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对城乡结合部违法建设问题的对策研究

       对城乡结合部违法建设问题的对策研究

1         引言：

一说起城乡结合部的违法建设查处工作，规划执法人员感到了前所未有的压力。因为，随着我国市场经济的不断进步与发展，农村与城乡差距减速小，涌入城市的务工、经商以及从事其他行业的人口更加趋于频繁，这部分人口大多数活跃和集中在城乡结合部。在此情况下，城乡结合部成为了环境复杂、人员混乱、难于管理的区域，成为违法建设的重灾区。这给违法建设查处工作的开展带来了无形的压力和增添了一定的难度。

2  城乡结合部违法建设的现状

城乡结合部指的是位于现有建成区与农村相结合的一部分地区。它是城市管理的薄弱点，又是城市未来的发展点。目前，我国600多个城市都不同程度地存在违法建筑的蔓延现象。尤其是城乡接合部，集体土地未经征用就进行开发建设，再加上城郊“圈地风”，造成违法建设呈愈演愈烈之势。从我市城乡结合部来看，因发展经济和村民住宅政策长期不配套等原因，近年来未办理规划和用地手续违法建设的工厂厂房、仓库、村民住宅楼、机关办公楼等，也大量存在。其中不少自然村，其土地权属为农村集体所有，但由于受利益驱动等因素的影响，以改善居住环境、解决住房困难、村庄改造和为村民投保等为由，大肆违法出租、出让土地或自行开发，进行违法建设。由于违法建筑带来的巨额违法收益，最初进行违法建设的村庄成了其余各村仿效的对象，最终演变为村庄之间竞相违法占地、违法建设的现象。为此，我们认为非常有必要对城乡结合部违法占地、违法建设问题进行总结、反思，进而审视、分析，以探讨寻求整治对策。

3  违法建设成因分析

经初步分析，我市城乡结合部发生违法建设的原因是多方面的，既有主观原因，也有客观原因，既有历史形成的原因，也有新发生的原因。主要原因有以下几点：

3.1  近几年随着经济的发展，村民生活水平大幅度提高，对居住条件的要求也有了较大的提高，且随着娶妻生子、分家立户，原房屋居住条件远不能满足要求。但行政区划后，市政府收回乡镇政府对农民宅基地的审批权，严令不准建新房，而城乡结合部部分村庄的村民缺房、无房户数量较大（如***区东部村庄共有农民7600余户，缺房、无房户已达3610户），村民为满足娶妻生子等住房要求与近10年未审批宅基地的矛盾日趋尖锐；

3.2  92年换发《集体土地建设用地使用证》（宅基地证）时，大量印章齐全的宅基地证流失民间，村民从非正规渠道取得该证并向村委交纳费用后即可建房。与此同时，随着科技的发展及违法建设事态的无序蔓延，部分铤而走险的违法者非法印制了一批假宅基地证，并通过不同非法渠道在社会上流转，由于相关职能部门未能进行专业鉴定，致使违法当事人在“合法”外衣的庇护下变本加厉地大肆违法建设；

3.3  为增强经济实力，加快经济发展，区政府扩大招商引资、发展经济引发的无序建设与依法申报建设项目、规范开发建设行为方面未能很好地协调统一，未经规划审批就建设、未经施工许可就开工的现象在当时具有一定的普遍性；

3.4  村庄建设规划编制滞后，各区政府未能很好地引导各村庄走上按规划改造建设的良性发展道路。多年来，***区一些村庄虽然按照市政府有关部门的要求相继做出了各类村庄改造规划方案，但由于政策不断发生变化及该区域在2002年前一直未能纳入《市总体规划（1995—2010年）》建设用地范围内，致使村庄改造缺乏规划控制和指导。在市规划局和***区政府的共同努力下，2002年4月，市政府最终通过了调整后的**分区规划,将***区34平方公里的区域纳入了城区范围，彻底解决了规划控制建设用地范围问题。但由于此时市政府土地及旧村改造等一系列政策的调整，旧村改造工作暂时停止，各村改造方案仍未能审批，出现了一些村庄违法进行建设；

