种植牙会露牙根吗:适应新时期发展修改好《环境保护法》

    编者按

　　近年来，《环境保护法》的修改引起了社会各界的关注。这部法律改不改、怎么改、改什么，各方均提出了不同观点。在不久前召开的环境保护法修改研讨培训班上，全国人大环资委主任委员汪光焘就《环境保护法》的修改作了重要讲话，对《环境保护法》的修改谈了一些想法。为了使广大读者更加深入、全面地了解《环境保护法》的修改过程和修改内容，本报特刊发此次讲话的主要内容。

　　这次会议讨论的是《环境保护法》修改的必要性、如何修改以及修改后解决什么的问题。这是十几年来的一个热门话题。从1995年八届全国人大到2011年十一届全国人大，全国人大代表共2353人(次)以及台湾、海南两个代表团提出修改《环境保护法》的议案共75件。十届以来全国人大代表共101人(次)提出修改《环境保护法》的建议18件。

　　目前社会各方面对于如何修改尚有不同意见。有的主张修改现行《环境保护法》的内容，有的主张修改《环境保护法》为环境基本法或环境政策法，有的主张编纂环境保护法典，还有的主张废止现行《环境保护法》。

　　2009年，经十一届全国人大常委会第九次会议审议通过的关于法律清理工作的说明指出，《环境保护法》“已不适应经济社会发展要求，但目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟，认识尚不一致”，“建议根据经济社会的发展和改革开放的深化进一步研究”。本届环资委成立以来也始终在调研、论证这个问题，现在已经有了一个相对比较成熟的想法，即:目前《环境保护法》修改的原则是突出重点、有限目标、条文修改，关键是提高法律的可操作性和权威性。

　　从2008年到2010年，十一届全国人大环资委经过历时3年的调查研究，开展了现行污染防治相关法律和《环境保护法》的后评估，专题论证研究了《环境保护法》的定位问题，即当前法律实施中存在的问题，到底是因为法律本身制度设定不合理，还是执行不到位，或者根本就是政府部门不作为、没有去执行。我们多次听取了环保部等国务院有关部门、地方人大及政府部门和专家的意见。

　　现在将《环境保护法》的条文修改集中在问题比较突出、修改认识比较一致的8个方面，对有些条款仅是一般性文字表述的问题或者可改可不改的就不做修改。我们的目标是希望在各地人大的支持和帮助下，在国务院有关部门的理解和支持下，修改后的草案能得到业内人士和社会各界的基本认同，能够在近期尽早提交全国人大常委会审议。要实现这个目标还有很多修改论证工作和程序工作要做，全国人大环资委一定会努力在大家的支持下办好这件事。

　　在这里我想结合各位的发言，谈几点个人的想法，也供大家进一步讨论和修改草案时参考。

　　一、法律的修改是一个开放性的工作

　　(一)一部法律的形成是一个渐进的过程

　　法律体系的健全和每部法律的完善需要放在历史过程中来看待。吴邦国委员长2011年3月10日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上所做的常委会工作报告中指出:“中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国立法工作站在了一个新的起点上。社会实践是法律的基础，法律是实践经验的总结。社会实践永无止境，立法工作也要不断推进。建设中国特色社会主义是一项长期的历史任务，完善中国特色社会主义法律体系也是一项长期的历史任务，必须随着中国特色社会主义实践的发展而发展。更何况中国特色社会主义法律体系本身就不是静止的、封闭的、固定的，而是动态的、开放的、发展的。还要看到，我们的法律体系虽然已经形成，但本身并不是完美无缺的，这当中既有一些现行法律需要修改的问题，也有部分配套法规急需制定的问题，还有个别法律尚未出台的问题。这主要是由于立法条件尚不成熟、各方面的认识不尽一致，需要在实践中继续探索、积累经验。”《环境保护法》的修改也是一样，应当根据当前的情况，解决当前突出的问题。

　　(二)这次《环境保护法》修改的重点

　　这次《环境保护法》修改主要是完善和衔接已经成熟或者社会达成共识的有关污染防治的法律制度，适当充实保护和改善生态环境的原则要求。

　　现行《环境保护法》是保护改善生态环境和污染防治相结合的综合性法律。由于《环境保护法》与污染防治各单项法律之间不衔接的问题突出，影响到了法律的执行和地方性法规的制定，因此，这次修改在我们已经开展的环境保护相关法律后评估工作的基础上，注重的是污染防治方面条文的衔接，而不是法律的全面修订或者组织有关环境污染防治的法典编纂。同时，生态保护和污染防治密不可分，在强调污染防治的同时也不能忽略对生态保护的规定，因此增加一些保护和改善生态环境的原则性要求。

