小孩尘螨过敏怎么办:中西方高等教育管理体制比较

高等教育管理体制是高校与其相应规范的结合体或统一体，一般由高等教育宏观管理体制、高等学校内部的管理体制及其相应的规范所组成。高等教育管理体制的核心是高等学校与政府、社会的关系及高校内部各要素之间的关系。以下从西方国家高等教育管理体制的基本状况、我国高等教育管理体制的问题与改革、中西方高等教育管理体制的若干比较等三个方面进行阐述，以期能使大家对中西方各自的高等教育管理体制有一个比较清晰的印象，并从中西方高等教育管理体制的比较中发现我国的优势和问题所在，并为深化我国高等教育管理体制改革奠定思想认识基础。为讲述方便，关于西方国家的部分主要以美国的高等教育管理体制为例，其他国家作为补充。

一、西方高等教育的管理体制状况

（一）西方高等教育的办学体制

美国的高等院校设置不存在“审批”的概念，它实行的是“注册制”，办学的注册登记权在“州”一级政府；而对办学质量和办学层次的认定则由行业的中介评估机构完成。

 1．美国政府部门对举办者的办学资格进行审核，合格后给予注册。

举办者按照州立法和联邦立法的有关规定，向政府部门提出设立高等学校的申请，这些部门主要是州政府教育行政主管部门或消费者事务部门、联邦政府和州政府的财税部门。举办者须同时向州教育委员会(教育董事会)或州消费者事务局以及联邦财税局和州财税局提出办学申请(主要材料是州教育部设计的申请表和学校自定的办学规划，包括学制、办学层次、学校性质、定位等)，一方面由州教育部门或消费者事务局依照本州有关法律规定对其办学资格进行初步审校，合格后准许其办理登记注册手续并发给办学执照；另一方面，联邦政府和州政府的财税局对其进行财税建档并给予相应的账号和税号。举办者在获得办学，执照、账号和税号后，即可开始向社会宣传、招生，按规定收取学费，启动日常的教学和行政工作，赢利性学校还要依法纳税。初始办学执照的有效期为半年(一学期)。

2．美国各州教育部有关部门按照法律要求对学校办学的初始条件进行连续五年的追踪核查，基本达标后，发给学校长期性办学执照。

美国各州的州教育部在机构设置上一般都有一个“高教办公室”，本州内高等学校设置的有关工作由该办公室负责。在对举办者提出的办学申请登记注册后，由该办公室具体负责高校设置工作的人员对学校进行“访问”，即对照州教育法中有关高校设置的规定到学校进行实地查看。首次访问是在学校登记注册满半年(一学期)时进行；州教育部工作人员经过实地考察，将学校有关方面的实际情况做一个记录并存档；首次访问结果基本达到有关法律和规章的要求，则由州教育部（“高教办公室”)将学校的办学执照有效期由半年延长至一年。期满一年时，州教育部官员再次访问学校，对照州教育法规定的更高一级的标准对学校进行再次考察，若仍然合格，则将其办学执照继续延长一段时间，若不合格，则向学校发出警告并限期改进。这样循环往复直至期满五年；五年内，每次访问结果都有一个详实的记录，若每次记录都很好，即“累积记录”良好，州教育部就发给学校长期性的办学执照。

3．美国的行业认证机构对学校是否具备颁发高等学历学位证书的资格具有决定性的作用。

在高校设置中，州政府(州教育部)只是对办学资格的合法性进行考核认定，而对教育质量和高等学历学位证书发放资格的认定则由相应的认证机构完成。按美国法律规定和其高教运行机制，凡高等学校均不能不经过认证机构的认证。一般在学校获得办学许可证后，即按照其申办学校的性质、层次 (专科、本科、研究生等)及所在地区，选择一个合适的、有权威性的认证机构，递交认证申请。认证机构将根据学校所提认证申请的内容和项目，组织相关的专家组开展认证考察工作。根据专家组的考察报告，认证机构对学校教学质量的高低做出认定、并给出排名的位置，对学校是否具备举办某一层次(专科、本科、研究生等)的高等学历教育的资格作出结论。只有经有关认证机构认证合格的高校，才可发放相应的学历学位证书。 “评估认证”是美国高等学校设置和运转过程中十分重要的环节，是学校生存和发展中命运攸关的工作。“评估认证”的目的是对高校的教育质量和学校发放高等学历学位证书的资格作出评价和认定，为政府部门决策是否给予其财政援助和社会公众决定是否选择其就读提供权威性依据。

美国高等教育的认证机构是独立于政府之外的民间组织，是一种非政府性质的同业中介机构，由教育界人士自行发起、建立，并形成了一套成熟完备的管理和运行机制。全美有6个区域性认证机构，六七十个专业性认证机构和全国性的认证委员会。总体上讲，认证机构的主要任务分为两类，对整个学校综合实力的认证和对学校教学、科研等某一方面水平的认证。其作用有三：一是通过对高校综合实力的评估，认证学校是否具备发放高等学历学位证书的资格；二是通过对学校教学、科研等某一方面水平的认证，为政府投放财政援助项目提供决策依据；三是经过评估认证，对高校进行分层次分类别的定位和排名。认证的核心问题是“质量评估”，方式是“同行评议”。美国有关法律规定，所有的学校都要经过认证，其中公立学校的认证是法定的，私立学校的认证是自愿的。各认证机构必须具备资格证书才可从事认证工作。对这些认证机构资格的认证是由全国性的认证委员会，即“高等教育认证委员会”来完成的。该委员会是“美国国家高等教育中心”的一个组织机构，除了对以高等学历教育学校为认证对象的认证机构进行资格认定外，也对以非学历教育机构为认证对象的认证机构进行资格认定。

（二）高等教育的宏观管理管理体制

发达国家虽然时有集权的趋势，但总的特点是政校分开，学校自治。美国的高等教育系统异常庞大和复杂，其之所以能够有序高效地运行，主要归功于它独具特色的管理体制。美国的高等教育管理可分为两个部分：