3.5  受经济利益驱动，部分村庄未经审批，利用集体土地变相搞房地产开发，集体土地使用权随意流转。

3.6  清地有关政策未兑现和法规宣传不到位导致产生了认识上的偏差，使相当一部分村庄形成了“既然接受了处罚，就可以建设”的错误观念，助长了违法建设的蔓延；

3.7  由于市政府的调控，从***区划出2000多亩地，造成了东部村庄村民心理紧张，认为再不建设，住房条件将会长期得不到改善，村民甚至与村委严重对立，迫使村委违法建设住宅楼。

3.8  多头执法（土地部门查处违法占地，规划执法部门查处违法建筑，建设部门查处违法施工等），但工作都不到位，未能真正形成执法合力。

4  规划执法监察工作分析

4.1  规划执法监察工作现行的主要法律法规依据

4.1.1  法律：

专业法：《中华人民共和国城市规划法》

行政法：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政许可法》

4.1.2  地方性法规：《市城市建筑规划管理办法》、《市城市规划条例》

4.2  规划执法监察工作面临的现实问题

过去，规划执法监察工作主要由规划执法部门按照有关法律法规进行，受多种因素的制约，难以形成执法合力，虽然付出了艰辛的劳动，但效果仍不十分理想。近几年来，市委、市政府高度重视违法建设问题，各级政府多次组织专项整治，并且取得较大成绩，但却一直未能从根本上予以解决。还有许多现实问题需要我们去面对，认真分析加以解决：

4.2.1  强制执行权问题。

我国现行的法律设定了政府执法部门除公安机关外没有对人的强制执行权。由于缺少对人的强制执行权，造成了规划执法只能对事不能对人，对违法建设行为制止难，执法力度小，当违法建设当事人公然阻挠公正执法，甚至暴力抗法时，执法人员只能做耐心说服动员工作，而对违法建设者的违法及抗法行为无可奈何，甚至人身安全都得不到保障，使违法建设者的气焰更为嚣张；2004年初，我们在拆除***村违法建筑的过程中，遇到的有预谋、有组织的暴力抗法、公然与政府依法行政相对抗的行为就是极其典型和恶劣的一例。

4.2.2  执法周期长。

由于相关法律法规未赋予规划部门强制执行权，规划部门在履行法定义务时，只能按照法律程序，最终向人民法院申请强制执行。从发现违法建设行为下达停工通知、处罚决定和送达法院申请强制执行，必须有一定时间做调查取证、笔录、告知、听证、下达处罚决定、行政复议（60日内申请复议，复议机关受理后2个月内作出复议决定）和行政诉讼（直接提起诉讼应在知道做出具体行政行为之日起3个月内，或在复议期满15日内向人民法院提起诉讼）。在具体执法过程中，由于法律法规规定的行政复议、行政诉讼的周期长，如按法定程序违法建筑往往得不到及时拆除，而违法建筑的查处和拆除，其时效性非常强，一旦建成并投入使用，拆除难度非常大，容易引起社会各界的误解，甚至有人竞相效仿，给我们的工作带来极大被动。以***村为例，该村委会以我们作出的行政处罚决定违法为由，申请行政复议和提起行政诉讼。虽然我们依法应诉，行政复议机关和人民法院依法维持了我们的具体行政行为，但由此带来的旷日持久的法律纠纷，延缓了我们查处和拆除违法建筑的行动，该村也借机利用这段时间将违法建筑建成并投入使用。其他违法建设当事人受利益因素驱动，心存侥幸，竞相效仿，突击建房，导致新的违法建筑不断产生，且有愈演愈烈之势。虽然执法部门在职权范围内采取了一系列措施，也取得了一定的效果，但没有从根本上遏制住违法占地、违法建设现象的发生。

