kk财经直播喊单系统:浅论纪检、监察、检察机关在预防腐败体系中的地位与作用

    近时期来，党中央对反腐倡廉工作做出了一系列重大战略决策：上个世纪九十年代初，党中央作出了加大反腐败斗争力度的决策；十五大以后注重从源头上预防和治理腐败现象；十六大提出了坚决惩治和预防腐败是全党的一项重大的政治任务；十六届三中全会《决定》提出了建立健全与社会主义市场经济体制相适应的“教育、制度、监督”并重的惩治和预防腐败体系；在十六届四中全会《决定》中提出“反腐败斗争关系党的生死存亡”之后，党中央又颁布了关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》），进一步明确了惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标和工作原则，体现了标本兼治、注重治本，加大预防腐败工作力度的精神，是我党在新的历史时期中，“加大从源头上防治腐败的根本举措”。

    在建立“教育、制度、监督”并重的惩治和预防腐败体系建设中，党委纪检和行政监察部门肩负着重大的责任，而检察机关作为法律监督机关同样承担着义不容辞的职责，这就是对国家工作人员履行职务廉洁性的监督和预防。贯彻执行《实施纲要》，落实胡锦涛总书记指示，就必须从理论与实践结合上，充分发挥纪检、监察和检察机关三个部门在预防职务犯罪工作中，尤其是在惩治和预防腐败体系中至关重要的合力作用。本文就纪检、监察和检察机关在预防腐败体系中的地位与作用发表一些浅见。

   一、纪检、监察和检察三部门在预防腐败体系中的各自职责与功能定位

    十六届四中全会指出：“党越是长期执政，越要提高拒腐防变能力。”党委纪检部门在预防腐败体系中的定位是十分明确的，这就是协助党委“组织协调”反腐败工作。这一定位，是党内法规——《中国共产党章程》赋予党委纪检部门的一项重要职责。党内的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》以及中共中央最近颁布实施的《中国共产党党员权利保障条例》等法规，在发展党内民主、健全党内生活、发挥党员先进性、提高党的创造力、凝聚力和战斗力的同时，把反腐败斗争以及党委纪检部门的党内执法监督职责列入了党内法规体系中。

    行政监察部门是专门监督行政机关的机构，坚持原则，严格执纪执法，加强对行政机关运用权力、履行职责的监督检查。权力不受监督、制约，必然导致滥用和腐败，对权力运行监督不力、不到位、不完善，是干部队伍发生腐败的一个关键原因。认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》、《行政监察法实施条例》，发挥行政监察作用，促进依法行政、从严治政，加大预防腐败力度。

    检察院是国家法律监督机关，熟悉法律，又有法律监督手段，通过办案，检察人员对职务犯罪的特点和规律有比较准确的把握，对犯罪分子思想蜕变的轨迹有比较深入的了解，对体制、机制、制度和管理上的漏洞有比较深刻的认识。

    据此，纪检、行政监察和检察院在预防腐败体系中的定位是：坚持和完善党委统一领导、党政齐抓共管，全面履行纪检、监察、检察三职能，严肃党纪政纪，加大惩治预防力度，深入开展反腐败斗争。

    党委纪检部门在预防腐败体系（社会大预防）中的定位，除了“组织协调”外，还应具有“指导”的地位与作用，这是源于以下五个主要原因：

    其一：预防党员干部职务犯罪是预防腐败和预防职务犯罪的重要组成部份，是反腐败的关键所在。

    其二：预防党员干部职务犯罪，是预防腐败的重点对象。

    其三：预防党员干部职务犯罪，是以党内监督为主，党内外形成多样化主体监督合力为辅。

    其四：预防党员干部职务犯罪，是党内法规赋予纪委的重要职责和法定职能。

    其五：预防党员干部职务犯罪，为加大组织监督力度，同级党委副书记兼纪委书记。

    上述原因分析是由中国共产党作为执政党的地位、中国共产党的从严治党、中国共产党执政要务以及党委纪检部门的党内执法职责决定的。

    基于对党委纪检部门在惩治和预防腐败体系中的职责和功能的认识，党委纪检部门在预防腐败体系中的定位应该是：由党委统一领导，副书记兼纪委书记担任预防职务犯罪工作领导小组组长，纪委、检察、监察、组织、宣传、审计、财政、建委、经委等部门共同参与，各司其职。

