土地瓶頸來臨 行政回歸壓力增大

　　一個西部開發區遭遇方向之困

　　是繼續走開發區模式，還是成為一個行政區？當烏魯木齊經濟技術開發區走過第17個年頭之後，遭遇方向之困。

　　而烏魯木齊經濟技術開發區的困惑極具代表性。方向之困也是我國52家國家級開發區當下面臨的難題。

　　據了解，自1984年我國建立第一批國家級開發區以來，截至2011年年底，全國已批准了52個國家級開發區，它們對帶動地區經濟的發展起到了不可替代的作用。國家級開發區以佔全國萬分之零點五左右的土地面積，創造了佔全國3.55%的GDP。僅2004年，國家級開發區GDP超過6000億元，相當於當時上海市的經濟規模。就像地處西部的烏魯木齊經濟技術開發區，其一年創造的生產總值佔到全市的16.4%，工業增加值116億元佔全市的23%，成為當地經濟“增長極”。

　　但最近幾年，烏魯木齊經濟技術開發區發展陷入“洼地”。

　　遭遇土地瓶頸

　　開發區遇到的第一大難題就是土地不夠用。

　　土地的緊缺，也讓開發區人反思。“由於烏魯木齊深處內陸，過去因發展心切，積極招商引資。只要有資金投入，符合國家的產業政策，能給開發區添磚加瓦，就急於成型，在企業的規模和產業發展上要求並不高。”烏魯木齊經濟技術開發區(頭屯河區)投資促進局局長宋金剛說。

　　17年間，這個開發區的駐區企業達到2000余家，而其中不乏產能落後、效益低下的企業。正是這種急迫的心情和要求不高的門檻，使土地快速告罄。沒有土地，等於折了開發區騰飛的翅膀。

　　開發區未來發展的路在哪，突破口在哪？

　　開發區想出各種招數突圍。“無地招商”——在已經入駐的企業上下功夫，深度挖掘這些企業的潛力，使它們增加投入或增資擴股，提高土地利用效率和產出效益；“騰籠換鳥”——將一些效益不好，不符合開發區現在發展戰略的企業給予適當補償後請出去，用騰出的土地來吸引效益比更高、更符合發展規則的企業入駐；“兵地融合”——開發區與兵團農十二師聯手，實現了兩種不同體制的融合，將共同開發土地。

　　魏毅所說的“區政合一”是指2011年年初，經新疆維吾爾自治區黨委批准，把烏魯木齊經濟技術開發區和與其相鄰的頭屯河區合二為一，實行區政合一。

　　區政合一後，使新開發區規劃管理面積，一步擴展為480平方公里。發展空間瓶頸迎刃而解。

　　但開發區(頭屯河區)副書記黃勇認為，兩區合併的意義遠遠不止一個土地問題，更深層的意義在於，這種體制的突破將為開發區今後可持續發展尋找到一條出路。

　　“在開發區很小、功能單一的時候，管委會能較好地發揮管理職能。但是，現在這種管理模式正面臨著挑戰。”中國開發區協會一位負責人說。經過20年的發展，目前各地的開發區不僅有工業生產功能，還新增了服務業和眾多社區居民。管委會如何管理居民，如何行使行政職能等新問題凸顯出來。

　　開發區發展模式轉型勢在必行，但新的困惑又迎面而來。

　　一個是開發區模式，一個是行政區模式，兩者合併，新成立的開發區(頭屯河區)是向開發區模式轉，還是回歸行政區的模式？這關乎新區的命運。

　　向開發區模式走，開發區管委會作為一個純粹的經濟功能區，一直沿襲著管委會管理模式。管委會在行政體制上不是一級政府，只是一個政府派出機構，對開發區進行經濟職能的管理。其在行政管理執法等方面的合法性受到質疑，這種體制日益受到挑戰，影響到開發區行政效能。加之開發區以前享有的一些特殊政策，經濟管理許可權受到弱化。

　　而向行政區方向走，意味著開發區向傳統體制回歸，將會出現經濟功能目標分散、財力分散、體制分散、弱化產業聚集的狀況。

　　中國開發區協會一位負責人稱，國內很多開發區向一般行政區體制回歸的壓力增大。

　　據了解，目前我國現有的國家級開發區中包括青島、遼寧等地由於審批以及土地制約等方面的原因，已出現了將開發區回歸傳統體制，與行政區合併的模式。而不少專家認為，開發區作為新體制的先行先試區域的歷史使命遠未完結，目前出現合併的出發點正是為使開發區更好發展。

