解决“三公”消费的唯一途径

　　对于三公消费这样一个难题，我们到底能否解决，又怎么解决?我个人认为，关键是看我们能否把“三公”消费问题纳入公共财政体制框架，并使群众真正参与进来。这将会使“三公”消费中的“公共性”得到切实彰显，从而取得解决这一问题的不竭动力源泉，可以说是解决 “三公”消费问题的唯一途径。

　　对国务院所属各部门及某些地方政府陆续公布的“三公”(公车、公款吃喝、公费旅游)消费情况，各种媒体进行了大量讨论。总的是，叫好之声颇少，而非难之声颇多，主流是表现出强烈的遗憾。这说明了什么?起码有两点：一是公布的结果与人们的期望相去甚远。人们历来对“三公”消费中的不合理或不合法行为相当不满，“积怨”很深;二是从反面揭示了“三公”消费问题是个“老大难”，说它是改革“第一难”也不为过。从公布本身看，这仅是解决“三公”消费问题“万里长征的第一步”，后面的路任重而道远。

　　完善公共财政体制

　　对于三公消费这样一个难题，我们到底能否解决，又怎么解决?我个人认为，关键是看我们能否把“三公”消费问题纳入公共财政体制框架，并使群众真正参与进来。这将会使“三公”消费中的“公共性”得到切实彰显，从而取得解决这一问题的不竭动力源泉，可以说是解决 “三公”消费问题的唯一途径。

　　我国自1998年以来，在财政体制改革上就确立了一个总思路，即逐步向公共财政体制转变。党的十五届五中全会和“十五”计划纲要则明确提出，要建立公共财政体制框架。那么，公共财政体制是一种什么样的体制呢?一般说，它是在市场经济条件下主要为满足社会公共需要而进行的政府收支模式或财政运行机制模式。其突出特点是公共性、公平性、公益性、公开性、法治性。而满足社会公共需要则是其最基本的功能。

　　用这种思路来研究我国“三公”消费问题，很明显就会得出如下结论：首先，“三公”消费的范围，必须严格限制在“纯”公共事务领域，那种半公半私、以公带私、公私混杂的行为就应受到甄别、排斥和限制，而假公济私、以公谋私的行为则必须反对和杜绝;其次，“三公”消费的计划制定过程必须有公民参与，并经过代表公民的权力机构最终审定，目的是保证其“公共性”的最后落实;再次，公民和代表公民的权力机构应对“三公”消费计划的执行进行全程监督，为此，要求执行的信息必须公开和透明;又次，“三公”消费计划的最终执行结果要向公民及代表公民的权力机关汇报，并接受其认真审查;最后，“三公”消费执行中出现问题，政府和有关公务员必须承担公共责任。

　　把“三公”消费真正纳入“公共财政”体制，目前差距还非常大。目前来看，不全是公共事务，假公济私者颇多;也未能经过公民或代表公民的权力机关有效地审查，执行既不公开，也不透明;而结果也是没有详细汇报，有的也是大而化之。对出现的问题，更谈不到追究责任。

　　借鉴成果，规范“三公”消费

　　我们知道，世界范围内提出公共财政体制概念已有几百年历史(它始于17世纪末的英国)，不少国家在执行中也积累了丰富经验，可以说，这构成了人类共同的优秀文化成果。我们现在既然承认差距，就应广泛借鉴这些成果，为我所用，规范我们的“三公”消费行为。综合考虑这些，我认为，当前我们特别要加强以下几点：

　　第一，为保证其“公共性”，一定要克服“自我革命”思路的局限。我们改革中，为调动公务员积极性，常常首先强调自我革命意识。这有其积极的一面。但一般规律是，“公共性”离开公众的参与就没根基，失去保证。“三公”消费中的问题，本来就是公务员在改革开放背景下膨胀自己权利而违背规定甚至法规获得的，只靠其自我革命是解决不了的。我们可回顾一下“三公”消费改革的历史。我国上世纪八十年代曾倡导过“自我剥夺”的说法。“自我剥夺”实际起自内蒙古卓资县，他们作为我国1982年第一次机构改革的试点县，针对公车消费中的大量问题，曾于1986年改革当时的公务用车制度，首先取消专车，把原来分散配备的车辆实行统一管理。到1989年，又正式成立了“机关服务公司”，使其退出政府系列，从而把公务用车等后勤工作变为商品化的市场服务。由于这一改革取消了领导专车，领导用车也需花钱租用，用当时书记的话说就是“自我剥夺”。但这一改革后来未能在全国推开，原因就是只靠自我革命遇到了动力不足问题。以至于后来中共中央办公厅、国务院办公厅1994年联合颁发了《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》之后，公车配备的标准仍然得不到落实，原因是没有人执行。可见，在难度这样大的改革面前，“剥夺”既已不易，“自我剥夺”就更难。因此，我们必须另辟蹊径，即由“自我”革命转为群众的广泛参与。在这方面，群众的积极性是无限的，他们质疑中央政府部门的高消费，不仅仅是因为看到了那些巨额的开支数字，也因为他们无从判断这种消费的合理性，更无从判断是否有浪费情形，种种开支中是否存在违规情况。同时，更因为缺乏可比对的约束性监督指标。