1．美国联邦和州、地方对高等教育进行宏观管理。

在美国，联邦管理高等教育的最主要、最有力的手段是教育立法。从建国到1978年，美国国会共通过的教育立法达87项，其中不乏关于高等教育的立法，都产生过巨大的影响。其次，联邦设有专门的教育行政机构——联邦教育部，其主要职责有：(1)分配和发放联邦教育经费；(2)开展教育研究；(3)提供一个州不能独立承担的教育服务。再次，联邦司法部门(联邦最高法院)也对高等教育有着深远有力的影响。司法部门虽然没有立法权，也没有管理高等教育的行政权，但它有监督执法的权力。更重要的是，按照美国的法律原则，一个典型的案例裁决，将适用于以后同类案件，因此司法部门可以通过对案例的裁决，对高等教育施加影响。按照美国宪法修正案的精神，州拥有对高等教育更为直接、有力的管理权。州议会可以制定州宪法中关于教育的基本原则、基本政策、教育目标、要求和评价教育进展的标准等；州级法院行使监督教育执法的权力和对有关案件进行裁决；而州政府则区分高等教育的类型，对之实施行政管理。州立院校，通常由州高等教育委员会批准其建校的主要规章，并为新建院校发放许可证。大部分州要规定可授予学位的公立院校的课程标准和师资资格。有些州还规定州立院校的董事会成员由州长任命。对于私立院校，州政府有权决定其建校的资格，州政府还要明确规定其首届董事会成员名单和尔后董事会成员的选举方式。有些州对私立院校的课程内容及目的也要进行监督。地方对高等教育的管理，主要是针对“社区学院”进行的管理。社区学院从原来的中学演变而来，属于地方管辖，一般由社区委员会实施管理。

2．非政府机构对高等学校的管理工作也有着重要影响。

在美国，非政府机构一般是指半官方的、民间的团体组织，它们对高等学校的办学有着重要的监督、控制或影响。根据这些团体组织的性质和它们对高等教育施加影响的方式，可将其分为外部集团和内部集团。外部集团又可分为资助集团和政治集团。资助集团主要是垄断财团，它们往往建立“教育基金会”作为其教育利益代言人，并采用“资助”的方式实现对政府决策和高校发展的影响。其资助范围主要有：新课程计划、教学资料、调查、报告、建议等等。通过巨额资助，它们对全国性的教育思潮、方针政策、科技发展方向等产生重大影响。政治集团主要有工会、新闻出版社、商会、宗教团体、政党，以及由家长或纳税人组织的地方团体等等。这些集团在法律允许的范围内，采取宣传、集会、游行、起诉、罢工等方式，监督高等学校履行职责，影响官方的决策。它们还通过参与各种政治活动和社会活动，诸如支持总统、州长和议员的竞选，间接影响教育行政与立法。

（三）高等院校的经费投入体制

1．西方国家高等学校办学经费投入主体多样化是其共同特征。

从高教经费的筹措来看，西方发达国家的高教经费来源有二个显著的特点：第一，从总体上讲高教投资来源是多渠道的，从每所高等院校来看其收入来源也是多方面的。例如，联邦德国高校的经费主要由州提供，一般占学校总经费的７０％左右，联邦拨款低于１３％，学生的学费、其他私人或基金会的捐款约占１２％，其余的４％左右来自其他方面的收入。至于宿舍或新建校的基建费用，则由联邦和州政府各付５０％。第二，从高等教育总经费来看，各国政府（包括中央政府和地方政府）的投资是主要部分。由于政府的投资是高教经费的主渠道，这就既保证了高等教育经费的稳定，又保证了政府通过经费核拨而对高等教育实施宏观调控；由于美、英、日、联邦德国等西方发达国家的政府经费部分都由中央和地方共同负担，这就有利于调动中央和地方两个方面的办学积极性，使高等教育具有地方特色。由于政府没有把高教经费包下来，这既可扩大高教经费来源，充分利用社会力量加快高等教育事业的发展，又能调动高等院校本身不断变革和自我发展的积极性。高等教育的总经费中，除了政府的拨款外，还有学生的学费、社会的捐赠、学校产业的收入和高校执行科研合同的收入等等。不少西方的高等教育专家认为，“保持多种经费来源，以鼓励各校在一个更加开放的市场中为取得经费而竞争，也是必要的。在保持多元的经费来源的情况下，还须具有对社会需要（有时叫做市场压力）的易感性，以便使学校更加向外看，而不是舒舒服服地坐着，靠经常性的拨款来垫背。这些经常性的拨款不能促进学校的革新。”高教经费的筹措和核拨是西方发达国家控制高等教育运行的一大机制。通过这一机制，既保证高等教育系统稳定运行，又刺激高等教育的不断革新。

2．政府通过拨款制度对高等学校办学活动施加影响。

经费核拨方式是西方发达国家政府运用经济杠杆宏观调控高等教育的重要手段。由于各国的高等教育管理体制不同，各国的政府向高等教育提供经费的方式也有所不同，有的国家如法国采用直接核拨的方式，经费由对单一的中央当局负责的行政官员分配，所有的经费决策都是中央决策的具体化；有的国家，如英美等国，则采用间接核拨的方式，经费由中央政府通过中间机构分配给各学校，或者政府将分配经费的权力下放给由专业人员组成的委员会，由他们全权决定分配事宜。尽管这些国家政府拨给高教经费的方式有所不同，有时核拨手续也有繁琐之嫌，但由于分配经费的最终权力掌握在国家当局和行政官员手中，他们把国家政策转变为分配经费的标准，这就有助于国家迅速实现自己的教育决策，有助于保证教育标准的一致性，有助于使各学校、各地区的高等教育之间保持平衡发展。一言以蔽之，有助于政府对高等教育实施宏观调控。

