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让社保的阳光普照全民（理论热点面对面(2009)）连载十一
——如何加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系
来源：《理论热点面对面2009》 作者：中宣部理论局 发布时间：2009-09-07 08:45
“要是‘老保’真的能跟着人走，那以后我们农民工再也不用‘退保’了，希望这一天早点到来！”2009年2月，人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》向社会各界公开征求意见，一位人民网网友在留言中表达了对这两个文件的美好期待。
目前，我国的养老保险制度是在县级统筹的基础上发展起来的，难以完全适应劳动力大规模流动的状况，导致近年来出现了一些劳动者特别是农民工在跨地区、跨城乡就业时，由于无法转移养老保险关系而只能“退保”的现象。上述两个《办法》的出台，规定了养老保险异地转移接续的具体办法，有望从制度上终结“退保”现象，有利于社会保障政策的相互衔接和统筹协调，在加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系方面迈出坚实的一步。
◆为何要让社会保障覆盖城乡居民？
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“要是‘老保’真的能跟着人走，那以后我们农民工再也不用‘退保’了，希望这一天早点到来！”2009年2月，人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》向社会各界公开征求意见，一位人民网网友在留言中表达了对这两个文件的美好期待。
目前，我国的养老保险制度是在县级统筹的基础上发展起来的，难以完全适应劳动力大规模流动的状况，导致近年来出现了一些劳动者特别是农民工在跨地区、跨城乡就业时，由于无法转移养老保险关系而只能“退保”的现象。上述两个《办法》的出台，规定了养老保险异地转移接续的具体办法，有望从制度上终结“退保”现象，有利于社会保障政策的相互衔接和统筹协调，在加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系方面迈出坚实的一步。
◆为何要让社会保障覆盖城乡居民？
社会保障，经常被人形象地称为“人民生活的安全网”、“收入分配的调节阀”、“经济运行的减震器”和“社会发展的稳定器”。作为国家和社会为保证其成员基本生活权利而提供救助和补助的一种制度，社会保障对于提高人民生活水平、促进经济社会发展来说具有重要意义，是社会公平和社会进步的一个重要标志。
新中国的社会保障事业自“一穷二白”起步，在党和政府的高度重视和坚强领导下，取得了举世瞩目的成就。尤其是改革开放以来，按照社会主义市场经济体制的要求，我国陆续探索建立了城镇职工基本养老、失业、基本医疗、工伤、生育保险制度，并逐步完善了社会救助、社会福利、优抚安置等制度。进入新世纪，完善社会保障体系的步伐越来越快，新型农村合作医疗保险制度、农村居民最低生活保障制度、城镇居民基本医疗保险制度等相继建立。党的十七大明确提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。这是我们党在科学分析我国经济社会发展水平的基础上，对我国社会保障体系建设提出的新的发展目标。在当前应对国际金融危机的关键时期，不断提高社会保障程度，实现社会保障事业可持续发展，是坚持立党为公、执政为民的具体体现，是推动科学发展、促进社会和谐的重要工作，是保增长、保民生、保稳定的重要任务。
建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是以人为本理念的重要体现。俗话说：“天有不测风云，人有旦夕祸福。”在生活中，每一个人时刻都有可能遭遇各种各样的自然、经济、社会等风险，单靠个人或家庭的力量一般难以化解。而社会保障事业能够有效保障人民群众在遇到年老、失业、患病、工伤、生育等问题时的基本收入和基本医疗不受大的影响，使无收入、低收入以及遭受意外灾害的群众有生活来源，满足基本生存需求。可见，社会保障事业为人民群众的生存和发展保驾护航，与人民群众的基本需要和切身利益直接相关，体现了以人为本的要求。
建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是维护社会公平正义、让人民群众共享改革发展成果的迫切需要。改革开放以来，我们不断深化分配制度改革，逐步建立了按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，也产生了收入分配差距拉大的趋势。特别是城乡居民收入差距还在继续扩大，城乡发展不平衡较为明显。社会保障制度具有调节收入的再分配功能，通过不断完善社会保障体系，能够充分发挥这一功能，弥补市场的失灵和缺陷，有效调节中高收入群体的部分收入，提高最低收入群体的保障标准，从而减少贫困，适当缩小社会成员、城乡之间的收入差距，让全体人民都能分享改革发展的成果，逐步实现共同富裕。