4.2.3  执法程序问题。

《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等都是程序法，如不按法定程序执法既是违法，因此，规划执法必须按法定程序进行。从调查取证、告知、听证到处罚决定送达，就有许多现实问题影响执法效率。如个别行政相对人对调查取证极不配合，采取你来我走，回避不见面，故意拖延时间，调查笔录不签字，送达的行政处罚文书不签收等手段，使我行政执法程序不能有效进行。更为甚者，象屋顶违法建房，违法当事人采取不见面，不开门等手段，致使执法人员无法对违法建筑面积进行确认。

4.2.4  执法手段单一。

根据相关法律法规的设定，规划行政执法只能作出责令停止建设、限期改正、限期拆除、罚款等处罚决定，且行政处罚的执行只能通过申请法院强制执行予以保证。执法手段单一，执法效力不佳。

4.2.5  协同配合问题。

4.2.5.1  管理配合问题，虽然市委、市政府《关于开展清理违法建筑工作的通知》明确要求各单位按责任分工做好工作，但在拆除违法建筑的过程中，发现仍有个别单位和个人不予配合进行处理，或仍顶风而上继续核发证照。对有户籍、产权、经营等各种证照的违法建筑，我们处理起来比较棘手。

4.2.5.2  执法配合问题，查处违法建设、拆除违法建筑工作是一项综合性很强的系统工程，它需要各方面力量配合，齐抓共管、形成合力。过去的经验表明，凡是由市政府统一部署、区政府牵头、各有关部门协同进行的拆违行动，难度相对较小，效果明显。相反，如果规划执法部门孤军奋战，则难度相对较大。***区等城乡结合部违法建设的查处过程，再次印证了政府牵头，职能部门协同配合、联合执法的重要性和成功经验。

4.2.6  拆除违法建筑是否适用信访一票否决问题。政府“信访一票否决制度”使得各级政府及部门对违法建筑处理起来顾及颇多，许多领导干部因为拆除违法建筑造成无端上访而被处分或投诉，大大影响了工作积极性。另外，政府“确保稳定”的指导思想导致强制拆除违法建筑不能付诸行动而贻误诸多拆违良机，致使违法建筑短时间内迅速建成，违法建筑一旦建成，政府部门处理起来面临进退两难的尴尬境地。在对***村庄的违法建筑的处理过程中，由于“两会”、党代会、春节等特殊时期，为确保社会稳定，贻误了诸多拆违良机，导致违法建设势头未能从根本上遏制住，形成蔓延之势，建成后又为确保社会稳定且考虑损失巨大，致政府处于进退两难的尴尬境地，如此恶性循环，愈演愈烈。

5  整治对策研究

经过大量的调研分析，综合多方面的情况，我们认为要妥善处理好我市城乡结合部违法建设问题，应采取疏堵结合、综合治理的方式，从产业政策、规划控制、土地储备、资金引导、执法监察、违建拆除、环境完善等方面寻求整治对策。

5.1  加大规划控制力度，严格土地储备制度，引导建设资金投入

5.1.1  要继续加强对城乡结合部的规划控制力度。规划是城市建设和发展的蓝图，也是政府管理、调控和指导城市建设的重要依据和手段。城市规划和土地利用规划要涵盖城乡结合部，要依据城市总体规划、分区规划编制城乡结合部详细规划和近期建设规划，强调详细规划和近期建设规划的强制性内容，明确各地块的使用条件。在符合总体规划的前提下，首先要安置或留出适当的土地，用于城乡结合部村庄发展符合国家产业政策，规划布局合理的产业，以保障农民的利益。各级政府、各部门及各村委要严格执行建设项目选址的有关规划要求，没有规划意见书的，不得擅自以任何形式与投资商签订土地使用合同。

