中财网摩根士丹利招聘杭州:南极政治“单极化”趋势：以美国南极政策为中心的考察
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/05/03 07:02:15
南极政治“单极化”趋势：以美国南极政策为中心的考察
作者：潘敏 李升贵 刘玉新
来源：中国与世界研究简报2009年第1期
来源日期：2009-3-17
本站发布时间：2009-3-17 9:40:16
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南极是地球留给人类不可再生的最后一块处女地，愈来愈多的国家将南极考察工作提上议事日程。各南极协商国（ATCPs）更是把南极考察作为特殊的国家政策和战略给予重视和支持。这些考察活动不仅具有明显的国家行为特征，还与本国的长远和近期利益紧密相连。因此，对各国特别是南极大国的南极政策进行分析探讨，既具有学术价值，也为中国参与南极活动、解决南极问题、争取应有的权益提供法律、政治依据。本文试图以美国为个案，探讨其南极政策，希望能抛砖引玉，引起学术界对各国南极政策的重视，同时也为中国极地考察所借鉴。
一、美国南极政策的摇摆：民间与政府的分歧
南极领土主权问题是南极问题的根本。讨论美国的南极政策，我们必须先讨论它的南极领土主权问题。
1908年英国最先对南极洲福克兰群岛属地提出领土要求，之后的近40年间，新西兰、澳大利亚、法国、挪威、阿根廷和智利等六国，通过发表官方声明或公报等形式，先后提出了各自的领土要求。这七国瓜分了南极83％的地区。七国领土要求之后，南极大陆只剩下17％的领土没有主权要求，美国这时才如梦初醒，意识到自己已经在南极活动中失去了先机，于是大张旗鼓地向南极进军，政府多次出资并相继组织南极考察，一改南极探险民间自发的状态。
美国政府内部曾有人提出对南极领土主权的计划和行动，如20世纪二三十年代伯德就对西经150°以东的南极地区提出过领土主权要求，并得到了美国政府的悄悄支持。三四十年代，由美国政府出资的几次官方考察都有明确的领土主权要求目的，他们在南极岩石露头埋下主权要求的传单，插上美国国旗标志，从飞机上扔下主权要求的纸片，并以个人名义提出领土要求。美国出版的三色地图，将大部分地区画成自己发现的灰色。美国政府曾经计划对90°E－150°E之间的扇形等地区提出主权要求，当时得到了新西兰等国的认可，至今还有人把这一地区称之为“美国扇形”。
美国政府在南极领土主权问题上的态度表现为遮遮掩掩、欲说还休，并对其他国家所提出的任何南极领土要求都表示拒绝。但另一方面，美国认为自己是南极的真正发现者，因而在不承认任何其他国家的南极领土要求的同时，却保留自己的权利。然而，美国政府在公开场合中始终未提出领土要求。
与美国政府暖味的态度相反，美国民间社会明目张胆、大张旗鼓地宣扬对南极的主权要求。早在20世纪30年代，美国的社会舆论鼓动美国政府在南极建立领地。但这种舆论没有对政府产生太大的压力。20世纪60年代后，随着南极条约的生效，领土主权问题被冻结，美国的南极政策发生了很大的变化：不对南极的特定地区提出主权要求，而是把注意力放在整个南极上。
二、美国南极政策的妥协与南极新秩序的建立
南极条约体系是目前国际上公认的南极政策、法律和法规的总称，是管理国际南极事务的唯一法律文件。从《南极条约》1961年生效至今的45年中，南极条约体系在维持南极的和平与安宁、禁止矿物资源开发、促进国际合作和环境保护等方面发挥着决定性的作用。其签订和演化过程中有过许多波折，美国所起的作用举足轻重。