（四）西方国家高等学校的内部管理

1．国家通过立法保障高等学校的办学自主权。

现代各国的高等教育改革都注意到加强政府对大学的支持、协调和控制，同时给予大学以充分的自主权。西方发达国家的改革路线是：凡是传统上强调中央集权和严密控制的国家，一般都在扩大高等学校的自主权， 凡是传统上强调大学自治和教授治校的国家，一般都在加强政府的管理和宏观的调控。例如，日本的高等教育曾长期处于高度集权主义的控制之下，二战以后，日本改革了教育体制，通过立法为中央集权型的高等教育提 供学术自由的法律保证，从而使高教行政管理有了根本性变化。现在，文部省虽然仍有很大的职权，但对各大学只能进行原则指导，各大学依据《大学设置法》、《学校教育法》等法规要求，在办学上享有较大自主权。又如教育管理权力比较分散、地方和学校办学自主权较大的美国，在二战以后由于科技的日新月异并迅速应用于生产实践，美国整个经济的技术结构发生了深刻变化，科学技术的发明和创新在社会的发展和进步中发挥越来越重要的作用，素有“科学之家”之称的高等学府在社会上的地位因而进一步提高，联邦政府把握住这种时机，视高等教育为决定国家前途命运的关键因素，频繁地通过立法，通过向包括私立大学在内的全美几乎所有高等学校提供资助等途径，加强了对高等教育的影响和控制，但仍然给予高校以充分的办学自主权。

2．实行董事会决策机制是高等学校的基本治理结构。

在西方发达国家中，社会力量（社会团体、知名人士、家长和学生代表等）通过各种咨询委员会、评估机构、董事会等形式参与高等教育决策和管理，发挥咨询和监督的作用，已成为高等教育运行机制的重要组成部分。社会力量对高等教育运行的干预首先表现在参与和监督政府关于高等教育的宏观决策。例如日本在１９５５至１９７５年间，由产业界主动提出要求改革教育的报告就达１５份。这是社会对国家一级政府高教决策的 参与和监督。社会对州一级政府有关决策的干预可以美国为例，美国教育管理是实行分权制的，各州议会和州 长下设州教育董事会和高等教育协调董事会，尽管各州有关董事会的职权、人员构成等有所不同，但一般都有 政界、工商界等方面有影响的人士参加，有的董事会还有家长或学生代表，董事会的职责一般是制定学校教育 的政策、规划学校的发展、审核教育经费的预算等。西方发达国家中社会力量对高等教育运行的干预还表现在参与和监督高等学校的内部管理上。在这方面，美国尤为典型，其高校无论是公立的还是私立的，一般都实行董事会领导下的校长负责制，各校的董事会均主 要由校外人士组成，成员多是政府官员、企业董事或经理、教育家、社会名流等等。近年来，不少国家进一步 通过立法规定了各种社会力量在董事会或评议会中代表的比例。 社会力量在政府的支持下还直接参与学校课程设置、质量评估和证书认可。例如在许多西方发达国家中，法、医、工等行业协会掌握着本行业资格考试和职业资格证书的发放，因而他们对高等学校的教学和质量有着 不可忽视的影响。

3．鼓励师生参与管理，是扩大校内管理民主的重要举措。

比较研究西方发达国家的高等学校管理，我们还不难发现，各国都要求高校尽量完善科学民主的决策机制 ，以便使高校实现自我激励、自我约束和自我发展，师生参与已经成为这些国家高等教育运行机制中的一个有 机组成部分。各国高校校一级管理机制，大体上可分为委员会制和一长制两种类型。一长制可以日本高校为典型，其内部管理的集权程度较高，校长是学校的办学法人，负责管理本校的一切事务。日本大部分高校只设校长一名， 不设置副校长。实行一长制，便于加强对全校工作的集中统一领导，也有利于提高学校管理工作的效率，但容易产生个人独断专行。为了避免这种可能出现的弊端，日本等国的高校都注意发挥在校长主持下的各种咨询、审议或监督机构的作用，如评议会和教授会，它们既是校长的咨询机构，又都同时具有审议和一定程度的管理职能。委员会制可以美国高校为代表。美国高校的董事会享有管理学校工作的全权，但他们往往把制订学术政策与有关的规章制度和管理学术事务的权力交予评议会，使评议会成为学校的学术管理专门机构。根据本身所负 的职责评议会往往下设议事委员会、学术政策委员会、教师发展委员会、调查委员会等。规模较小的院校，评议会由全体教师组成；规模较大的院校，评议会由学校各单位教师代表组成。近年来，美国高校的评议会员逐渐增加了行政管理人员和学生的代表。在民主管理思想的影响下，师生参与学校管理无论在深度和广度方面都有大的发展，师生参与已经成为美国高教管理的一个显著特点和一种机制。师生不仅参与教学管理和处理教师聘任晋升等问题，而且参与对行政管理人员的选拔和评价。

4．高校独立行使人事聘用权是办学自主权的重要内容。

美国早期的学校都是私立学校，许多体制都是引用欧洲国家的体制。美国高等学校的教师的职称分为四类：指导教员／讲师，助理教授，副教授。正教授。另外，教授还分终身教授和非终身教授。除社区院校之外，美国大部分的研究型大学和四年制学校都要求教授执有所谓“最终学位”，换句话说即该教授所学专业所授予的最高学位。一般地说也是指博士或同等的学位。有些专业的最终学位并不是博士学位，如表演艺术专业的最终学位是硕士（ＭＡ）；如法律专业的最终学位是ＪＤ；如医学专业的最终学位是ＭＤ；如戏剧专业的最终学位也是硕士（ＭＡ）等等。高等学校教师的聘用由学校自行决定，在校长的统一领导之下组织选聘。聘用教师的授予权在学校，但执行权在系里。每年，学校各科系由于种种的原因，会出现许多教师的空缺。各科系将这些空缺上报院校的领导部门。学校审定之后，将审定后的名额下达给各系。这时，系主任邀请系里有资历有威望的教授参加组成教授招聘委员会。招聘委员会首先备制职务细则在几个有关的学术杂志上刊登，以鼓励竞争。然后申请人可向招聘委员会提出申请。候选人的人数通常在３：１至４：１之间以降低所消耗的费用。然后，学校请这些候选人到学校里，由招聘委员会的主席和所有成员面试。学校审核批准后，系主任与申请人商谈工资福利，如申请人接受所提供的条件，该申请人便可正式接受该职务了。这种机制能够保障高校始终能够将最优秀的人才留在学校，使学校成为整个社会的人才高地。