建立覆盖城乡居民的社会保障体系，也是保持社会和谐稳定的必然要求。在一定意义上，社会保障水平决定着社会和谐稳定的程度。随着改革开放的不断深化，我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，使得劳动者的就业、生活面临着更多不确定的风险和压力，广大农村居民、农民工等流动就业人群、关闭破产和困难企业职工、退休人员权益缺乏保障的问题日益凸显，一旦处理不好就容易引发严重的社会问题。完善的、覆盖城乡居民的社会保障体系，能够为城乡劳动者提供各种风险保障，帮助他们消除和抵御各种市场风险，避免和缓解因生活缺乏基本保障而引发的矛盾和冲突，从而维护社会稳定。同时，社会保障制度能够通过开展社会救助、社会福利、慈善事业等方式，协调社会各阶层的利益关系，有助于营造诚信友爱、和谐共处的社会氛围，增强社会凝聚力，促进社会和谐。
特别是受当前国际金融危机的影响，我国经济下行压力加大，提高社会保障程度，有利于扩大城乡居民的消费需求，从而推动经济平稳较快增长。长期以来，在拉动我国经济增长的消费、投资和出口三驾马车中，消费一直相对不足。据统计，2007年，我国消费率在36%左右，低于世界中等收入国家55%的比例，更低于世界发达国家70%的比例。而社会保障与居民消费之间存在相互促进的关系，发展社会保障事业有助于稳定城乡居民支出预期，减少他们在养老、医疗、住房等方面的预防性储蓄，增强他们的消费信心，刺激他们的消费需求。有研究表明，城市家庭每增加一个有保障的人口，家庭消费支出每年可增加1041元；农村家庭每增加一个有保障的人口，家庭消费支出每年可增加483元。因此，现在通过加快社会保障体系建设，可以达到刺激消费、扩大内需和推动经济增长的积极效果。
◆如何看待我国社会保障取得的成就和存在的问题？
时下，浙江嘉兴农村流行一句口头禅：“送礼就送养老金。”说的是不少子女掏钱为年老的父母上养老保险的新鲜事。
嘉兴推行的“全民老保”政策，只是近年来社会保障事业发展的一个缩影。经过长期努力，我国社会保障有了长足发展，最突出地表现在各类参保人数的增长上：截至2009年6月底，我国城镇基本养老保险参保人数达到2.24亿人，基本医疗保险参保人数达到3.37亿人，失业保险参保人数达到1.23亿人，工伤保险参保人数达到1.40亿人，生育保险参保人数达到0.98亿人，成为世界上参保人数最多的保险计划。农村社会保障也取得明显成效。农村最低生活保障享受人数达到4291万；新型农村合作医疗保险参合农民达到8.14亿人，参合率达到91.5%，基本达到全覆盖，在一定程度上缓解了农民看病难、看病贵的问题。
在看到成绩的同时，也要清醒认识到，我国是世界上最大的发展中国家，人口众多，经济发展起点低，地区之间、城乡之间发展不平衡，造成社会保障体系建设与经济社会的发展还有不适应之处，与人们的期待和需求还有一定的差距。
社会保障覆盖面小。我国虽然相继建立了针对城镇职工、城镇居民和农村居民的一系列社会保障制度，但是不少保障制度刚刚起步，覆盖范围小，覆盖率不高。如城镇居民基本医疗保险应保障的人口大概在3亿人左右，目前参保人数为1.18亿，参保率只有39.3%。此外在养老保障方面，还有农民、农民工和城乡无保障老人三个群体，无法纳入现行的社会保险制度，保障范围还未覆盖全民。
社会保障水平低。我国社会保障支出占GDP的比重只有6%左右，与发达国家20%以上的水平相距甚远。财政社会保障支出比例只有12%左右，也远低于发达国家和一些发展中国家。由此造成群众享受到的保障待遇偏低，如新型农村合作医疗的报销比例只有30%左右，城乡低保标准总体偏低等。
社会保障制度不健全。与一些发达国家相比，我国在社会保障方面的立法还不够健全，制度建设还不够完善。一方面，该建立的制度尚未完全建立。比如，我国尚无一部社会保障基本法，社会保障法律体系还不健全，致使社会保障领域的很多工作因没有法律规范而存在着无法可依的现象。另一方面，该统一的制度也未完全统一。比如，受地区之间经济社会发展不平衡的影响，我国存在着各地区社会保障制度不统一的问题。各地都分别制定并统筹安排仅适用于本地的政策、标准、措施，导致社会保障关系在不同地区之间的接续、转移阻碍重重。这与市场经济对劳动力自由流动的要求是极不相符的，使得大量流动就业人员难以正常享受养老和医疗待遇。
◆如何让社会保障体系覆盖每一位城乡居民？
细心的人们可能会发现，进入2009年，我国加快了社会保障体系建设的进程。2008年年底至2009年2月，对完善社会保险制度具有重要意义的《社会保险法（草案）》向社会公开征求意见；2009年2月，人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》公开征求意见。3月，《政府工作报告》在推进社会保障建设方面再出大手笔：2009年中央财政拟投入社会保障资金2930亿元，比上年预计数增加439亿元，增长17.6％。4月，新医改方案公布，确定今后3年各级政府拟投入8500亿元推进医改，还明确提出城镇职工医保、城镇居民医保和新农合3年内参保率均要达到90%以上，为人人享有基本医疗卫生服务提供了制度上的保证??