最初的《南极条约》由美国发起。早在二战结束后，为了改善南极的紧张局势，避免发生进一步冲突，以美国为首的南极大国曾设法进行商谈在南极建立一个国际体制。但由于侵朝战争以及当时各种复杂的国际因素，各领土主张国意见的分歧，美国关于南极国际化的建议最后归于失败。随后的几年，各国在南极的活动迅速增多，各种矛盾日益突出，尤其是领土要求的冲突和对抗十分尖锐。
1958年年初，美国有关当局就南极问题的国际解决提出了一项计划，并同一些主要的南极兴趣国进行秘密磋商。同年5月，美国总统艾森豪威尔在一份外交照会中倡议，为确保南极专用于和平目的而缔结一项国际协议的时候到了，美国政府即向参加国际地球物理年南极活动的其他11国同时发出了这份照会，建议 “所有在南极有直接利益的国家在一起举行一次会议，缔结一项条约”。美国的邀请很快获得了认可，经过一年多的秘密接触，12国宣布，1959年10月15日在华盛顿召开正式会议。会上讨论通过了《南极条约》，并在相继获得上述12国政府的批准后，于1961年6月23日生效。这12国成为《南极条约》的原始缔约国。其有效期为30年。1991年，在南极条约协商会上，经各国批准，再度延长50年，即到2041年6月22日有效期满。在南极条约框架内，南极条约协商国还制订了《南极动植物保护协定》、 《南极海豹保护公约》、 《南极海洋生物资源保护公约》、 《南极环境保护议定书》等近二百余项具有法律效力的议案和措施，这些条约、公约、协定构成了南极条约体系。在此过程中，美国自始至终起着发起、组织和决定性的作用。
南极条约体系规定南极只用于和平目的；鼓励和提倡南极的科学考察和国际合作，在条约有效期内不承认、不争论、不公认对南极己提出的任何领土主权要求，在今后也不能对南极提出新的领土主权要求。
为什么美国如此积极地将南极政策推向和平合作的道路呢？这是因为：冷战开始后，美苏在政治、经济、文化、科技等领域展开全面竞争。20世纪六七十年代，美国因受越南战争和国内民主运动的影响，在两极争霸的世界政治格局中由五六十年代的攻势转入守势。因此其南极政策发生了很大的变化：美国政府积极主张寻求一种法律与政治之道来管理和保护南极地区，而不是用武力来解决。美国的执行官员们也清楚，南极条约体系和南极地区非武装状态是成功实现美国在这一地区利益的根本保障。
由美国国家科学院1986年出版的《2000年以后美国的南极研究》一书，进一步阐明了美国的南极政策： “美国国家南极政策乃是为支持《南极条约》而维持‘一种积极而有影响的存在’……·”
三、美国在南极的“实质存在”
随着南极条约体系的形成和南极新秩序的建立，美国在领土主权方面似乎保持克制的态度，很少公开发表言论，其主要作用是倡导南极条约体系的贯彻和执行，以科考和环保为中心，加强美国在南极的“实质存在”。一个国家在南极的实质存在是该国在南极基础设施、人员配置、经费投入等的综合表现，也就是该国南极政策的具体体现。下面从美国的三个南极考察站的规模、南极事业的经费投入及其管理模式等方面来分析美国的南极政策。
第一，首屈一指的南极考察站。目前美国在南极有3个永久性考察站、6个半永久性考察站，目前共有10艘船用于南极活动（包括运输船和研究考察船）。而中国仅有2个永久性考察站（中山站和长城站）和一艘考察船（雪龙号）。美国考察站的规模和设施也是其他国家望尘莫及的，如美国三个永久性考察站夏季总共容纳人员近1500人，冬季近300人。中国长城站冬季容纳人员40人，夏季80人，中山站冬季容纳人员25人，夏季60人。
第二，巨额的经费投入和最大的研究规模。美国的经费投入遥遥领先于其他国家。1999年美国经费投入达25，000万（含北极考察经费）。近几年美国的经费投入，不仅年年呈递增之势，而且每年的实际开支也超出预算。与经费投入相对应，美国的南极研究规模也为世界之最。2003－2004年度大约3000人在美国南极各考察站工作，大约有600多名科学工作者从事150个项目研究，而中国包括船员在内不足200人。