　　修改的具体内容集中反映在《全国人大环资委关于第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出议案审议结果的报告》。该报告提出了对有关修改《环境保护法》的代表议案的处理意见，并经十一届全国人大常委会第十八次会议审议通过。主要意见为:“环境保护主要法律制度与相关法律衔接存在的问题具体表现为:与污染防治各单项法不一致的制度措施需要尽快统一；不适应社会主义市场经济体制的一些规定需要及时修改；实践中一些行之有效的行政责任和问责制度需要补充到法律中。主要涉及环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区污染防治协调和人民政府环境质量责任等重要制度，以面对我国严峻的环境保护形势，适应环境保护工作当前的需求，消除法律不一致对地方立法和行政执法带来的负面影响，进一步提高《环境保护法》的有效性。”

　　草案起草过程中，主要完善《环境保护法》已经规定的法律制度，注重相关法律和法律制度之间的关联性，进一步论证、修改了与8个方面相关的重点内容，以实现保护和改善环境质量、保护和改善生态环境的目的。

　　二、《环境保护法》的修改与有关单项环境保护和关联法律的关系

　　(一)环境保护法制建设三十多年历程回顾

　　根据我国环境保护工作实践制定《环境保护法》。从上世纪60年代起，生产和资源开发对环境产生日益明显的危害，对自然资源和生态平衡造成严重的破坏，对生活环境、大气、水域等造成不同程度的污染，从而影响到公众生活和健康，妨碍生产建设的顺利开展。这种情况要求国家采取有效措施，加强环境管理。1973年8月由国务院委托国家计委在北京组织召开第一次全国环境保护会议，通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，确定“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的“32字方针”，这是我国第一个关于环境保护的战略方针。1974年国务院环境保护领导小组成立。随后，国务院陆续颁发了有关环境保护的国家标准，对环境质量和污染物排放标准作了具体规定。1978年3月5日通过的《宪法》明确规定:“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，确认环境保护是国家职责之一。

　　根据宪法的规定和经济发展的需要，为加强国家对环境的管理，在总结中国环境保护工作和立法经验的基础上，1979年9月五届全国人大常委会原则通过《环境保护法(试行)》。10年之后，在从原来的社会主义计划经济转向有计划的商品经济、进而全面转向社会主义市场经济的过程中，为了适应时代的需要，1989年七届全国人大常委会通过了《环境保护法》，在原有的试行法基础上，突出了环境监督管理和法律责任的内容，使得环境保护的对象更加明确，条款更加规范，法律责任更加具体，更加便于操作。

　　相应制定专项污染防治法。《环境保护法》引领了一系列单项污染防治法的颁布和实施。从上世纪80年代开始，全国人大常委会根据污染防治的不同特点，相继制定和修改了《海洋环境保护法》(1982年通过，1999年修订)；《水污染防治法》(1984年通过，1996年修正、2008年修订)；《大气污染防治法》(1987年通过，1995年修正，2000年修订)；《固体废物污染环境防治法》(1995年通过，2004年修订)；《环境噪声污染防治法》(1996年通过)；《放射性污染防治法》(2003年通过)等污染防治法律，使我国污染防治领域的法律不断完善，同时也必然会对《环境保护法》的修改提出了要求。

　　立法促进从污染源头抓保护环境。全国人大常委会针对我国污染防治从末端治理向源头治理的转变，本着经济和社会发展中更加重视保护资源和提高资源利用效率的角度制定了多项法律，比如《节约能源法》(1997年通过，2007年修订)；《清洁生产促进法》(2002年通过)；《可再生能源法》(2005年通过，2009年修订)和《循环经济促进法》(2008年通过)，等等，以国家产业政策为引导，依靠科技进步，通过产业结构和产品结构的升级换代来实现经济建设和环境保护协调发展。

　　可以说，环境保护工作发展到现在，理念、方法和内容都发生了重大的变革。从《环境保护法》的颁布实施，到现在过去了20多年，在中国特色社会主义市场经济体制已进一步完善时，根据科技发展、经济发展、社会民生问题的诉求，提出对现行《环境保护法》的修改，是我国经济社会发展的必然要求。