5.1.2  借鉴香港地政管理经验，实行土地预征制度，政府高度垄断土地一级市场，严格执行土地储备制度，通过“招、拍、挂”等形式，着重解决集体土地使用权随意流转、使用性质任意变更及管理权限不清等突出问题；要严格执行土地年度供应计划制度，建立建设项目用地预审制度，从源头上控制土地数量，实行土地的有序管理。

5.1.3  充分利用市场机制来实现规划调控目标。城市规划的核心任务是以维护国家利益、民众利益为目的，调控空间资源的合理配置，实现经济、社会的协调和可持续发展。政府应在充分利用规划的强制力，切实保护好易受市场力侵犯的城市生态、历史文化遗迹、公共设施用地和城市风貌等不可再生而又脆弱的资源的同时，借助市场的力量来实现规划调控目标，促进城市健康有序的发展。正视并重视引导建设资金投入，给巨额民资以合法投资和盈利的出路，通过多渠道融资，破解建设资金不足的难题。如城乡结合部的村庄改造，政府可通过招投标选定几家具有实力的开发建设单位，统一规划，分期实施，配套建设。既能改变城乡结合部建设布局混乱、土地利用效率低、基础设施严重短缺、环境恶化的状况，又可妥善解决农民与政府争土地、争利益的矛盾。

5.2  加强产业政策研究，切实解决失地农民的出路问题

5.2.1  建立社会保障体系，以土地换保障。

对于原先已被征地的农民，采取政府财政拨款与农民自筹资金相结合的方式，由政府与农民共同解决保险费用；对于今后被征地的农民，政府要制订政策甚至用法规的形式，规定按照被争土地的不同用途、不同价格，采用不同的比例，从土地征用价款以及集体积累中提取一定的资金，建立社会保障基金，专款专用，用于失地农民的社会保障。目前至少应规定养老保险与大病医疗保险两种。

5.2.2  加大土地征用后的农村集体经济组织改革。

要积极推进股份合作制改革，将原村级集体经济组织改组为股份合作型法人实体。对农村集体所有的土地资产和非土地资产进行评估折股，以股权的形式明确股东在集体所有者权益中所占的份额，个人可享受收益分配权。通过对村级集体资产股份化，产权明晰，既可使农民的合法权益和村级的集体资产得到有效保护，又能解决农村利益调整中的诸多矛盾。

5.2.3  采取有效措施提高失地农民再就业。

解决失地农民再就业，必须通过培训全面提高失地农民的技能。同时，政府要加强对失地农民的“创业培训”，对创业者给予税收、贷款、政策咨询等方面的帮助，提高其创业的成功率；要加快建立城乡沟通的劳动力市场信息系统，培育有利于农村劳动力转移的城乡就业协调机制和环境，从根本上避免农村劳动力转移的盲目性；大力发展第三产业，增加就业机会，特别是就业门槛低，资金投入少，比较适合失地农民再就业的产业，应该首先大力发展。

5.3  科学建立查处违法建设工作机制，加快法规配套建设，综合运用行政和法律手段，合力解决“双违”问题

5.3.1  继续坚持并完善“党委领导、政府负责、条块结合、以块为主、属地管理”的查处违法建设工作机制，在市委、市政府的统一领导下，由区政府牵头组织，土地、规划、建管、公安、城管、电力、自来水等部门按照职责，密切配合，联合执法，形成合力，坚决拆除城乡结合部历史遗留违法建筑，遏制住新的违法建设行为的继续发生。

5.3.2  疏堵结合、依法处置，从根本上杜绝未批先占、未批先建的违法现象。

我省于制定了《关于国有土地使用权出让中有关问题的意见》。《意见》规定，农村集体经济组织依法办理户口农转非后，原农村集体经济组织所有的土地转为国有土地，由市、县人民政府统一管理、统一供应。市、县人民政府根据有关政策规定，优先确定划出部分土地作为原集体经济组织成员居住安置用地及必要的生产经营用地，供应方式可采取划拨或协议出让，但不得用于商品住宅开发。原集体经济组织及成员已用于经营的土地，可办理协议出让手续。未办理“农转非”的“城中村”进行旧村改造涉及的居住安置、必要的生产经营用地，可依照上述原则办理。

