资企业和控股企业及金融机构、事业单位管理者，全部纳入经济责任审计范围，不是一下子能够做到的，然而，这是经济责任审计发展必然趋势。当然，在未来的经济责任审计中，要把握重点，集中在对中、高层党政干部和企事业单位高层管理人的审计监督，尤其各级政权机构的一把手的审计监督。审计结论将影响到每个被审计者的职务升迁和奖惩。

　　●审计客体重点确认依据。

　　一般说来，审计客体??党政领导干部和企业管理者如果发生腐败的话，其腐败程度取决于他（她）所拥有的垄断权和自由裁量权大小和数量及其对自身行为的责任感。

　　数学公式表示如下：

　　腐败=垄断权+自由裁量?责任感

　　垄断权在我国一些自然垄断行业中是很大的。诸如：能源、铁路、交通、电信、国家垄断性服务部门（如提供建筑许可证发放、土地规划决定、其他执照许可证发放）等等。尽管垄断权在变化，但仍具有控制力。

　　自由裁量权或自主决定权在一些部门或单位比较大。诸如：党务、人事机构、政府预算（尤其政府采购）、行政审批、财政税收、金融机关、司法、治安等。这个问题的解决需要一个过程。

　　至于责任感，如若其职业道德水准比较低，行政或财务制度比较脆弱、监督不力情况下，则责任感就会很低，其心灵往往被权力所颠覆，为金钱所扭曲，甚至丧失了责任感。

　　上述信息，应是经济责任主体确定审计客体重点的依据。

　　目前的审计实践中，根据常规，审计机关一般选择诸如：政府财政、税收部门、政府机关财务管理部门、被审计人分管或联系部门及单位，相关驻外机构，相关重点企业和部门。在实践中应根据确认重点的依据和授权，不时加以调整。

　　●审计内容视角：

　　我们以高度抽象理念来规范经济责任审计内容及其重点。

　　① 财务责任审计

　　审查特定受托者履行财务责任情况，主要内容包括：决策质量，即对经济政策和重大经济事项的决策是否科学；财务收支的真实、合规、合法性；控制财务活动的风险情况，即遵守财经纪律情况，有无经济不法和不忠于职责行为。

　　 ②绩效责任审计

　　审查特定受托者履行绩效责任情况，主要内容包括：决策质量，即对经济政策和重大经济事项的决策是否科学，是否富有成效或造成不经济；财务收支的效益性（保值、增值，实现效益最大化目标）；公共管理或企业管理（含经营）的效益、效率、效果；承担社会责任的有效性。

　　③审计注意事项

　　审计主体在实施对特定受托者的财务责任和绩效责任审计中，一是要根据特定受托者的职权范围确定审计具体内容；二是分清责任，集体责任与个人责任，直接责任与间接责任。

　　●审计管理体制视角：

　　实践证明，经济责任审计的出现，归根结底，是由社会需要所决定的．可以预见，随着社会对经济责任审计需求增强，及其自身发展需要，未来的经济责任审计有可能突破现行管理体制，走向独立，融入中国监督合力制度。这可能更有利于经济责任审计职能作用的发挥。

六、经济责任审计的保障条件

　　这是指外部条件。主要有以下六点：

　　１．中国最高政权机构的领导集体要有坚定地强化监督，治理腐败的政治意志和战略计划。

　　２．建立健全监督合力制度和运行机制．应以现行的中央六部委联席会议为基础，整合监督力量，使其形式一个监督合力，成为独立、可靠、有效的监督机构，领导和协调全国治理腐败工作。当然，其监督权力行使受制于政治体制改革及大环境条件变化，并不是监督制度自身可以解决的问题。

　　３．深化经济体制改革，推进政治改革。

　　（１）加大分权和授权，解决权力结构配置弊端。其弊端是：一是权力过分集中；二是各种不同性质的权力集中于中国共产党党内；三是低层权力集中于高层，集中于一把手，致使权力制衡机制缺失。

　　（２）立规矩。一是制度性规矩：适度放松政府管制、深化行政管理制度、预算制度（包括政府采购制度）、财政税收制度、金融制度、国有企业制度、人事管理制度、司法制度、治安制度、新闻出版制度的改革。二是道德规范．最高政权领导及各级党政领导干部廉政表率意志；党务干部和政府公务员规范行为道德准则。

　　４．通过国民教育，使人民群众当家作主人的公民意识复兴。

　　５．保障和提高国家公务员的回报率。

　　现在的问题是公务员的权力与经济利益极不对称，即权力大而回报率低。工资制度改革，一方面要建立绩效工资制，使工资水平公允、透明、来源渠道专一（国家财政统一供给）、通畅；另一方面，要保障公务员的最低标准的回报率的兑现，同时，逐步向高薪养廉过度，以提升腐败成本，从而达到遏制腐败的作用。

　　６．新闻媒体正确履行舆论监督职能，在媒体舆论监督下，把中国大地反腐败浪潮不断推向前方。

　　７．增强社会公众反腐败力度。让人们把腐败视为极不正当、极不道德行为，既不是必要生存手段，更不是致富手段。腐败官员（不论其社会地位、政党派别和信仰）一旦落马，定叫他（她）倾家荡产，身败名裂，后悔莫及。

　　以上事宜做好了，建立健全约束权力使用、有效使用权力制度才有可能，权力相互间有了制衡机制，最终解决监督体制缺陷才有可能。中国成为具有一支优秀、廉洁、高效的党政干部队伍的廉政国度，将指日可待。

　　在建设监督制度，治理腐败，实现廉政国家目标过程中，不管遇到多么大的艰难险阻，我们将义无反顾，去战胜它，直到取得胜利。中国将以一个廉政大国形象，屹立于世界民族之林。