r语言随机模拟:村民自治工作的成效、问题及对策思考

王世智
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村民自治，筒而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实现自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。在修订后的《村民委员会组织法》公布实施十周年和村民委员会第七次换届之际，对分乡镇的村民委员会自治工作情况进行了调查。总的来说，村民自治的成效日益显现，但也还存在一些不可忽视问题。现就如何进一步完善农村村民自治，加快发展农村基层民主政治建设步伐，作一些探讨。
一、村民自治组织自治工作的主要成效
（一）、村民自治组织规模优化，自治能力和水平得到提高。
分乡镇在第五届村民委员会换届时，将近4万人口，320平方公里内的44个村依法调整合并为16个村，村民小组由320个合并为118个。选举产生的新一届村"两委会"班子人数由253人精减到92人，其中13个村实现了村党总支（支）部书记、村委会主任"一肩挑"，55人交叉任职，69名村干部兼任村民小组长。第六届村"两委会"班子有15个村实行了党总支（支）部书记、村委会主任"一肩挑"，"两委"班子由4至5人组成，职数逐步精减到76人。虽然干部少了，事情多了，但团结民主了，村民更加满意了。
1、自我管理：深入农户多了，村民意见少了。新时期村民自我管理大致分为财务管理、社会治安管理、公共事务管理和生产管理等。随着国家和各级政府惠农政策的出台，一年一度的粮食直补、良种补贴面积的核实，农村合作医疗的参合登记费用代收，水稻保险参保面积登记保费代收，救济救灾的调查核实等方面的政策和工作都得由村组干部上门入户宣传、核实签字，各项补贴（助）直达农民个人帐户，项目资金由财政直接支付。矛盾纠纷调处基本做到了小事不出组，大事不出村。改变了过去村干部难找，事情难办的状况。
2、自我服务：兴办实事多了，难点问题少了。农村税费改革后的近几年，国家加大农村基础设施建设投入，调动了村民自治组织和村民投工参与建设的积极性。争取投资1300多万元，村民投工近3万个，硬化灌溉水渠100条5.7万米，硬化15个村的公路98 公里，近2000个农户和近1.5万人在国家和政府的扶持下实行"一池三改"生态家园建设和饮用上安全卫生水，村民的生产生活环境和条件得到较大改善。
3、自我教育：实施形式多了，法肓科肓少了。随着农村电视的基本普及，10个村广播的开通，宽带网向农户延伸。每年的法律法规政策宣传教育，农业技术培训、农技信息的传递，绝大多数农民的法律政策、农业科技意识不断增强，违法犯罪案件呈逐年下降趋势，民间纠纷相对减少，社会日趋和谐。
（二）村民民主意识不断增强，村民的民主权利得以保障。
1、民主选举制度日臻规范，选举质量逐届提高
民主选举是实现村民自治的基础。一是选举法规逐步健全。从1998年《村民委员会组织法》的修订施行，到2001、2002年湖北省第九届人大常委会第二十四次会议、第三十四会议对《湖北省实施〈村民委员会组织法〉（试行）办法》和《湖北省村民委员会选举办法》进行了修正，使法规逐渐可行，便于操作。二是选举程序逐步规范。在换届选举过程中，严格按照有关法律法规办事，做到有法必依。各村根据有关法规和上级党委、政府指导村民委员会换届选举工作实施方案，结合本村实际制定较为祥实的换届选举实施方案。对操作程序和操作办法作出了具体的规定，尽可能地避免了操纵选举的空间。三是民主程度不断提高。由原先的直接任命，到后来的间接选举，再到目前的直接选举，以及备受关注的不确定候选人的"海选"，选举的民主程度一届比一届提高，运作程序也一届比一届规范，成功换届选举的数量与质量在不断提高。第六届村民委员会，全镇换届的16个村委会一次完成了换届选举工作，完成率为100%。除一个村民委员会主任侯选人未获得参加投票的村民的过半数选票，未当选外，其余村的村委会主任、副主任和委员职数全部选齐，通过换届选举，村委会干部队伍的整体素质进一步得到提高。
2、民主决策机制逐步健全。决策方式更加务实
民主决策是实现村民自治的重点。近年来，全镇农村民主决策形式更加多样，成效更加显著。16个村委会在村务决策中引入议事恳谈会、"一事一议"制度。在开展决策议事中，村"两委"班子努力做到立足本村实际，认真制定具体实施细则，精心组织召开议事恳谈会或"一事一议"会，扎实做好议事事项的落实，把涉及村民切身利益的事务，包括重大村务决策意见出台、村集体财务收支、村干部管理、计划生育、工程招投标、公益事业投工投劳、优抚、救济、以及村民反映强烈的其他事项，都纳入了议事内容。2006年至2008年8月，全镇16个村共召开议事恳谈或"一事一议"会议586 场（次），解决了一大批老大难历史遗留和村民反映强烈的问题，推进了农村小型水利设施管理体制改革、林权制度改革等项工作的开展。
3、民主管理内容逐渐完善。管理方式不断规范