　　(二)三十多年来环境污染防治理念的深化

　　环境污染防治工作在我国经历了30余年的历史，经过了污染治理从水治理开始到气、声、渣更多领域内治理的全面开展；从浓度控制到总量控制；从末端治理到源头控制；从防治污染到更加注重保护和改善环境质量、保护和改善生态环境转变的过程。实际经历了3个阶段:

　　第一阶段是制定标准与限制污染物排放。20世纪70~80年代，在当时经济发展水平条件下，我国工业企业高能耗、高排放和超标排放是普遍现象，环境保护工作致力于达标排放这一“初级”任务。这一时期相关法律、法规的主要制度措施，也是围绕制定标准、实现“达标排放”来规范的。

　　第二阶段是对企业事业单位污染物排放的总量控制。一些地方认识到了达标排放不能实现环境质量改善，提出了总量控制的目标，开展了总量控制的试点。20世纪70年代末，以制定松花江BOD总量控制标准为先导，进行了水环境污染排污企业事业单位总量控制研究最早的探索和实践。1989年召开的第三次全国环境保护会议提出了企业事业单位同时实行浓度控制和总量控制的污染控制对策。“九五”期间，污染物排放总量控制制度开始得到党和国家的高度重视。从1996年《水污染防治法》修改开始，总量控制被纳入法律规范。但在这一时期还是对企业事业单位排放污染物的总量进行控制。

　　第三阶段是将保护和改善生态环境和环境质量作为目标。事实上企业事业单位达标排放和环境质量恶化的趋势普遍存在。现在科技发展带来监测手段的改进，污染防治应当更加注重通过产业结构调整和产品升级换代，以及科技水平的提高和技术改造来实现；企业事业单位污染物总量控制应当按照区域、流域环境容量的要求，向控制污染物排放总量的制度转变，在“十一五”规划乃至“十二五”规划中国家都将排放总量控制指标作为必须实现的约束性指标，从而实现有效改善环境质量这一目标的新阶段。

　　这次《环境保护法》修改，我们总结规范了22年来环境保护工作的实践经验，完善环境保护制度和措施，与相关法律衔接，以实现保护和改善环境质量、保护和改善生态环境的目的。

　　(三)完善和创新制度与立法的关系

　　法律需要根据实践不断进行制度完善和创新。我国正处在深刻变革的历史进程中，在前进的道路上会遇到可以预料或难以预料的新情况、新问题，既要解决当前面临的突出问题，又要建立有利于科学发展的体制机制。当前在立法中我们肯定需要体现制度完善和创新的成果。有的法律规定当时比较原则，实施一段时间后，在经验不断积累和认识不断深化的基础上，条件成熟的，可以修改得更具体明确一些、操作性更强一些；条件不成熟的，可以先通过国务院制定法规和指导性文件进行探索。法律的修改完善工作，既是完善法律体系的内在要求，也是今后一个时期立法工作的重要任务。我国是成文法国家，法律制度的建立和完善要总结实践中有普遍意义和价值的成功经验。

　　本次《环境保护法》的条文修改，主要体现那些应当用法律规范来调整、立法条件比较成熟、各方面意见比较一致、现实中又迫切需要、修改后现实工作能取得显著成效的制度和措施。对于大家提出的一些新制度的设立，现在已经有一些部门和地方开展了试点示范，如生态补偿机制、排污许可证、排污权交易、环境经济政策、公益诉讼、污染责任保险等，我们已经进行了论证并征求了国务院有关部门的意见，我们将进一步研究论证，也欢迎大家帮助我们研究论证。对法律制度设立的评估，要研究考虑建立和实施制度的社会承受能力、行政成本和经济成本，以及与其他相关法律法规的关系等，建立制度不仅要讲需求，更要讲效果。

　　三、法律起草过程中相关问题的研究与思考

　　刚才已经回顾了《环境保护法》的历史引领作用。这次条文修改的指导思想是认真落实中国特色社会主义法律体系形成后要更加注重法律修改完善工作的要求，根据全国人大代表提出的议案和环境保护相关法律实施二十年的实践，围绕经全国人大常委会通过的对《环境保护法》的议案审议意见，主要体现那些应当用法律规范来调整、立法条件比较成熟、各方面意见比较一致、现实中又迫切需要的、修改后现实工作能取得显著成效的制度和措施。对于一些修改还不成熟的、或者不影响法律实施的，这次暂不修改。

　　具体修改内容包括:

　　(一)调整篇章结构，突出强调政府责任和监督

　　现行《环境保护法》分为六章。落实政府责任和对政府的监督是历年代表议案中突出关注的问题，草案将现行《环境保护法》关于政府责任的一条原则性规定扩展增加为监督检查一章，强化监督检查措施，落实政府责任。现行《环境保护法》第二章的标题由“环境监督管理”相应地修改为“环境管理”。