第三、完善的南极考察管理体系。美国的南极考察由政府授权国家科学基金会（NSF）加以管理。早在1971年，美国政府便授权国家科学基金会，全面负责美国在南极洲的科研活动。NSF直属机构极地计划办公室（0PP）制定极地科研计划，分配研究经费，并管理野外考察站、营地和实验室的后勤工作。0PP不仅资助公共机构（主要是大学）的科研计划，而且对私人研究也慷慨解囊。美国国防部在NSF计划的基础上负责南极的后勤工作（主要是海上运输事宜）。这样，美国的南极研究机制权责分明，研究计划周详，并能有效地协调科研机构和私人的研究活动，避免重复工作。美国的南极考察由5个部委级政府机构、1个商业运作的公司以及多个学术研究和管理机构等分工合作、共同承担，它们都是由国家科学基金委员会（NSF）进行统一管理、协调和资助，形成区别于其它国家的管理模式。
应该说，NSF确实全面负责美国南极活动，包揽主要的南极考察大事，独揽资金大权，管理科学考察、后勤、安全、环保、合作、计划等大事，并且授权高级代表（相当中国南极考察的总领队）去管理南极考察现场。NSF具有最高最大的南极考察活动管理职责和权利，是南极考察活动的首脑机关。这种管理模式的特点是分工合作、统一管理，优点是有利于出色完成大型南极考察活动，集中有限人力物力和财力去完成优先任务。但也有缺点，如管理机构过于庞大，反应慢，对于需要快速反应的小型的南极活动，显得比较繁琐。
四、结论
综上所述，美国在南极的强大“实质存在”是其他任何国家无与伦比的，这决定了它有能力主宰南极政治舞台话语权。从法理上说，南极条约体系公平合理，谁都可参与，很多国家都有发言权。但情况往往不尽如此，实力是根本的决定因素。实际上，美国等少数南极大国一直主宰南极事务，其它大多数国家，由于没有考察站等“实质存在”，导致它们没有话语权。有些国家即使有话语权，但实力相差太远或者研究远远不够，也就是说“实质存在”很薄弱，导致很少有能力“发言”。如果按这样的态势继续发展，在未来的几十年内，美国很有可能成为主宰南极政治的唯一国家，世界所有其他国家将不得不按照美国所制订和创设的规范和制度行事，国际南极政治舞台单极化趋势将会更加明显。
作者：潘敏 李升贵 刘玉新
来源：中国与世界研究简报2009年第1期
来源日期：2009-3-17
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一、美国南极政策的摇摆：民间与政府的分歧
南极领土主权问题是南极问题的根本。讨论美国的南极政策，我们必须先讨论它的南极领土主权问题。
1908年英国最先对南极洲福克兰群岛属地提出领土要求，之后的近40年间，新西兰、澳大利亚、法国、挪威、阿根廷和智利等六国，通过发表官方声明或公报等形式，先后提出了各自的领土要求。这七国瓜分了南极83％的地区。七国领土要求之后，南极大陆只剩下17％的领土没有主权要求，美国这时才如梦初醒，意识到自己已经在南极活动中失去了先机，于是大张旗鼓地向南极进军，政府多次出资并相继组织南极考察，一改南极探险民间自发的状态。
美国政府内部曾有人提出对南极领土主权的计划和行动，如20世纪二三十年代伯德就对西经150°以东的南极地区提出过领土主权要求，并得到了美国政府的悄悄支持。三四十年代，由美国政府出资的几次官方考察都有明确的领土主权要求目的，他们在南极岩石露头埋下主权要求的传单，插上美国国旗标志，从飞机上扔下主权要求的纸片，并以个人名义提出领土要求。美国出版的三色地图，将大部分地区画成自己发现的灰色。美国政府曾经计划对90°E－150°E之间的扇形等地区提出主权要求，当时得到了新西兰等国的认可，至今还有人把这一地区称之为“美国扇形”。