在保增长、保民生、保稳定的大环境之下，这一项项重大举措的推出，明白无误地表达了这样一个信号：当前及今后一段时间，正是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的大好时机。
改革开放30多年来，我国经济持续高速发展，社会事业全面推进。目前，无论是从经济基础还是从制度基础、社会环境来看，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的基本条件已经具备，而当前我国积极应对国际金融危机影响的形势，也为我们扩大社会保障覆盖面、提高保障水平提供了契机。同时也要看到，建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系是一项长期任务、系统工程，难点多问题多，不可能“毕其功于一役”。因此，我们要坚持立足当前、着眼长远，统筹城乡、整体设计，分步实施、配套推进，积极而为、量力而行，不断推动社会保障体系事业的科学发展、协调发展、可持续发展。
适应统筹城乡发展要求，不断扩大社会保障覆盖范围。我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，要着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局。建立覆盖城乡居民的社会保障体系正是适应这一发展趋势提出的重要战略目标和任务。要建立健全各项社会保险制度，对城乡各类群体作出符合其就业状况和收入特点的制度安排。当前的重点是加快健全农村社会保障体系，当务之急是抓紧出台农民工养老保险办法和新型农村社会养老保险试点指导意见，尽快启动全国新型农村社会养老保险试点工作。
适应人口老龄化迅速发展的要求，建立社会保障可持续发展的长效机制。当前，中国正面临着人口老龄化的严峻挑战。为应对这一挑战，要在做实养老保险个人账户试点的基础上，适时在全国普遍推开，真正发挥统账结合、部分积累的制度优势，努力实现养老保险制度的可持续发展。同时，抓紧研究制定投资运营管理办法，努力实现基金的安全完整和保值增值。
适应大规模人口流动和就业形式多样化的要求，不断完善社会保障政策。随着工业化、城镇化的发展，我国人力资源市场呈现出流动性强、就业方式多样化等新特点。我们要适应这一要求，着力提高社会保险统筹层次，争取在2009年年底前基本实现养老保险省级统筹，发挥社会保险的互济和调剂功能；抓紧制定出台社会保险关系转移办法，解决跨地区流动就业人员社保关系接续难的问题；加快推进新型农村社会养老保险制度建设，逐步解决城乡社保衔接问题；在设计和完善社会保险制度和政策时，充分考虑灵活就业人员的特点。
适应依法行政的要求，加强社会保障法制建设。社会保障作为通过国家立法强制实施的社会经济制度，必须有完善的法律法规作保障。当前，重点是加快社会保险法立法步伐，研究制定基本养老保险条例、社会保障基金监督与管理条例等配套法规，建立健全社会保险的法律体系。
适应社会保障体系发展的要求，加大财政对社会保障的投入。社会保障离不开财政支持。要建立社会保障预算，逐步加大财政对社会保障的投入，使财政社会保障支出比例达到20%左右。要通过财政转移支付支持中西部地区的社会保障制度建设。特别要加大对农村养老保险和新型农村合作医疗的财政投入，逐步缩小城乡社会保障差距，实现公共财政均等化，不断提高城乡社会保障水平。
覆盖城乡居民的社会保障体系的蓝图已经绘就，可以相信，经过不懈的努力，党的十七大提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的美好目标，就一定能够实现。
▲深度阅读
温家宝：《政府工作报告》，人民出版社2009年3月版。
▲相关链接
尹蔚民：《服务发展保障民生》，《人民日报》2008年12月21日。