　　黃勇說： “區政合一”的目的，並不想走回歸行政區之路。新開發區要研究探索一種適應于開發區模式和行政區之間合理高效的模式，建立起小政府、大社會、大服務的架構。

　　他具體比喻道，像財政、建設、招商等專業機構，可單獨設置。在機構設置方面可採取宜統則統、宜分則分、統分結合的原則，合理設置。而對於經發、統計、科技等負責經濟運作的組織、協調、管理職責的機構，可實行合署辦公或在部制，按開發區的模式進行高效運作。負責社會管理、公共服務職能機構，以行政區設置為主，按小政府、大社會思路進行改革。

　　有人質疑，中間路線在現在的體制慣性之下，能否行得通？黃勇說，“區政合一”經過近一年的磨合和探索，雖然困難重重，但他認為這種介乎于兩者之間的道路是存在的。

　　他承認，難度要比想像的大很多。表面看是管理形式的磨合與碰撞，實際是開發區和行政區兩種不同文化的衝撞。

　　兩區幹部第一次在一起開會，就出現了相互“看不懂”的情況。原開發區的幹部對文件中所提的“雙基”、“雙擁”、“計生”等情況不熟悉；而原頭屯河區這邊的幹部則對“招商”、“擴區”、“綜保區”、“綜合配套改革”、“簽約”等概念非常陌生。  　　雙方的不同，在磨合中不斷展現，也使得合併後的雙方工作人員多有不適。

　　在現開發區領導看來，這些不同之處也正說明雙方具有很強的互補性。只要能將各自的優勢發揮出來，同時舍去各自在體制上的痼疾，就可以走出一條新的道路來。

　　黃勇介紹說，開發區區域邊界不斷擴大，人口不斷增加，開發區管理機構除了要管理服務城市居民，還要管理外來人口以及社會治安等。這就需要開發區在經濟開發的同時，肩負起土地執法、社會保障、農民補償、勞動就業、教育衛生等社會管理與服務職能。

　　過去，開發區遇到諸如教育、醫療、治安等問題，只好求助附近的行政區幫助協調解決，社會管理成本較大。由於當時的開發區是按大部制設計，一個部門對市裏十幾個部門，面對日益龐大的社會性事務，僅有600多名正式幹部難以招架。社會事業、公共服務和維護社會穩定日益成為開發區亟須解決的“短板”。

　　而開發區的“短板”，卻正好是目前頭屯河區的長項，新區有著完善的幹部隊伍和較為豐富的管理經驗。

　　但在招商引資、服務企業、高效管理等方面，頭屯河區卻非常羨慕開發區。靈活的政策、專業的隊伍、高效的體制，這一切都是行政區所欠缺的。

　　一個目標的提出看似很簡單，但在執行和貫徹中卻會面對現實的困惑。

　　“介乎于開發區和行政區之間的模式”，這其中誰向誰多靠近一點？以誰為主導？這些看似不起眼的細節，都會影響新區的著力點和走向。

　　經過一段時間摸索，開發區領導明確了“介乎于”的準確概念，即新區在體制、機制、理念、辦事效率等方面向開發區方向走，走一條“管委會主導型”的行政管理模式。  　　在他們眼中，開發區的體制是一種企業化管理，更接近現代管理模式，比行政區管理程式更清晰、更具活力。同時他們也認為，傳統體制的巨大慣性不是一兩天可以扭轉的。現在就如同是一場“拔河”比賽，兩種體制在角力。

　　按魏毅的說法，大家要像“划船”，心往一處想，勁兒往一處使，形成思想合心、工作合力、行動合拍，而不要像“撥河”。

　　頭屯河區很多職工離家較遠，為照顧職工單位常常是提前發班車；而開發區在效能方面要求高，沒人提前下班早退。在開發區週六都不休息，因為被服務的企業不休息；而頭屯區則是按國家規定正常休息。在頭屯河區批一個文件按正常程式有時需要一週或更長時間；但在開發區的效能大廳，也許只需要一上午或是一兩天。開發區對員工辦公桌上的擺放都有嚴格要求；而在頭屯河區這方面卻更人性化一些。在考核指標和要求上，頭屯河區多是注重出勤率；而開發區則側重效能和效率……

　　兩種體制的“拔河”角力無處不在，誰能影響到誰？誰的拉力更強？這考驗著新區所有的人。

　　如何改變工作作風，相互取長補短，形成合力，提高行政效能，正成為開發區新領導班子面對的首要問題。

　　黃勇說，在這場“拔河”中，也許開發區的體制優勢會被同化、淹沒，回到過去的體制中去。

　　令人們欣慰的是，兩區合併後所表現出的狀態是積極的。僅僅7個月的時間，開發區(頭屯河區)規模以上工業企業達120家，產值過億元的企業達13家，預計今年園區企業可實現增加值達156億元以上。區格局以及新經濟平臺的搭建，使開發區充滿活力。