美国政府在南极领土主权问题上的态度表现为遮遮掩掩、欲说还休，并对其他国家所提出的任何南极领土要求都表示拒绝。但另一方面，美国认为自己是南极的真正发现者，因而在不承认任何其他国家的南极领土要求的同时，却保留自己的权利。然而，美国政府在公开场合中始终未提出领土要求。
与美国政府暖味的态度相反，美国民间社会明目张胆、大张旗鼓地宣扬对南极的主权要求。早在20世纪30年代，美国的社会舆论鼓动美国政府在南极建立领地。但这种舆论没有对政府产生太大的压力。20世纪60年代后，随着南极条约的生效，领土主权问题被冻结，美国的南极政策发生了很大的变化：不对南极的特定地区提出主权要求，而是把注意力放在整个南极上。
二、美国南极政策的妥协与南极新秩序的建立
南极条约体系是目前国际上公认的南极政策、法律和法规的总称，是管理国际南极事务的唯一法律文件。从《南极条约》1961年生效至今的45年中，南极条约体系在维持南极的和平与安宁、禁止矿物资源开发、促进国际合作和环境保护等方面发挥着决定性的作用。其签订和演化过程中有过许多波折，美国所起的作用举足轻重。
最初的《南极条约》由美国发起。早在二战结束后，为了改善南极的紧张局势，避免发生进一步冲突，以美国为首的南极大国曾设法进行商谈在南极建立一个国际体制。但由于侵朝战争以及当时各种复杂的国际因素，各领土主张国意见的分歧，美国关于南极国际化的建议最后归于失败。随后的几年，各国在南极的活动迅速增多，各种矛盾日益突出，尤其是领土要求的冲突和对抗十分尖锐。
1958年年初，美国有关当局就南极问题的国际解决提出了一项计划，并同一些主要的南极兴趣国进行秘密磋商。同年5月，美国总统艾森豪威尔在一份外交照会中倡议，为确保南极专用于和平目的而缔结一项国际协议的时候到了，美国政府即向参加国际地球物理年南极活动的其他11国同时发出了这份照会，建议 “所有在南极有直接利益的国家在一起举行一次会议，缔结一项条约”。美国的邀请很快获得了认可，经过一年多的秘密接触，12国宣布，1959年10月15日在华盛顿召开正式会议。会上讨论通过了《南极条约》，并在相继获得上述12国政府的批准后，于1961年6月23日生效。这12国成为《南极条约》的原始缔约国。其有效期为30年。1991年，在南极条约协商会上，经各国批准，再度延长50年，即到2041年6月22日有效期满。在南极条约框架内，南极条约协商国还制订了《南极动植物保护协定》、 《南极海豹保护公约》、 《南极海洋生物资源保护公约》、 《南极环境保护议定书》等近二百余项具有法律效力的议案和措施，这些条约、公约、协定构成了南极条约体系。在此过程中，美国自始至终起着发起、组织和决定性的作用。
南极条约体系规定南极只用于和平目的；鼓励和提倡南极的科学考察和国际合作，在条约有效期内不承认、不争论、不公认对南极己提出的任何领土主权要求，在今后也不能对南极提出新的领土主权要求。
为什么美国如此积极地将南极政策推向和平合作的道路呢？这是因为：冷战开始后，美苏在政治、经济、文化、科技等领域展开全面竞争。20世纪六七十年代，美国因受越南战争和国内民主运动的影响，在两极争霸的世界政治格局中由五六十年代的攻势转入守势。因此其南极政策发生了很大的变化：美国政府积极主张寻求一种法律与政治之道来管理和保护南极地区，而不是用武力来解决。美国的执行官员们也清楚，南极条约体系和南极地区非武装状态是成功实现美国在这一地区利益的根本保障。
由美国国家科学院1986年出版的《2000年以后美国的南极研究》一书，进一步阐明了美国的南极政策： “美国国家南极政策乃是为支持《南极条约》而维持‘一种积极而有影响的存在’……·”