　　(二)修改总则，体现时代要求

　　社会主义现代化建设是一个长期的过程。我们已经实现了“三步走”战略的第一、第二步目标，目前正处于现代化发展战略开始全面建设小康社会，即达到中等发达国家程度的第三步阶段。现行《环境保护法》第一条规定的立法目的到现在仍然具有现实意义。

　　现行《环境保护法》仅将工作的具体指导原则，体现在第四条“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”

　　在改革开放和现代化建设的新时期，总结历史经验，全面贯彻落实科学发展观，重要方面就是处理好经济建设、资源利用和环境保护的关系，在保护资源和环境的前提下，实现经济较快发展、促进人与自然和谐相处、提高人民的生活水平和生活质量。进入新世纪，十六届五中全会明确提出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。在发展中解决环境问题，将有助于经济发展和环境保护之间矛盾的解决，推动我国经济社会又好又快地发展。

　　因此，草案顺应时代要求，在总则中进一步强化环境保护的战略地位，将环境保护政策有机融入经济社会发展政策，规定环境保护坚持建设资源节约型、环境友好型社会的目标。环境保护工作必须坚持以人为本、依靠科技创新、完善法律和工作制度、保护人体健康、保障生态安全的原则，同时国家应当给予经济和技术政策支持，包括生态补偿机制。

　　(三)完善环境管理基本制度，保护改善我国的环境质量和生态环境

　　根据长期的实践和经验总结，现行《环境保护法》第二章规定了环境标准、监测和规划等环境管理的基本制度，这些制度到现在为止仍然是我国环境保护工作的基础。随着我国环境保护工作从污染防治向保护和改善环境质量和生态环境转变，需要对这些基本制度补充完善。

　　完善环境质量标准制度。环境基准是指环境要素中污染物等对生态系统和人群健康不产生不良或有害效应的最大限值，是国家进行环境质量评价、制定环境保护目标与方向的科学基础。我国环境标准体系主要是参照和借鉴发达国家的基准和标准制度制定的。保障我国的环境和生态安全，需要构建符合我国区域特点和国情的国家环境基准体系，我国自20世纪80年代初期已经开展了环境基准有关工作，目前已经制定了12项。草案规定国家建立符合我国国情的环境基准体系，应当依据环境基准科学制定国家环境质量标准。这是我们国家自主自立的体现。

　　完善环境监测制度。现行《环境保护法》在规定制定环境质量标准和污染物排放标准的同时，对环境监测提出了原则要求。多年实践中，出现了部门各自建设监测站点、监测标准不一致、监测数据不一致、监测结果难以共享等现实问题。为了从根本上解决上述问题，通过制度保障监测数据和环境质量评价的统一，草案规定国家建立监测网络和监测数据信息体系，统一规划设置监测网络，从事环境监测工作应当遵守国家监测规范，环境质量和污染物排放监测数据应当纳入监测数据信息体系，作为评价环境质量的依据。从根本上解决监测数据一致的问题，而不是仅仅规定由行政部门归口统一发布信息的行政性工作要求。草案还总结重大污染事件处置中监测数据方面的教训，规定监测机构负责人对监测数据的真实性和准确性负责。这是增强法律操作性的重要条款。这次会议上有一些省、自治区、直辖市人大的同志提出应当使用国家经过认证的监测仪器设备，保证数据准确性，这项建议我很赞成，要在草案中做出规定。

　　规范环境保护规划制度。现行《环境保护法》规定了环境保护规划的要求，但当前实施中将环境保护规划分成两个规划，以污染防治为主的名为环境保护规划和另行制定生态保护规划，由国务院分别发布。国家环境保护规划根据国民经济和社会发展计划每五年编制一次，全国生态保护规划纲要2000年由国务院发布，到现在已经11年的时间。为了防止污染防治和生态保护的脱节，草案按照现行《环境保护法》关于环境的法律定义，规定国家环境保护规划的内容应当包括自然生态保护和环境污染防治的目标、主要任务、保障措施等，并要求与法律确定的其他规划衔接。