　　第二，制定“三公”消费计划一定要有具体事项和细目，并经过严格科学的审批程序。我们现在公布的“三公”消费预决算，只是一个总数，这虽可以起到和上年比较的作用，但根本看不出是否合理，而单位间由于工作性质、人员编制的不同，也根本看不出好坏差距。权力机关和公民审查，自然是老虎吃天——无从下口。哪次接待应花多少，实际花了多少;单位有多少人员，什么工作性质，有哪些人配了专车，全单位又养活了多少车;为了什么事情出国，共去了多少人，去的什么人，花了多少钱，走了哪些地方，访问了哪些人，单项款又是怎么花的，等等，这些细节，审查与监督者两眼一抹黑，能起到什么实际作用?这里谈一点亲身经历。1998年9月，我曾有机会考察美国纽约州政府预算的审查过程。当时，州政府已在几个月前把下一财政年度的预算提交给了州议会，而州议会财经委员会的数十个专家则一项项地审查，细到每项活动的每个小项支出合不合适，有无别的风险，有无别的替代方案，都要一一研究、审核。当时预算的文本就是比砖头还厚的三大本，每个部门、每项活动、每个花钱细目，一一列出。审查工作是个浩大的工程，我们为美国专家工作的耐心而深深折服。反观我们的预算，能否也做到这么细呢?而“三公”预算是否也可一项项审查呢?很值得深思。还有一个例子。1997年5月，我曾随我单位一个代表团访问法国。按照日程，我们下午5点飞机启程回国，但接待方上午安排我们退房(按协议房费是接待方付)，然后行李存放在服务台，人则自由上街去逛，午饭也不管。我当时曾找团长与对方人员交涉，但对方解释说，计划是去年作的，已经通过了权力机构审批，当时的航班与现在的航班时间不同，主办方再也拿不出一分钱来支付午后半天的房租及午饭的费用了，实在是抱歉。我们当时心中虽然很不快，但也不能不佩服人家对预算执行的严格性。再看看我们，别说半天，几天的接待费也能出得来，何况是在事涉国际影响的场合。

　　第三，执行时的信息必须公开，要保证公民有条件进行监督。我们国家有保密法，但保密的范围是有严格限制的，不能借保密之名，行躲避监督之实。实际上，“三公”消费中有许多是不敢、不愿、不能让人们知道的，这才是强调保密的原因。比如，某些城市一年花了多少接待费，都是接待了那些人，他们为什么要到这里来，来了又干了什么工作，就常常以保密之名，不肯对社会和群众公开。再比如，按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，超标配车的是哪些领导，这些车有多少时间用于公事，有多少时间用于私事，也很难向群众公开。但这又恰恰是“三公”消费能否减下来的关键。根据今年国务院各部门已公开的“三公”经费统计，公车费用占了大头。如，截至7月28日，86家中央单位2010年的“三公”总决算额为639285.90万元，公务用车购置及运行费则达到391509.4万元，约占61.3%;而2011年的“三公”总预算为626772.4万元，公务用车购置及运行费也达到了379482.8万元，约占总预算额的60.5%。若想在这方面取得改革成果，不采取公开的办法肯定还会遇到动力不足问题。笔者在一次出国访问中，接待方一个副部长级官员陪同代表团乘地铁去开会，问他为何不开车去，他说机关公车极少，而他的私车在另一个城市的家中。我问他机关公车每年费用多少，他说在网上可以查到，那是公开的。这肯定会给我们以某些启发。

　　第四，要坚持依法治国原则，对违背法律、法规、规章的“三公”消费行为，要有严格的责任追究机制。我国报刊上曾登载一件事：西欧某国的教育部长到国外参加一个国际会议，住宿费用超过了本国规定的标准，回国后，首相找他谈话，给了两个选择，一是辞职，一是自己承担全部费用。结果那位部长自掏腰包了事。这样几近苛刻的责任追究制度，恐怕是我们一时还难以接受的。但话又说回来，既然已经有了规章，若不能落实，规章还有什么用?你把规章当儿戏，群众就会把你当儿戏，这件事是值得我们进一步思考的。(作者为国家行政学院教授、博导)