三、美国在南极的“实质存在”
随着南极条约体系的形成和南极新秩序的建立，美国在领土主权方面似乎保持克制的态度，很少公开发表言论，其主要作用是倡导南极条约体系的贯彻和执行，以科考和环保为中心，加强美国在南极的“实质存在”。一个国家在南极的实质存在是该国在南极基础设施、人员配置、经费投入等的综合表现，也就是该国南极政策的具体体现。下面从美国的三个南极考察站的规模、南极事业的经费投入及其管理模式等方面来分析美国的南极政策。
第一，首屈一指的南极考察站。目前美国在南极有3个永久性考察站、6个半永久性考察站，目前共有10艘船用于南极活动（包括运输船和研究考察船）。而中国仅有2个永久性考察站（中山站和长城站）和一艘考察船（雪龙号）。美国考察站的规模和设施也是其他国家望尘莫及的，如美国三个永久性考察站夏季总共容纳人员近1500人，冬季近300人。中国长城站冬季容纳人员40人，夏季80人，中山站冬季容纳人员25人，夏季60人。
第二，巨额的经费投入和最大的研究规模。美国的经费投入遥遥领先于其他国家。1999年美国经费投入达25，000万（含北极考察经费）。近几年美国的经费投入，不仅年年呈递增之势，而且每年的实际开支也超出预算。与经费投入相对应，美国的南极研究规模也为世界之最。2003－2004年度大约3000人在美国南极各考察站工作，大约有600多名科学工作者从事150个项目研究，而中国包括船员在内不足200人。
第三、完善的南极考察管理体系。美国的南极考察由政府授权国家科学基金会（NSF）加以管理。早在1971年，美国政府便授权国家科学基金会，全面负责美国在南极洲的科研活动。NSF直属机构极地计划办公室（0PP）制定极地科研计划，分配研究经费，并管理野外考察站、营地和实验室的后勤工作。0PP不仅资助公共机构（主要是大学）的科研计划，而且对私人研究也慷慨解囊。美国国防部在NSF计划的基础上负责南极的后勤工作（主要是海上运输事宜）。这样，美国的南极研究机制权责分明，研究计划周详，并能有效地协调科研机构和私人的研究活动，避免重复工作。美国的南极考察由5个部委级政府机构、1个商业运作的公司以及多个学术研究和管理机构等分工合作、共同承担，它们都是由国家科学基金委员会（NSF）进行统一管理、协调和资助，形成区别于其它国家的管理模式。
应该说，NSF确实全面负责美国南极活动，包揽主要的南极考察大事，独揽资金大权，管理科学考察、后勤、安全、环保、合作、计划等大事，并且授权高级代表（相当中国南极考察的总领队）去管理南极考察现场。NSF具有最高最大的南极考察活动管理职责和权利，是南极考察活动的首脑机关。这种管理模式的特点是分工合作、统一管理，优点是有利于出色完成大型南极考察活动，集中有限人力物力和财力去完成优先任务。但也有缺点，如管理机构过于庞大，反应慢，对于需要快速反应的小型的南极活动，显得比较繁琐。
四、结论
综上所述，美国在南极的强大“实质存在”是其他任何国家无与伦比的，这决定了它有能力主宰南极政治舞台话语权。从法理上说，南极条约体系公平合理，谁都可参与，很多国家都有发言权。但情况往往不尽如此，实力是根本的决定因素。实际上，美国等少数南极大国一直主宰南极事务，其它大多数国家，由于没有考察站等“实质存在”，导致它们没有话语权。有些国家即使有话语权，但实力相差太远或者研究远远不够，也就是说“实质存在”很薄弱，导致很少有能力“发言”。如果按这样的态势继续发展，在未来的几十年内，美国很有可能成为主宰南极政治的唯一国家，世界所有其他国家将不得不按照美国所制订和创设的规范和制度行事，国际南极政治舞台单极化趋势将会更加明显。