　　衔接环境影响评价制度。2002年全国人大常委会通过了《环境影响评价法》，这是一部以科学和方法来从源头上减少污染、改善生态的重要法律。将建设项目和政府及有关部门编制的综合规划和专项规划纳入法定开展环境影响评价的范畴，在项目、规划的制定和实施前，开展对环境影响的评价和许可，即借鉴国际通用做法，某种意义上讲，就是对环境影响的许可制度。现行《环境保护法》第十三条仅对建设项目开展环境影响评价做出了规定，缺失了有关规划环评的规范，同《环境影响评价法》规定不衔接。为此，草案一是与现行法律做了衔接性规定。规定对有关建设和开发利用规划、专项规划以及建设项目应当依法进行环境影响评价，并进一步明确了环境影响评价文件的法律效力。二是将环境影响评价与环境保护的其他制度和相关工作衔接。环境保护设施和其他环境保护措施必须符合环境影响评价文件的要求；限期治理计划应当包括相关环境影响评价文件。

　　完善跨行政区污染防治制度。对于跨行政区污染防治，《环境保护法》仅在第十五条做出有关政府协商解决的原则性规定。环境保护工作跨行政区域是一个必然趋势，也是环境保护由控制污染物排放到更加重视环境质量的保护和改善的方向。相关行政区域政府之间必须合作与协调，工作方法上应当强调合作与协调的目标和准则。近十年国务院已经批准了一批跨地区或跨流域规划。草案明确根据污染防治的需要，以经科学论证和法定程序批准的跨地区或者流域的规划为基础，明确相关行政区域政府的行政责任，解决跨行政区的环境污染防治问题，这是将实践经验总结上升为法律规定，是现实要求的体现，也有利于保护和改善环境目标的实现。

　　(四)补充总量控制制度，完善保护和改善环境的措施

　　总量控制制度是环境保护工作从控制污染物排放浓度到实现保护和改善环境质量工作思路调整后的重要措施，在我国已经有了长期的实践。同时，国家近年来大力加强了城乡环境保护，为此，草案补充了总量控制制度，完善了环境保护的具体措施。

　　规定总量控制制度。我国从20世纪末开始实践总量控制制度，逐步纳入国家政策，在“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”国民经济和社会发展规划中都做出了规定，在“十一五”和“十二五”规划纲要中重点污染物减排指标还被列为必须完成的约束性指标。《水污染防治法》和《大气污染防治法》修改时都已对总量控制制度作了规定。因此，草案一是规定了对总量控制的总体要求。环境保护规划中明确实施重点污染物排放总量控制制度，这是与我国国民经济与社会发展规划的规定相一致的。国家对重点污染物制定总量控制约束性指标，并分解到地方，由地方政府组织落实。二是建立对地方政府的监督机制。对未达到环境质量标准的重点区域和流域，地方政府应当在重点污染物总量控制约束性指标的基础上确定该重点区域、流域的污染物种类及控制指标，在规定期限内达到环境质量标准。草案同时规定“区域限批”，明确上级政府对下级的考核制度。对超过国家重点污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护行政主管部门可以暂停审批新增重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。地方政府应当及时制定和落实削减重点污染物排放总量的整改方案，以促进地方政府调整产业结构，推动地方开展清洁生产审核工作。三是明确对企业事业单位的总量控制要求。规定企业事业单位在执行国家规定标准的同时，应当遵守国家或者地方政府确定的重点污染物总量控制约束性指标。

　　完善保护环境的具体措施。当前，我国环境总体恶化的趋势尚未得到完全遏制，农村地区、经济欠发达地区环境污染形势十分严峻，水、气、声、渣等常规污染尚未得到有效控制。为了推动解决资源开发利用中的环境破坏、农村环境污染、城市环境保护基础设施建设不足等突出问题，草案一是规定在资源开发利用中应当有关于保护生态环境的具体要求。长期以来，地下矿产开发与水资源保护的矛盾十分突出。就在前几天，新闻上报道了青海上千家企业疯狂开矿，破坏土地超40万公顷的事例。我们强调矿产、植被和城市的生态修复，更应强调开发利用资源时就应当有生态保护和修复的要求。草案针对资源开发利用中产生的环境问题，将开发利用自然资源中为保护生态环境采取的措施具体化，规定在资源开发利用中应当依法制定并实施有关保护生态环境和恢复治理的方案。二是对农村面源污染治理做出原则性的规定。目前，我国农业发展迅速，由此带来的面源污染已经到了十分严重的地步。第一次全国污染源普查数据显示，我国农业源化学需氧量、总氮、总磷排放量已经占到了排放总量一半左右。针对目前我国农村面源污染严重的问题，草案加强了农业生产环境保护监管方面的规定，明确通过财政预算，重点支持农村环境治理的要求。三是针对当前城市污染防治工作中基础设施不足的突出问题，规定了城市基础设施中要重点加强的设施建设要求，这是国务院一再强调也是现实突出的问题。这次会议上大家建议不仅要规定设施的建设，更要强调设施的正常运行，这是十分有道理的，应当补充才对，这样就明确了政府建设和管理城市环境保护公共设施的责任。