二、我国高等教育体制的问题与改革措施

（一）建国后我国高等教育管理体制的形成及其弊端

1．我国高等教育管理体制的形成于计划经济体制之下。

我国的高教管理体制，新中国成立初期，是中央政府委托各大行政区统一管理。1952年院系调整以后，逐步形成了中央政府各部门和省级政府分别投资举办和直接管理的体制。在将近40年的时间里，每一所高校都有明确的隶属关系，分为教育部直属高校、中央部委所属高校、省属高校。按照计划经济的要求，国民经济和社会的各个行业分别成立部、委、局、办，这些中央部门在负责发展各行业的企业、事业的同时，还举办和管理高校（有的部委还管理中等专业技术教育和基础教育）、科研机构、文化单位。与此同时，各省、自治区、直辖市也分别举办和管理省属的高校，还有一部分高等专科学校和少数专门学院，是由地市和省厅局举办和管理的。由于投资举办和管理自成体系，人才的培养和使用也按各自的需要形成封闭系统。这种"条块分割"的管理体制是在计划经济体制下形成、与计划经济相适应的。相对来说，中央部门所瞩高校数量较少但水平较高。到1979年底，经国务院批准列为全国重点的高校97所，中央业务部门所属的有66所（不包括教育部所属），占重点校总数近70％。这些学校培养了大批各行业迫切需要的高级专门人才，出了一批科研成果，为我国四个现代化做出了积极贡献。

2．我国计划经济体制下形成的高等教育管理体制的弊端。

随着改革开放的深入发展和社会主义市场经济的逐步建立，我国高等教育管理体制的问题日益凸显出来。李岚清同志将问题集中概括为“条块分割，部门分割，专业过窄，规模过小，低水平重复设置高等院校和专业，产学研脱节，包得过多，统得过死”。这种体制已不能适应改革开放和社会主义市场经济的需要，不能适应我国实施科教兴国战略、可持续发展战略以及经济增长方式转变的需要。主要表现在：

其一，旧体制已经严重不适应建立社会主义市场经齐体制的要求和政治体制的改革。建立社会主义市场经济体制，实行现代化企业制度，区域经济日益发展，要求政治体制进行改革，实现政企分开，转变政府职能，把企业生产经营管理的权力交给企业，使企业成为市场的法人实体和竞争主体。特别是国务院机构改革以后，管理加工工业的部委，大部分不再直接管理企业。如果说过去中央部门举办和管理高等学校，是为了所管理的企业培养人才的需要，那么，在经济、政治体制改革以后，这种职能将随之转变。实际上，国家对大多数部委经营性投资改为贷款、非经营性投资（包括高校基建投资）大幅度缩减以后，其所属高校已产生经费投入严重不足的困难，由中央部门管理高校的体制已到了非改不可的地步。

其二，旧体制已严重不适应高等教育自身发展规律和科技发展需要。行业部门办学和管理，是造成学校科类单一、专业口径过窄的重要原因。1952年院系调整后，绝大部分高校都按文、理、财、法、外、师、工、农、林、医、体、艺等类设单科院校，有少数文理科大学，也并非真正意义上的综合大学。其中工科类更按行业部门分别按机、电、土、化、地、矿、冶、轻等分设专门院校。专业划分进一步细化，以技术类型、产品对象以至工作岗位来设置专业。1980年统计，全国高校各科类专业多达1039种。在科学技术发展高度分化又高度综合而以高度综合为主要趋势的今天，学科专业交叉融合，新技术、新产业层出不穷，给我国高校学科单一、专业细化的情况提出了强烈挑战，80年代初改革开放形势下，文理渗透、理工结合、拓宽专业口径、建立综合大学已经是高教界、科技界和社会的强烈呼声。但是，在旧的管理体制下，很难实现，以致在80年代初、中期，教育部花了很大力气修订专业目录，都没有能达到理想的效果。于是，大部分高校采取各自综合发展的办法，文理科大学增设工、管类院系，工科院校兴办文、理科系、都朝文、理、工、管综合型大学发展。实践证明，这种发展途径是少、慢、差、费的办法，绝大多数院校很难实现理想的目标，而且在整体上也很难形成合理的结构布局。改革高教管理体制、调整不合理的结构布局已成为高教体制不可回避的使命。

其三，旧体制已严重不适应优化资源配置、提高办学效益的需要。“条块侵害”的旧体制，是造成分散办学、重复设置、规模偏小、效益低下的重要原因，阻碍了我国高等教育的更大发展。中央部门和各地方分别办学、分头管理，自成体系，使本来已十分有限的经费因分散投入而力度更小，发展缓慢，人才培养的行业针对性强且难以流动调剂，形成各自的“小而全”格局。而实际上，是“小”而“不全”，因为任何一个行业部门，所需人才几乎涉及所有学科专业，而任何一个部门和大部分地方，都难以面面俱到地建立所有的院系专业。据教育统计资料，在改革开放前夕的1978年，全国普通高校598所，在校生86．7万人，平均每校仅有1432人，其中在校生5000人以上高校只有4所，3000~5000人的高校也只有34所，而1000人以下的高校有348所，占高校总数的60％，不足300人的高校多达99所。到1992年，全国普通高校中，仍有13．1％的本科院校在校生不足1000人，15.2％的专科学校和41．9％的短期职业大学在校生不足600人。甚至到1995年，校均规模达到2700人左右，仍有1000人以下规模的普通高校142所，300人以下规模的19所。显然，这种办学规模的效益是很低的，因为规模小、专业划分又细，绝大部分学校的专业点每年只招一个班学生甚至隔年招生，而专业教师、教学仪器设备图书资料、干部职工、学校设施必须一应俱全，势必造成教育资源利用率极低，学生和教师、职工比例甚低。1978年全国高校生师比仅为4.15：1，生员比为1.65：1。这对于我们这个人口众多的发展中国家办大教育，极其宝贵的教育资源得不到充分利用，是一种严重的浪费。改革教育管理体制、调整教育结构，以提高办学效益，也确实是一项刻不容缓的任务。