民主管理是实现村民自治的关键。近几年来，开展社会主义新农村建设后，村民为了更好地实现自我管理、自我教育、自我服务，把《村民委员会组织法》作为村民委员会实行村民自治的行为规范。目前，全镇有两个村委会制定了村民自治章程，所有的村委会制定了有关财务管理、人民调解、社会治安、计划生育、干部目标管理等项制度。各村都把公益事业兴办，农村低保、困难救济对象评定，财产处置，土地承包等事项交由村民代表会、议事恳谈会或"一事一议"会议讨论决定。民主管理的不断加强，干群关系更加融洽了。
4、民主监督力度不断加强。村务公开日渐透明
民主监督是实现村民自治的保障。我镇农村民主监督工作，主要是通过村民会议、村民代表会议或村务公开等形式，以及对村委会及其干部的工作进行审议和评议来实现的。近几年来，各级党委、政府把村务公开作为推进农村基层民主政治建设的重要举措，做到责任到位，工作到位。目前，全镇16个村委会都设立了民主理财小组，实行了由村委会主任→民主理财小组→镇财政经管所"三审三签三章"制，所有的村委会均设立村务公开栏。实行一季一公开，确保村务、集体财务公开情况让村民看得见、看得懂、看得早。
近年来，村民主理财小组在镇财政经管所的指导协助下，通过对村财务阶段性审计和离任时村届期经济目标完成、财经法规执行、专项资金管理、民主决策程序、村（财）务公开等情况审计来实现民主监督。通过阶段性财务审计和村委会干部离任审计，进一步加强了村干部的任期目标意识，进一步规范了村集体财务和资产的管理，进一步促进了农村党风廉政建设。
二、村民自治组织自治工作面临的主要问题
（一）集体经济现状与村民自治的要求不相适应
村民自治的内涵自我管理、自我教育、自我服务这三个方面的真正实现，都离不开一定的经济保障。自我管理方面的财务管理、公共事务管理、社会治安综合治理、人口与计划生育等各项管理，都需要召开村民会议或村民代表会议、村民小组会议，这些管理哪一项都需要钱。自我教育方面的普法宣传教育、党的各项方针政策等学习教育、农业科技培训这些都需要通过一定形式和经费作保障。自我服务方面的农村基础设施建设、农民反映的热点难点问题的解决和农村合作医疗、政策性"三农"保险、各项涉农政策的落实到户，都需耍大量的人力、物力和大量的资金投入。但自从农村税费改革后，村干部的工资和各项管理经费都来源财政转移支付。分乡镇的村干部除星期天可在家外，其余时间都得在村里上班，而年平均工资只有5870元，加上兼村民小组长才接近7000元。每个村办公及其他经费平均只有23000万元，支付小组长的工资后，只剩下10000多元，根本无法正常运转。先后有7个村干部因待遇低，不能养家活口而辞职。还导致各村除换届选举外，在届期内该开的村民会议不开，该开的村民代表会尽量少开，使民主决策大打折扣。过去大部分村"普六"、"普九"，村办企业等负债累累，部分村民过去历欠应交费用和提留无法清收，国家和地方政府出台的扶持农村基础设施建设项目不搞不行，资金缺口无钱弥补又形成新的债务，新帐旧债将直接影响农村稳定。缺乏集体经济的"空壳"村委会，其职能难以履行。
（二）村民自治意识与民主政治的制度不相适应
一是认识难到位。乡镇人民政府和村民委员会，由领导与被领导转变为指导与被指导的关系互相转不过弯来。指导机关与被指导组织长期习惯于多少年延续下来的一级对一级负责的领导和服从领导领导方式。乡镇人民政府给村委会安排布置的工作任务多，具体指导村委会的工作少。村委会应付完成乡镇政府和部门的具体工作多，抓村民自治工作的时间少。村民关心自己既得利益的多，对参与村民自治考虑的少，甚至莫不关心。二是规章难落实。主要是按《村民委员会组织法》规定，作为民主自治重要组织形式的村民会议、村民代表会议制度不规范或不完善，村民代表会议代替村民会议的事时有发生；其次是与推动民主法制密切相关的《村民自治章程》、《村规民约》大多数村未制定或未按规定程序制定、修改，一些本应按照村民自治章程或村规民约的自治规章可以解决的问题和化解的矛盾导致上交或激化。三是制度难执行。在各项达标活动的促使下，涉及村委会各个方面的工作制度有不少，但大多数只是挂在墙上，落在纸上，没有很好执行和完善，流于形式。
（三）农村改革现状与法律法规的规定不相适应
一是村委会民主选举难度加大。农村大部分有选举权，民主意识较强的村民外出务工，村换届选举时不可能回村进行选民登记，选举日也无法回村参加选举。那么，《村民委员会组织法》第十四条规定："选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；侯选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。"从几届村民委员会换届选举情况看，为使投票、得票"双过半"，多数村民一户或几户派一人参加选举代选民投票，委托投票超过规定的人数，这样有的违背了委托人的意思，还有冒领多领选票，代人填写选票等让宗族势力钻了空子，部分村民的选举权和被选举权没得到保障。二是村民委员会的届期太短。《村民委员会组织法》第十一条规定："村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。"