　　(五)进一步明确企业责任，完善防治污染和其他公害的制度

　　坚持贯彻好长期执行的污染者对环境污染损失负担的原则，并不断丰富其内涵和操作性，是这次修改的重要方面。草案从明确企业污染责任和突发事件应对中的责任出发，完善了防治污染和其他公害的制度。

　　进一步明确企业污染防治的责任。企业不仅要对减少排放污染物负责，也要对排放污染物对公共环境质量造成的影响承担责任。

　　现行《环境保护法》第二十四条规定了产生污染单位必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度。这次修改时将其分解为两个方面:一是进一步明确企业负责人的责任，这是经营者的责任。企业负责人应当对本单位的污染防治工作全面负责；二是企业职工应当有知情权和监督权。排放污染物的企业的职工有责任监督企业法定负责人履行环境保护的责任。企业污染环境依法受到处罚的后果直接涉及到企业职工的切身利益，因此需要建立企业内部的监管机制，通过职工代表大会报告等途径让职工了解企业污染环境的情况，建立职工对环境保护的责任感，并便于企业内部职工的监督。草案还规定企业应当对公众负责。企业事业单位应当依法开展监测。凡是法律规定的、不涉及企业的商业机密，企业应当依法公开信息。这是当前科技手段已经可以达到的要求，也是突发事件查处的要求。修改信息和销毁信息企业都应当承担法律责任。

　　本章还完善了污染物申报和收费制度、限期治理制度，这也体现了企业保护环境的社会责任。

　　增加突发环境污染事件应对的规定。随着经济社会的不断发展，我国所面临的环境风险正在逐步加大，突发环境污染事件进入高发期，造成了巨大的生态破坏和经济损失，严重威胁人民群众生命财产安全和身体健康。虽然《突发事件应对法》已经对环境污染事件有了相应原则的规定，但是由于突发环境污染事件已成为影响社会和谐稳定的重要问题，需要衔接《突发事件应对法》，突出完善环境风险防范、突发环境污染事件应对的内容。草案一是规定应当依法加强环境污染风险的控制，这是前端控制措施；二是规定在应对突发事件时，应当在抢险、救援、处置过程中采取必要措施，避免或减少突发事件对环境造成损害，这是所有突发事件应对中应当着重注意的事项；三是规定突发环境污染事件应急处置工作结束后，有关人民政府应当及时组织评估事件造成的环境影响和损失。

　　(六)增加第五章监督检查，落实政府和排污单位责任

　　为了保障保护和改善环境质量目标的实现，落实政府和排污单位责任，草案专门增加监督检查一章，从政府对排污单位的监督、公众对政府和排污单位的监督、上级政府机关对下级政府机关的监督、发挥人大监督作用等多方面强化了监督检查措施。

　　政府对排污单位的监督。社会对污染治理设施建设后的运行和监测记录的真实性等问题反映强烈。现场检查制度是现行《环境保护法》中规定的一项重要制度。针对保护环境设施不依法正常运行、监测记录不准确等当前环境保护法律实施中比较突出的问题，草案增加了需要现场检查的具体内容，其目的在于检查和督促排污单位执行环境保护法律的要求，及时发现环境违法行为，以便采取相应的措施。

　　公众对政府和排污单位的监督。公众监督的前提是享有信息的知情权，这主要是政府的责任，应当向社会公开企业实际向公共环境排放污染物的信息。环境信息公开是保障公众环境知情权的基本手段和公众监督机制的重要内容，是公众了解和监督环保工作的必要条件。公众对周围环境有了了解，才能够有效参与环境保护事业。草案规定政府及其环境保护行政主管部门应当依法公开环境信息的责任以及公民、法人或者其他组织可以依法申请获取环境信息，以保障公众的知情权和监督权。这里也存在保护企业商业秘密等合法权益问题，因此在条文中明确为“依法公开”。