（二）我国高等教育管理体制改革的主要措施

1．改革高等教育机构的举办体制，逐步形成国家举办为主，社会各界积极参与举办的新格局。

自新中国成立开始，中央政府接收的公立、私立大学，都由国家投资举办，形成了政府包揽办学的格局。改革开放以后，随着经济体制的改革，这种单一投资办学的格局已不能适应形势发展，必然导致办学主体的多元化。在《中国教育改革和发展纲要》中，明确提出“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”这就形成了我国高等教育办学体制的改革目标：以政府举办为主，多种形式办学。

采取多种形式举办高等教育机构，包括鼓励民办高校和与国外合作办学，是为了迅速发展高等教育，根据国外经验结合中国国情　和出的抉择。我国是一个教育大国，但并不是一个教育强国，随着经济迅速发展，国家和社会对发展高等教育的要求十分强烈，而要把我国沉重的人口负担变为丰富的人力资源，在知识与人才的国际竞争中走到世界的前列，为我国经济的可持续发展创造条件，必须使高等教育有一个更大的发展，这是全国上下一致的要求与希望。然而，由于历史的原因，我高等教育资源十分匾乏，高校规模小，适龄人口进入高校的毛入学率甚至低于发展中国家的平均水平。面对这一巨大的矛盾，继续实行“一包二统”的体制，单纯依靠政府举办学校来发展高等教育，势必推动可资利用的教育资源，妨碍高等教育更快地得到发展。社会主义市场经济体制的逐步确立，由市场机制来调节和优化资源配置，使扩大和吸引教育资源获得了极好的机遇。改革“一包二统”的旧体制，实行以国家举办为主、社会各界积极参与举办高等教育的新体制，为我国高等教育的迅速发展找到了一条切实可行的新途径。同时，发达国家以及部分高教发展较快的发展中国家的经验也充分说明，社会力量举办高等教育，不仅是国家举办的一种重要补充，而且在一些国家往往占到相当大的比例，并且有一批水平委肮的私立学校。从国内的实际情况和国外的经验看，改变单纯依靠政府举办高等教育机构，大力发展多种开工的社会力量办学，是我国高等教育快速发展的必由之路。

经过十多年的发展、目前，我国由民间社会力量举办的各类高等教育机构已达1200多个，其中有37所可以自主发放国家承认的学历文凭，有370多所被确定为学历文凭考试机构。民办高等教育机构的在读学生共约150万人，其中37所国家承认学历文凭的学校在读学生4.6万人，370多所学历文凭考试机构的在读学生达25万人。这些民办高校依靠社会企业捐资、学校产业的收入等资金保证学校的生存发展，为国家培养了大批人才，做出了重要贡献。当前的任务，是要总结我国民办高校发展的经验，制订具体的政策法规，加大支持力度，使民办高校得到健康的发展，为我国高等教育事业和科教兴国的战略做出更大的贡献。

2．改革投资体制，建立以财政拨款为主，其他多渠道筹措教育经费为辅的体制。

在我国旧的教育体制下，单纯依靠国家财政拨款，虽然经过努力，投入资金年年都有所增长，由于国家财力有限，仍然远远不能适应发展的需要。自改革开放以来，就一直在探索建立多渠道筹措教育经费的体制。早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，就提出了多渠道筹措教育经费的思路。1993年中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》中，更明确提出：“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入，社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制”。1998年全国人民代表大会通过的《高等教育法》明确规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多渠道筹措教育经费为辅的体制”。

为了保证国家财政拨款这个主渠道，在《中共中央关于教育体制改革的决定》及《中国教育改革和发展纲要》中确定了“三个增长”和“两个比例”的原则，即：各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政性收入的增长；按在校学生人数平均的教育费用逐步增长；保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长；全国财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4％；各级政府财政性支出中，教育经费所占比例达到15％以上。同时，确定了“各级政府的教育经费支出，在财政预算中单独列项”的制度，以及规定“县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，接受监督”的制度。

为了开辟筹措教育经费的多种渠道，对高等教育来说，主要是收取学费和兴办产业，同时也积极鼓励社会捐资助学、建立教育发展基金、利用世界银行贷款和国内银行贷款等多种方式，增加教育经费投入。近10年来，发展最快的是高校兴办科技产业和发展科学研究、科技服务。据统计，1996年全国高校企业发展到7100余家，其中科技型企业3000余家；1997年度高校科技产业销售额达184亿多元，利润总额超过18亿元，在沪深两股市具有高校概念的上市公司有16家，其中校办高科技企业有9家。1996年教育部（国家教委）所属高校科研发展机构就有151个，开展科研课题19530项，科研和科技服务活动经费达万亿元。1998年国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》提出实施“高校高新技术产业化工程”以后，全国共发展了30多个大学科技工业园，进一步形成了高新技术产业群。通过多种渠道筹措教育经费，使过去单纯依靠财政拨款的高等学校，在学校经费构成上发生了重大变化，大致说来，现在全国高校经费，60％靠政府拨款，40％靠学校多渠道筹集。有的高校，自筹经费甚至高达80％。从发展来看，随着高等教育规模进一步扩大，教育水平要求进一步提高，高等教育经费投入不足仍然是一个严重的困难，必须坚持“以财政拨款为主，其他多渠道筹措教育经费为辅”的体制，落实“三个增长”和“两个比例”，进一步大力发展多渠道筹措教育经费的途径，加强力度，使高教发展得到必要的经费支持。

3．改革高等教育的宏观管理体制，调整结构布局，建立国家和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下以省级政府统筹协调为主的新体制，形成合理的结构布局。