近年来，基层干部群众普遍反映，村委会届期三年太短。太短的任期一是造成村干部队伍不稳定，二是增加了行政成本，影响了农村的发展。有一种说法叫一年看、二年干、三年等着换。第一年要接受任前必要的培训，还要忙着定计划，确定发展思路，第二年才忙工作，第三年快要换届了，要考虑下一届是否能连选连任等等。目前，山区农村大部分村经济薄弱，频繁的选举活动对他们来说是一个负担。而且，选举活动多了，牵扯着村干部的精力，也影响发展经济。再者，次数多了，也影响村民参与积极性。三是村民委员会的负担太重。乡镇机构和乡镇行政机关改革后，直接为农村、农民、农业服务的部门有的上收垂直管理，有的改制为非营利企业性质的服务中心，政府机关工作人员青黄不接。从上到下，千头万绪的工作层层下压，压到乡镇政府没办法，也只好压到村里，现在村委会的工作好比上面千条线，村里一针穿。村民自治组织的村民自治工作名不符实，倒变成了名副其实为政府办事的派出机构。不过话又说回来，现在村干部的工资等村务开支由财政转移支付，村帐镇管，工资由政府考核兑现，上面布置的工作不按时完成要扣工资，村民自治工作是好是差，只要无人上访，无人追究。
三、完善村民自治组织自治工作的对策建议
（一）进一步加强对新时期村民自治的领导和指导。
农村基层民主政治建设，要在各级党委的领导下，在各级人大的监督下，在各级政府的指导下才能有效进行。大家要深刻领会胡锦涛总书记在党的十七大报告提出"扩大人民民主，保证人民当家作主。发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。"精神实质，深刻认识加强农村基层民主政治建设的重要性和必要性。把农村基层民主政治建设列入重要议事日程，组织各有关部门相互配合，齐抓共管，形成合力。乡镇党委和村党总支（支）部要加强对村民自治工作的具体领导，充分发挥领导核心作用，把党的领导始终贯穿于村民自治的全过程，保持村民自治工作的正确方向。地方各级人大及其常委会要切实按照村委会组织法的要求，开展经常性的执法检查监督。各级政府要认真研究农村民主政治建设的新情况、新特点以及存在的困难和问题，加强对村民委员会工作指导、支持和帮助的力度，尽其所能帮助村委会排忧解难，为村民自治工作提供必要的经济保障。对依法属于村民自治范围内的事项要放权于村、还权于民。加强有关村民自治的法律法规的宣传教育，要发挥新闻媒体的舆论引导和舆论监督作用，宣扬村民自治的各种先进典型，引导农民群众在自治活动中把握正确的方向，营造良好的农村基层民主政治建设氛围。
（二）进一步完善新形势下民主选举的法律和制度。
民主选举是村民自治的基础和前提条件，也是全体村民关注的焦点。选举制度中存在的问题将直接影响村民自治制度执行，影响基层民主的发展和民主权利的依法行使。对此，一是建议通过立法将村委员会的每届任期由现有的三年改为五年，与直接选举县、乡人大代表的时间同步。这样既可减少频繁选举给村干部、村民造成的厌选情绪，又可节省成倍的人力、物力、精力方面的选举成本，同时也有利于村干部的培养和农村社会的稳定。二是建议修订现行的《村民委员会组织法》。1998年11月4日公布施行的《村民委员会组织法》，己将满10周年，有些内容不能完全适合当前农村新形势新情况。因此，有必要依据村民自治实践中存在的问题和需求，对法律法规进行修订。以充分体现法律和制度与时俱进的时代性。近年来，随着部分村民长期外出务工，不可能弃工回村参加选举，这无形中给新时期村委会选举带来一定的困难。在选举中，要想达到"两个过半"（即选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选）已不太容易。一方面，由于人口的流动性增大，一定要坚持"两个过半"会增加选举成功的难度，同时给农村宗族势力以可乘之机。另一方面，弃权也是村民的权利，或表示不在乎选举的结果，或表示认同所有的结果，因此，参选应坚持自愿原则，以获得参选人的多数票的当选，这样既体现了民主，又避免了少数人借给委托人投票出现的违法行为。
（三） 进一步修改完善村民自治的规章制度
作为村民自治组织的村民委员会，主要应靠制定并经村民会议讨论通的村规民约等规章来进行自我管理和服务，实行依法治村、依规管村。首先，应依法建章立制。没有规矩不成方圆，要经村民会议制定和修改不与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的村民自治章程、村规民约，使村民有章可行，有规可依。其次，要规范村务公开。村务公开，是村民自治组织工作中的核心环节，也是村民关心的热点。一是公开的内容要规范，内容要简明，重点要突出，情况要真实；二是公开的程序要规范，地点要固定，时效要保证，方式要灵活；三是公开的时间要规范，村务要及时，财务要定时，其他要随时。
作 者：王世智（人大干事）地 址：湖北省宜昌市夷陵区分乡镇人大办公室
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来源：作者赐稿      来源日期：2008-9-9       本站发布时间：2008-9-9