    正是因为由身兼两职的党委副书记兼纪委书记担任预防职务犯罪工作领导小组组长，其职责定位，与防治腐败体系中的“组织协调”的定位相比较，应该赋予预防工作“指导”新的职责。综观上海19个区、县已成立预防职务犯罪工作领导小组的工作开展情况，根据调研显示：成立时间最早的是1996年1月。担任组长之职的，统计至2003年年底，由区委副书记兼政法委书记担任组长的占42%，其优势在统管执法机构。由区委、区人大、区综治办领导分别担任组长的占29.4%。而由区委副书记兼纪委书记担任领导小组组长的只有12%。而到2005年4月底，领导小组组长担任的情况有了明显的改变，由区委副书记兼纪委书记担任领导小组组长之职的占全市各区县已成立机构的56%。笔者认为，这是名实相符、定势所趋、顺理成章。

    二、纪检、监察和检察三部门在预防腐败体系中的作用与工作重点

    胡锦涛总书记提出的惩治和预防腐败的目标是建立健全教育、制度和监督并重的体系，这也是纪检、监察和检察机关三部门在预防腐败体系中应建立健全的目标，即围绕教育、制度和监督这三个关键环节发挥作用，形成惩防结合、注重预防、综合治理的合力与整体效能。

   （一）加强教育

    预防腐败，首先必须抓住教育这个基础环节。教育实际上是一种带有预防性质的手段,它既是一种灌输 ,但又不是简单的灌输 ,它还需要引导、控制人的心理活动、心态变化，节制欲望。因此，要遏制腐败和消除腐败,作为一种策略选择,教育意义重大，纪检、监察和检察机关三部门在预防腐败体系中，首先应该抓好各部门教育工作。要明确以“权力观”教育为重点，抓好一个主题：艰苦奋斗、廉洁奉公；一个根本（六观）：树立马列主义世界观、人生观、价值观、权力观、地位观、利益观；一个目标：执政为民；一个活动：保持共产党员先进性教育，以领导干部为重点，认真贯彻、严格执行《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规中的“四大纪律”（政治、组织、经济工作和群众工作）和“八项要求”（与党中央保持高度一致，遵守民主集中制，依法行使权力，廉洁奉公，管好配偶、子女和身边工作人员，公道正派用人，艰苦奋斗和务实为民）发挥党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，这是源头预防，是构筑思想拒腐防变的长城。当然,我们还要通过改革 ,不断地完善教育的内容,改进教育的方法。

    （二）健全制度

    预防腐败必须要用制度防范权力行为的失范。纪检、监察和检察三部门要在预防腐败体系中，以制度化、规范化、法制化“组织”、“指导”、“协调”好各部门，抓好预防腐败工作，形成中国特色的党风廉政建设和预防腐败的法纪法规体系。

    ——首先是反腐倡廉的基础性制度,包括完善对权力制约和监督的各项制度,完善反腐倡廉相关的法律,完善相关的一些法规,以及规范国家工作人员从政行为的制度规定。

    1992年以来,我们党作为执政党,根据初步建立社会主义市场经济体制的要求，制定了一系列党员领导干部廉洁从政规定，有人统计为 88 个“不准”。这对于避免腐败的泛滥和蔓延 ,避免更多党员干部犯错误产生了重要的作用。我们还要完善对腐败行为的惩处制度,完善整个反腐败的领导体制、工作机制和工作制度,这都属于基础性的制度.