高教宏观管理体制改革大致可分为三个阶段。第一阶段，1985年颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》到1992年，称为酝酿阶段。第二阶段是从1992年到1997年党的十五大召开，称为探索阶段。第三阶段为党的十五大召开以后，改革进入到全面推进阶段。1998年1月，在扬州召开了全国高等教育管理体制改革经验交流会，原国务院副总理李岚清提出了“共建、调整、合作、合并”的“八字方针”。会议提出了改革的目标是："争取到2000年或稍长一点时间，基本形成中央和省级人民政府两级管理、分工负责，以省级人民政府统筹为主，条块有机结合的新体制。"从1998年到2000年，以国务院机构改革为契机，三年间取得了全面性突破进展。高校的结构布局也进行了合理化调整，初步改变了办学分散、重复、规模偏小、单科性院校偏多等不合理状况。到2000年，全国有387所普通高校、169所成人高校经合并调整为212所普通高校、20所成人高校。另外，有317所高校开展了校际间的合作办学，形成了227个合作办学体，初步实现了在省级统筹下形成各地区比较合理的结构布局。这次中央领导的高等教育宏观管理体制改革，克服了部门和地方条块分割、重复办学、资源浪费的弊病，一举形成了适应时代需要的新型高教管理体制，为我国新世纪高等教育的持续健康发展奠定了坚实的基础。首先，它解决了部门办学、条块分割以及由此导致的重复建设、布局不合理、单科性院校过多的问题，优化了资源配置，改善了办学条件，提高了办学质量和效益。第二，它解决了中央与地方的关系问题，形成了中央和省级人民政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下以省级人民政府管理为主的新体制。与此同时，解决了部门办学这一越来越困扰市场经济体制中政府机构职能错位的问题，有利于形成科学的公共管理秩序。第三，它促进了多学科融合，提高了办学质量，有利于人才培养。改革中形成的一大批综合性大学与多科性大学具有多学科聚集的优势，学生能接受更多的基础课、专业课和其他更多学科的教育，素质教育更加全面，知识面和视野进一步拓宽；而通过精心组织的合并所形成的一大批综合性、多科性大学已经成为并将继续成为我国高等教育新的增长点。

4．改革高校招主和毕业生就业制度，实行学生缴费上学、政府和社会助学，在国家指导帮助下毕业主和用人单位双向选择的就业制度。

一是在高考改革方面，恢复了全国统一考试计划录取新生的制度。这对于保证教育的公平性原则，保证新生的入学质量，保证有计划地培养各科类人才是十分必要的。但是，单纯以书面试卷考核文化知识、加上命题内容和阅卷方式方面的问题，在生源选拔上也有一定的局限性，每年所耗费的人力、财力、物力也相当大。经过多年的探索和试点，高考改革中突出了能力和素质的考查，考试科目上提出并试行了3＋x模式，实行了计算机网上阅卷和实行网上录取，探索了一年两次高考的改革，给学生提供更多的选择机会。目前改革还在进行中，离完善、到位还有不小差距，尚须继续推进。

二是在深化了收费制度改革。从80年代中期起，我国开始实行招收计划内公费生、计划外自费生、用人单位委培生以后，打开了部分学生交费上学的口子。但由于这种公费生、自费生并行“双轨制”办法有悖于教育的公平性原则，产生许多新的矛盾，因此在90年代初开始进行了“并轨”的改革，到1997年全部实行所有学生都交费上学的制度。同时，根据教育成本合理分摊补偿的原则，综合考虑政府、学校、家庭（个人）的利益和承受能力，采取主管部门按不同学校所在地区确定收费上限，学校确定具体标准的办法，使收费相对合理可行。同时，加大力度建立奖学金、助学金、贷学金、勤工助学、特困补助等多种形式的资助体系，做到不让一个被录取的学生因经费困难而上不了学或中途辍学，这是非常不容易的。目前，收费改革已经基本实现，但还必须进一步改进和完善。

三是高校毕业生就业制度的改革。总的改革方向是改变高校毕业生全部由国家包分配工作岗位的制度，逐步实现在国家宏观调控、政策指导下，各级政府和学校推荐、学生和用人单位双向选择的制度。从整体来说，一方面，我国劳动力的平均文化水平还不高，国民素质亟待提高，大学生不是多了而是少了；而另一方面，大学毕业生的初次就业率不高，招生规模大幅度扩大，几年以后的就业形势将更趋紧张。因此，进一步深化就业制度的改革仍然是一个重大任务。深化改革的重点，是坚持市场导向，破除一些体制性障碍，努力建立比较完善的毕业生就业指导和服务体系，探索提高毕业生就业率的有效机制，调动各方面包括毕业生本身的积极性，以引导正确的就业方向，使真正需要人才的地方能得到大学生，也使大学生能到发挥自己聪明才智的地方去，充分发挥大学毕业生在推动经济和社会发展中的积极作用，充分利用好这一宝贵的人力资源。

5．改革高校内部管理体制，使学校成为面向社会依法自主办学和有效自我约束的法人实体。

一是改革校内管理机构设置，减员增效。在旧的管理体制下，高校实行行政管理的模式，机构重叠、队伍臃肿、人浮于事、效益低下的局面长期难以解决。在高教管理体制改革中，许多学校合并成新校，问题更为突出。正如群众所形容的：“校长一走廊，处长一礼堂，科长一操场”。在政府机构改革的带动下，以高教管理体制改革为契机，大部分高校都对校内管理机构设置和人员编制进行了大精简，校一级的处室减少到20个以下，管理人员减少三分之一到一半，随着学校扩大招生，不仅生师比大大提高，生员比也有极大的提高，大大提高了人力资源的使用效益。

二是深化用人制度改革，全面推行聘任制和聘用制。高校长期存在“铁饭碗”现象，人员能进不能出、职务能升不能降、待遇能高不能低，缺乏竞争和激励机制。在学校机构设置改革的同时，对学校行政管理人员、教学科研人员都实行竞聘上岗，按照“按需设岗，公开招聘，平等竞争，择优聘用，严格考核，合同管理”的原则，实行了真正意义上的聘任制和聘用制。