　　上级政府机关对下级政府机关的监督。现行《环境保护法》第十六条规定地方政府对辖区环境质量负责，这一规定在推动我国环境保护事业发展过程中发挥了重要作用。近年来，随着总量考核、污染减排考核等工作的推行，地方政府环境质量责任制得到了落实并接受上级政府与公众的监督。这次会议上建议要加强对行政机关的监督，对行政不作为和行政违法行为的监督，应当在草案中补充。草案根据实践，补充规定了环境保护目标责任制和考核评价制度等具体落实地方各级政府和有关污染单位对环境质量负责的行政管理制度。

　　这次会议上代表提出要增加在日常工作中上级政府和有关部门对下级政府和有关部门的监督和责任追究问题，我认为这是十分重要的，建议草案应当补充有关上级主管部门发现下级部门或工作人员违法行为的，应当提出处罚或者处分建议的规定。

　　发挥人大监督作用。调研中不少地方提出，政府定期向人大报告环保工作是实践中促进和加强环保工作的一项行之有效的工作经验，《防沙治沙法》、《节约能源法》、《突发事件应对法》均有类似的规定。环境保护工作是民众十分关心的重点问题，也是发挥人大监督作用的重要方面。草案规定了政府应当定期向本级人大常委会报告本行政区域环境状况和环境保护目标的完成情况，对发生重大突发污染事件的，还应当专项报告，突出了人大常委会监督落实政府环境保护的责任。

　　(七)完善第六章法律责任

　　本章主要对应上述修改的条文，并与其他单项污染防治法律责任相衔接，完善了原来法律责任，进一步加大对环境违法行为的处罚，突出了从严保护环境的原则，并进行了具体规定。

　　与前面修改的制度和有关法律进行了衔接。在前几章制度完善的基础上，补充了对企业违法行为的规定，并与《刑法》等有关规定进行了衔接。

　　完善追究责任人法律责任的规定。在法律责任追究方面，草案增加了依法追究企业法定代表人和相关责任人法律责任的规定。这次会议同志们的发言中提到，无论从地方人大还是社会各界反馈的意见，都认为我们这次修改中应当更加明确对政府和政府机关及其工作人员的法律责任追究。我认为是对的。不仅应当严肃查处违法行为，草案也规定要追究地方政府及其相关部门在环境保护工作中不作为甚至姑息纵容违法行为的责任。

　　关于按日计罚制度。根据对违法行为的处罚应与其违法情节相适应的处罚原则，对主观恶性强、持续时间长的违法行为理应重罚。近年来，《重庆市环境保护条例》、《深圳经济特区环境保护条例》等地方性法规，针对比较普遍的具有持续性的超标排污等环境违法现象，在地方立法中规定“按日计罚”制度。草案增加了按日计罚的规定。从这次征求意见的反馈情况来看，有不同意见。关键是法律已经规定超标即违法，如何在现行法律所规定的违法责任的基础上建立这项制度，需要继续研究论证。

　　上述意见有的是讨论过的意见，有的是个人看法，因为这次是培训研讨会，所以提出来与大家交流。

　　四、重点问题的说明

　　(一)关于限期治理制度应当赋予新的内涵

　　这次条文修改对限期治理制度作了比较大的讨论。限期治理制度经历了三个阶段。

　　第一阶段是限期治理制度的形成。在上个世纪80年代计划经济体制下，根据我国污染严重，企业经济、技术能力相对较差，污染治理需要一定过程的情况，从平衡污染治理要求和企业经济、技术能力出发，形成了限期治理制度。1973年，国务院在批转施行《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》时，在批文中要求各级政府:“对现有污染，要迅速作出治理规划，分期分批加以解决。”1978年，国家计委、国家经委和国务院环境保护领导小组联合发文，对全国167个重点排污单位下达了277个污染源限期治理项目，开始在全国范围内实行限期治理制度。1989年现行《环境保护法》第二十九条做出了规定，确立了限期治理制度的基本内容和立法模式。从本质上讲，第一阶段是对老企业达标排放的限期措施。

　　第二阶段是限期治理制度成为违法后果。随着经济体制改革和社会的发展，老企业达标排放期限的延伸，达标排放成为对企业的基本要求，继而明确超标排放即违法行为。2008年《水污染防治法》将限期治理作为一项处罚放入法律责任一章中，作为超标排污或超过重点水污染物排放总量控制指标排污等违法行为应当承担的相应的法律后果。