    ——其次 ,是从源头上预防和治理腐败的各项制度。十五大以来,党和国家在这方面做了大量的探索实践 ,在干部人事、行政审批、财政管理、投融资体制、工程建设项目和政务、厂务公开等制定了一系列新的制度。这些年来还一直坚持推进司法体制改革,建立了现代企业制度。这些都有助于从源头上、从制度上来预防和遏制腐败。

    我们要进一步加强党对整个反腐倡廉法律制度建设的领导,把党的主张通过法定程序上升为国家意志,从法制上保证反腐败政策、措施的贯彻执行。政府在做出决策和出台重大改革决策时也要注意体现反腐倡廉的要求,要把反腐倡廉的要求与政府出台的改革措施、与各部门的业务紧密结合起来。各行业、各部门要结合各自的业务,制定预防腐败的部门性法规、措施，把建章立制的预防腐败措施涵盖于各个环节和易发多发的职务犯罪领域。结合从源头上预防腐败的领域、部门和环节，重点应在以下几个方面进行改革和制度建设：

   （1）针对职务犯罪权力异化的核心问题，大力推进“六项改革”。

    一是政府决策机制改革。各级政府把科学决策、依法决策、民主决策作为政府决策的基本准则，规范决策行为，预防决策失范。

    二是行政审批制度改革。以“行政许可法”施行为契机，规范行政审批行为，预防行政行为的失范。

    三是财政管理体制改革。严格执行“收支二条线”规定，深化部门预算改革，健全公共财政体制，预防财政行为的失范。

    四是投资体制改革。确立企业在投资活动中主体地位，规范政府投资行为，加强投资活动的监管工作，预防投资行为的失范。  

    五是干部人事制度改革。认真贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》，建立健全干部选拔任用和管理监督机制，预防干部人事任用、管理行为的失范。

    六是国有企业改革。充分发挥职工群众的民主监督作用，加强国企的反腐倡廉工作。国企领导人的廉洁自律、思想道德教育、权力制约监督和效能监督是源头上预防腐败的根本措施，预防国企改革领导人行为的失范。 

   （2）针对职务犯罪易发多发的诱因，加快建立健全“四项制度”。

    一是工程招投标制度。规范建设工程和政府信息化工程招投标行为，加强监管力度，预防干部在招投标环节上失范的行为。

    二是经营性土地使用权出让制度。预防干部在批地用地环节上的违法违规行为。

    三是产权交易制度。健全产权交易的规则和监管制度。规范产权交易市场，加强对审计、资产评估经济监证机构的监管，预防干部在产权交易环节上的权钱交易，使公有资产流失的违法违规行为。

    四是政府采购制度。进一步扩大政府采购的范围和规模，加强规范化管理，预防干部在采购环节上的违法违规行为。

   （3）针对权力的监督制约，继续抓好“三公开”。

    一是政务公开。在市区全面推行，县与乡（镇）两级政务规范化、制度化，公用事业单位也要实行办事公开，预防干部在政务领域行为的失范。

    二是厂务公开。与深化企业改革、管理体制改革互相结合推进，预防干部在厂务领域行为的失范。

    三是村务公开。要与村民自治、村级经济体制改革结合，发挥农民在村务公开中的主体作用，预防干部在村务领域行为的失范。

   （三）强化监督

    监督的作用是要确保权力的正确行使。预防腐败，关键在强化对权力的制约监督。在权力和市场之间筑起监督的“隔离带”。执行《中国共产党党内监督条例（试行）》，重点加强对各级领导机关、领导班子特别是主要领导干部的监督，防止“三失”：权力失控、决策失误、行为失范。

    抓住职务犯罪多发领域、多发部位与多发环节，综合运用职务犯罪预防体系的党内外监督、群众监督、舆论监督等多种多样监督形式，同时注意发挥各监督主体的积极作用,这包括切实加强党内监督，加强和保证人大监督和政府专门机关的监督,包括强化审计监督的力度,加强和保证司法监督、政协的民主监督,以及社会监督，提高监督的整体效能，确保权力合法行使，预防利用权力的职务犯罪。