三是深化校内分配制度改革。真正体现“多劳多得，优劳优酬”和“效率优先，兼顾公平”的原则，打破平均主义，对在教学和科研上做出突出贡献的给予重奖，对优秀拔尖人才、学术带头人和骨干大幅度提高待遇，真正做到一流人才、一流业绩、一流报酬。教育部组织实施的“长江学者奖励计划”，实行特聘教授岗位制度，给特聘教授每年10万元奖金，加大了奖励的力度。不少学校也仿效此法，给学校的特聘教师以5万元以上的较大奖励。北大、清华等一些高校，在人事分配制度改革方面采取了重大的突破性改革措施，建立了以岗位聘任为主要内容、以岗位津贴为主要分配形式的人事分配制度，拉开了分配档次，强化了竞争机制，吸引和留住了一批高水平人才，为建设世界一流大学创造了重要的条件。

四是在后勤社会化方面，迈出了较大的步伐。高校后勤服务由学校大包大统的局面，也是由高教体制所决定的。长期以来，高教的经费投入、人员编制、领导精力，很大一部分要放在后勤工作上，严重影响我国高教事业的发展。随着高教体制改革的深入，后勤社会化改革更成为制约高教发展的“瓶颈”。但是，由于高教后勤改革不仅仅是一个内部管理体制改革的问题，而且牵涉到整个高教体制和办学模式的改革，关系到广大师生员工的切身利益，需要社会各方面的配合。因此，尽管80年代初就有着改变“学校办社会”的强烈要求，后勤服务承包等探索启动也较早，直到近几年，才迈出较大的步伐。特别是1999年在上海召开全国高校后勤社会化改革工作会议，推动了各地、各高校改革步伐进一步加快。其主要特点，是由地方政府出面组织社会有关方面配合实施，改变了由一所所高校单方面努力的状况。例如，上海市政府主持下，按照市场规律和教育规律，采取高校之间后勤联合、吸引社会力量参与的方式，使高校后勤机构和人员规范分离出学校，形成教育系统联合办后勤与协调组织社会力量办后勤相结合的新格局。目前，许多高校集中的城市，都成立了高校后勤股份公司、后勤产业集团，并积极推进后勤企业化管理。更多的高校，在学校内部管理体制改革中，也把后勤社会化改革作为一项重要内容，从机构、人员、分配制度等方面进行了较大的改革。后勤社会化改革的直接效果，是这两年高校大幅度扩大招生，学校后勤显示出较大的承受能力，一定程度上解决了后勤对高教规模发展的制约影响，为我国高教事业持续快速发展创造了有利条件。

三、中西方高等教育管理体制比较

（一）西方高等教育管理体制的主要启示

1．高等教育管理体制的核心是解决好权力制衡关系。

美国的立体式管理体制之所以能保证高等教育有序高效地运行，关键的因素是建立了完善的“分权——制衡”机制。与其他发达国家的高等教育系统相比，美国高等教育的控制权最为分散。但这种分权不是无序的，而是通过合理划分权力，使各管理主体都有其相对稳定的权力范围，且不同管理主体的权力相互补充、相互制约，最终实现管理权力的平衡。

其一是权力的划分。从纵向上看，联邦无权直接干预各州具体的高等教育事务，它对高等教育的管理限于社会性的、原则性的问题，如高等教育活动中有关人权保障、社会公平、国家安全、经济发展等问题；州对高等教育的管理相对较具体、有力，但其权力范围仍集中在宏观管理方面，如制定教育政策、确定基本原则和教育目标等等。从横向上看，官方内部又分行政、立法、司法三个部门，它们对高等教育的控制与影响分别局限于自己的权力范围内。另外，横向上还包括官方与非官方之间的权力划分。二者之间权力划分的基本原则是：官方负责宏观层面(诸如国家的可持续发展、教育发展基本原则等等)的调控，非官方负责微观层面(诸如高等教育与企业的关系、高等教育质量、人才规格等等)的协调。再则，非官方对高等教育的管理又有内部集团与外部集团之分，内部集团可以直接管理高等教育事务，而外部集团对高等教育的管理则是间接的。可以看出，美国高等教育管理权力的划分，基本上是参照各管理主体的社会地位、能力大小、原始的社会功能等因素综合来确定的，它使不同的管理主体扬长避短、各得其所。

其二是权力的制衡。不同管理主体之间既存在管理权限划分的问题，又是相互依存、相互制约的。例如，官方虽然有权决定高等教育的大政方针，但对诸多微观管理内容的规定，如人才培养的具体规格、高校运行的的效益问题、校际合作问题、教师的权益保障等等，就显得鞭长莫及了。于是，大量财团、政治团体“乘虚而入”，各种教育团体、专业组织纷纷行动起来。它们或是通过资助项目、舆论宣传，或是借助鉴定评估、会议协商等方式，对高校与高校之间、高校与政府之间的微妙关系进行协调，并监督高等教育质量，监督教育行政部门的活动，甚至影响政府决策。而政府对各种社会团体、专业组织又有审批认可权，即使是审批过的团体组织，若发现不合格或违法，仍可将其撤销。再如，立法机关通过教育立法及附带的拨款制约教育行政部门；行政部门要依法行政，同时总统和州长又有委托立法和否决权；司法机关监督各方面的教育执法，但它自身也必须依法行事。各管理主体一旦明确了权力范围，都希望能在自己的领域里控制、影响高等教育。为了切实行使自己的权力、维护自身的利益，它们既要相互监督、相互斗争，又要相互合作、相互妥协。这样，来自各个方面、带着不同目的的管理活动便构成了一张巨大的“张力网”。这张“张力网”既避免了管理权力过于集中，又保证了管理主体之间的关系相对稳定，而高等教育也便从中寻得了自身的平衡，从而避免了剧烈震荡的风险。