　　第三阶段应当强调限期治理制度中企业的责任。随着科技进步、在线监测的普及和监测能力的提高以及国家排放标准的不断制定和完善，在强调超标排污即违法的同时，我国节能减排提出了强制性要求。在技术标准更新的情况下，不断提高对企业或者行业的排放标准是一个必然趋势，应当赋予限期治理制度新的含义。限期治理是企业自己应有的责任。限期治理制度必须强调企业通过自行技术改造产品换代或者建设治污设施实现排污达标，政府应当对企业监督。即，在排放新标准制定之后，政府不能简单让企业关停，应当给予企业一定的宽限期，使企业通过增加投入和进行技术改造完成达标任务。

　　因此，草案明确企业在限期治理中的责任，加强有关政府部门对限期治理的监督。这次全国人大环资委根据《清洁生产促进法》执法检查报告正在起草对《清洁生产促进法》的条文修改，明确提出对污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的企业应当按照环境保护相关法律限期治理的规定执行，与《环境保护法》进行了有效衔接。

　　(二)关于排污收费征收标准的确定与限期治理制度的实施。

　　排污收费制度是社会责任的体现。“利之所生，损之所归”是人类古老的法律信条之一。明确环境保护责任的归属以及相关主体对于环境污染的预防、控制和治理等费用的合理负担，是保证社会、经济和环境可持续发展的重要制度基础。污染防治工作的实践表明，国家使用公共资金用于污染防治，不仅无助于阻止污染环境的行为，相反还会纵容污染者的污染行为及其污染成本向社会转嫁。由于环境污染的累积和加剧，持续增长的污染治理和控制费用也给国家公共资金造成了沉重的负担。污染者应承担由公共机构决定实施的污染防治措施的费用，以确保一种可接受的环境状态。这就是污染者负担原则的来源，也是我国排污收费制度的本质要求。

　　应当以环境质量为目标确定排污收费的征收标准。排污收费是环境保护的一项基本环境经济手段。我国的排污收费制度经过了从超标排污收费到总量排污收费的历史阶段，现在应当考虑以环境质量为目标的情况下如何确定征收标准的问题。排污收费制度最初的目的是筹措排污企业环境保护设施建设专项经费和增强政府环境保护能力建设。1979年的《环境保护法(试行)》从法律上确定了超标排污收费制度。1982年国务院颁布了征收排污费暂行办法。随着环境标准成为法律界限和总量控制制度实践的发展，2003年，国务院制定了《排污费征收使用管理条例》，对排污收费的名称和收费、使用作出规定。明确了总量排污收费制度，不论是否超标排污收费统称为排污费；排污费的征收标准，根据排污的不同种类和数量，以及不同污染物超过排放标准的治理要求制定，重要的是取消了排污费返还排污企业的规定。排污收费成为要求污染者承担污染对社会损害责任的一种经济手段，强调污染者不仅应当负责缴纳其直接导致的污染治理费用，而且还应当为公共环境污染治理承担责任。排污收费制度应当坚持排污量越大、超标越严重、应缴费额越高，应当实行有差别的收费标准，缴纳排污费不免除企业治理污染、赔偿损害的责任和法律规定的其他责任的原则，实现在污染治理中企业对社会的责任。这条原则应当坚持，同时应当研究现阶段如何制定收费标准问题。

　　为此，草案重申了国家实行排放污染物申报和收费制度，按照环境质量达标的要求，规定排污费的征收标准，对排污费的缴纳和使用做出原则性的规定，考虑到对环境的危害程度不同，根据超标、限期治理等不同情况，规定了不同的排污费征收标准。这里强调的是污染物排放收费的征收标准，而不是污染物排放收费制度。此外，罚款和排污收费是不同的财政收入科目，排污收费是为了解决污染治理的资金筹措渠道，解决达标排放和环境总体质量达标的经济手段，与污染超标应当进行行政处罚，两者是完全不同的概念。

　　最后，我想强调，有些问题可以继续讨论，也请大家继续研究。这次《环境保护法》修改主要是充实了环境保护的一些基本制度，完善了现行《环境保护法》的一些原则规定，使其更具可操作性，并进一步明确规定了各单项污染防治法律中的共性关键制度。条文修改是方法，不能简单归纳为大改或小改。正如吴邦国委员长在十一届全国人大第二次会议上所做的工作报告所指出的:“一部法律的规定有很多，但群众最关注的往往就那么几条；工作中需要解决的矛盾和问题会不少，实际上关键的问题往往就那么几个。”

　　这次《环境保护法》修改的关键在于突出重点、增强实效，如果可以解决重要的关键性的问题，以点带面、举一反三，取得实实在在的效果，有限目标就达到了。这次修改目标清楚，信心充足，但同时难度也很大，希望得到大家的支持。