    为强化监督，纪检、监察和检察三部门应充分、全面地履行纪检、监察和检察三项职能，在加强党纪工作检查的同时，进一步发挥好行政监察作用和法律监督职能。要按照科学民主决策、依法行政、行政监督的三项政府工作基本准则，做好行政监察工作。在加强对行政机关和国家公务员的廉政监察过程中，重点要在职务犯罪多发易发领域、部位和环节开展法制、思想道德和廉洁从政教育，以有效地预防腐败的发生。

    坚持教育、制度、监督三者并重并进。通过加强教育，进一步强化制度意识和监督意识：通过健全各种法规制度，使教育和监督制度化、规范化；通过强化监督，防止思想教育和制度建流于形式，真正形成惩治和预防腐败的整体合力。

    三、纪检、监察和检察三部门在预防腐败体系中的关系与合力形成载体

    发挥社会化预防腐败体系的作用，必须明确各部门的职责，建立预防责任制，并以责任制为主要内容规范预防工作。目前我国尚未制定预防腐败法，也就是说还没有以法制形式统一全国预防腐败的机构设置、责任、目标、考核、管理、队伍与经费等重大事项。笔者认为，预防腐败责任制的内涵为：党委统一领导是预防的核心，负责领导全面工作；党政齐抓共管是预防的关键；纪检、监察和检察院指导、组织、协调是预防的责任主体；各部门在职责范围内各司其职是预防的基点。笔者建议，总结实践经验待条件成熟后，应把社会化预防腐败体系建设列为预防职务犯罪法中的一个重要章节。

    在预防职务犯罪工作中，纪检、监察和检察院三个部门关系是最为主要最为重要的关系，纪检是牵头部门，监察、检察院根据职能是参与主体，三者在指导、组织、协调各部门的预防工作有分有合，各有侧重，是预防腐败工作的责任主体。

    其法理与实践的依据为：

    第一，三个机构都是法定的监督机构。党委纪检是执行党内法规的监督机构，监察机构是行政执法监察部门，检察院是国家法律的监督机构。三个机构监督的覆盖面涉及所有党员干部和国家工作人员。

    第二，三个机构都是惩治和预防腐败双重权力机构。纪检部门是对党内法规的执行、遵守进行监督；监察机构是行政执法进行监督，检察院是对国家宪法和法律的执行、遵守进行监督：三个机构均兼顾惩治与预防于一身。

    第三，三个机构都是反腐败、预防腐败工作最有权威性的机构，三个机构分别积累了行之有效的丰富的实践经验，具有组织、指导、协调、管理各部门开展预防腐败工作的条件和能力。

    第四，三个机构都是在预防职务犯罪工作中合作最早、经验最丰富的单位，巳积累了内容广泛、形式多样的优势互补的合作经验。

    第五，三个机构都是推动中国特色预防腐败的主要实践与创新者。纪检作为党内监督专门部门、监察机构作为行政执法监督专门部门、检察院作为国家法律监督专门机关，对反腐败、预防职务犯罪，依据党情、国情制定方案和开展工作，认识、把握、遵循和运用预防职务犯罪规律，推动具有中国特色的反腐败和预防职务犯罪的理论和实践的创新。

    鉴于纪检、监察和检察院三部门形成合力，有效加大反腐败力度，深入开展反腐败斗争，最近，中共上海市纪律检查委员会、上海市人民检察院和上海市监察委员会三部门，为加强协调配合，预防党员干部违纪、违法和职务犯罪，联合发文出台了关于《查处和预防工作联席会议纪要》文件，《会议纪要》就预防职务犯罪工作的指导思想、工作原则、范围任务、方式方法、保障机制等问题达成了共识。相信通过《会议纪要》的实施和探索，纪检、监察与检察院三个机构以联席会议为载体形成合力，创立权责明确、互相配合、互相制约、高效运行的反腐败工作责任机制，必将为从源头上、制度上预防和遏制职务犯罪走出一条开创性的新路。