相关区政府要抓住这一政策实施的有利时机，尽快研究制定所辖“农转非”村庄和未办理“农转非”的“城中村”的原集体经济组织成员的居住安置和生产经营用地有关实施意见，组织有关街道办事处和村庄按规定办理规划、土地、建设等相关手续，从根本上杜绝未批先占、未批先建的违法现象，彻底解决有关历史遗留问题和现实问题，使城乡结合部的规划、土地、建设等管理工作尽快步入规范化、法制化的轨道。

5.3.3  要坚持查处违法建设处理到人和处理到单位的原则。

对负有直接责任的各级领导干部要坚决按照行政责任追究制度追究其行政责任。对从事违法建设的开发建设单位、施工单位、设计单位要建立不良记录档案。对有不良记录的开发建设单位再申报项目的，要制定相应的限制措施。对有不良记录的施工单位、设计单位，有关部门要重新审查其资质，依法进行处罚。对违法建设涉及非法占地达到法定数额应当追究刑事责任的，土地管理部门要坚决移送公安机关立案查处。

5.4.4  坚持“三查制度”，完善管理机制。

坚持“三查制度”，是及时查处、坚决遏制新发生违法建筑的有效手段。首先是“重点巡查制度”，即对风貌保护区、主干道两侧、城乡结合部等容易发生违法建设行为的重点区域、重点路段进行重点巡查，争取早发现、早教育、早查处；其次是“日查制度”，发现新发生违法建设行为要立即责令违法建设当事人停止施工，并当场拆除，对确不能当场拆除的，要在当日完成调查取证和行政处罚告知，必须做到当日发现，当日处理；三是“复查制度”，就是在违法建设当事人自觉履行拆除违法建筑或被强制拆除后，执法人员还要定期对拆除现场进行复查，以防止出现回潮。

5.4.5  加快法规配套建设，提供法律保障支持。

在具体执法过程中，根据处罚法定原则，由于法律没有赋予规划部门强制执行权，而政府依法行政又缺乏有效的强制性手段，加之行政执法周期较长，给我们的工作带来极大的被动。因此，在继续主动协调市、区两级人民法院研究探索对违法建筑可否实行先予执行的执法模式、缩短执法周期、以便能够快速、彻底地依法查处违法建设的同时，应加快法规配套建设，不断构筑完善的法律法规体系，推进依法行政，为政府部门依法强制拆除违法建筑提供有力的法律保障，提高违法建设行政处罚效率和质量。如上海市通过人大立法，赋予各区政府拆除违法建筑强制执行权，使各区政府通过调动公、检、法等部门，集合法律和行政力量，产生巨大的拆违合力，效果非常明显。

5.5  完善基础设施配套建设和环境建设，切实巩固整治成果

由于城乡结合部违法建设缺乏规划先导、建设时序混乱、基础设施严重不足等问题十分突出，对符合规划用地性质、且满足相关法律法规、技术标准和国家强制性规范要求、经质量检验合格可保留使用的违法建筑，必须在完善相关手续后完善其基础设施配套建设，满足功能需求；同时，要把清理违法建筑专项治理与创建文明城区和社区、优化城市环境紧密结合，实行综合整治、长效管理。对清理违法建筑后腾出的空地，依照规划重新安排建设项目，对暂无新的建设项目的拆后空地，按照属地管理的原则，因地制宜，做好硬化、绿化、美化工作，加强监督管理，及时巩固好清理拆除成果，防止违法建筑回潮。

6  结束语

随着社会、经济和城市建设的发展，我们的工作重点将逐步移向城市管理。查处违法建设、提高环境质量将是一项长期基础工作，对城乡结合部违法建设的整治将是重中之重。希望本文的肤浅见解能对工作有所裨益。