相比之下，我国高等教育管理体制改革的一条主线是“转变政府职能”，“向高校放权”。但长期以来，教育界一直坚持高等教育管理就是行政管理，高等教育管理体制就是“行政体制”的观点。这样，所谓“转变政府职能”，“向高校放权”势必难以落到实处，同时单一的行政性管理体制也无法适应日益多元化的社会政治、经济体制。因此，必须从理论上打破传统观念，树立“高等教育管理社会化”的思想，推进管理主体社会化，实现管理效能社会化，创造高额的管理附加值，从而促进我国高等教育与社会政治、经济的改革发展相适应，实现高等教育管理体制改革的最终目标。

2．高等教育管理法制化是保障有序运行的根本保障。

要真正实现高等教育管理的有序、高效，首先必须确立各管理主体的社会地位，明确划分各自的管理权限，并有效保障各管理主体权力的实现。而这一切又依赖于另一个关键的因素——法制化。美国高等教育系统是建立在法制基础上的。法制在其立体式管理体制中的作用主要表现在：确立各管理主体的法律地位；明确划分管理权限；明确各方面的应尽义务；规定高等教育发展的重大问题和基本原则。

其一是联邦、州的教育行政机构的组建、权力、职责都由各级法律予以确定，各类非官方的组织、团体，也均是依法组建。这些机构一旦成立便是具有法律地位的独立实体，它们有权代表本集团、本领域或全社会对高等教育实施监督、控制和影响。它们在行使权力的时候是平等的，只要不损害社会公共利益和别的团体的利益，都将受到法律保护。

其二是法律明确了各管理主体的权限和义务。如联邦宪法修正案规定，“本宪法未授予联邦而又未禁止各州行使的权限，分别保留给各州人民。”据此，对高等教育的管理权便主要集中在州，联邦教育行政和州教育行政没有隶属关系，联邦有权制定教育法，但联邦教育法不强行干涉各州教育行政。再如，非官方教育机构也都有法定的明确的活动范围，在此范围内，其活动会受到法律的保护；超越了这一范围，则要受到制裁。再次，法律还对高等教育发展中的重大问题及基本原则作了规定，这使得高等教育管理活动有章可循，既增强了高等教育管理活动的严肃性，又为不同主体之间相互监督、共同合作提供了依据。

目前我们对高等教育法制建设的基本认识是：它是高等教育发展的外部保障。但对美国立体式高等教育管理体制的分析表明：法制建设乃是合理的高等教育体制的“内在技术基础”。它是高等教育发展的内在要求，而不仅仅是外部保障。因此，必须将整个高等教育系统建立在法制的基础上。法制化保证了各管理主体法律意义上的平等，从而保证了“管理主体社会化”的真正实现。法律对各管理主体管理权限的明确划分和应尽义务的规定，对高等教育重大问题、基本原则的规定，既保证了高等教育管理活动的严肃性，也为各管理主体相互监督、相互协调，行使和维护自己的权力，提供了法律依据，从而保证了“分权——制衡”的真正实现。

3．评估机制是实现高等教育管理的重要手段。

在美国等发达西方国家，高等教育的管理有着完善的评估制度。评估认证的目的是对高校的教育质量和学校发放高等学历学位证书的资格做出评价和认定，为政府部门决策是否给予其财政援助和社会公众决定是否选择其就读提供权威性依据。美国高等教育的认证机构是独立于政府之外的民间组织，是一种非政府性质的同业中介机构，由教育界人士自行发起、建立，并形成了一套成熟完备的管理和运行机制。全美有6个区域性认证机构，六七十个专业性认证机构和全国性的认证委员会。总体上讲，认证机构的主要任务分为两类，对整个学校综合实力的认证和对学校教学、科研等某一方面水平的认证。其作用有三：一是通过对高校综合实力的评估，认证学校是否具备发放高等学历学位证书的资格；二是通过对学校教学、科研等某一方面水平的认证，为政府投放财政援助项目提供决策依据；三是经过评估认证，对高校进行分层次分类别的定位和排名。认证的核心问题是“质量评估”，方式是“同行评议”。美国有关法律规定，所有的学校都要经过认证，其中公立学校的认证是法定的，私立学校的认证是自愿的。各认证机构必须具备资格证书才可从事认证工作。对这些认证机构资格的认证是由全国性的认证委员会，即“高等教育认证委员会”来完成的。该委员会是“美国国家高等教育中心”的一个组织机构，除了对以高等学历教育学校为认证对象的认证机构进行资格认定外，也对以非学历教育机构为认证对象的认证机构进行资格认定。

我国从上世纪80年代中期开始高等学校的教育评估的研究与实践。1990年，原国家教委颁布了14号令《普通高等学校教育评估暂行规定》，开始推广合格评估、优秀评估和随机性水平评估。2003年，教育部颁布了《普通高等学校本科教学水平评估方案》。至此，确立了完善的以政府为评估主体的评估制度。在政府主导的评估下，各个高校对于评估的接受处于被动状态。由于评估的结果对高校的办学没有实质性的影响，所以各个学校在迎接评估方面显得十分被动，往往出现“为了迎评而建设、迎评结束又停滞”的现象。因此，如何建立和完善非官方评估机构，对高等学校实行独立、公正的评估，并使评估结果对高等学校的办学活动产生决定性的影响，是今后完善高教评估制度的重要课题。

（二）当前我国高等教育管理体制存在的问题

1．高等教育的集权式管理体制仍然是束缚高校发展的一条绳索。

这种直接管理的一个主要标志是，大学校长、副校长的任命权集中于中央各部门（包括教育部），校长主要对上负责。在这种体制下，校长不是通过竞争机制产生的；往往最适于担任校长的人未必能得到上级认可，而上级任命的校长却往往并非最佳校长人选。而校长及其属下的校内干部的地位高低，则与大学的行政级别直接相关。一般来说，大学与学院享有类似于行政机关中的厅级待遇、专科学校则享有副厅级待遇，甚至有部分高校的校长地位更高，需由国务院总理来任命。由于校长的任命充满了行政决定的色彩，结果不少想任校长的人并不是把这一职位视为一种为教育界服务的责任，而是视之为一种由上级政府赐予的权力（厅级）和待遇。自然，那些追逐如此权力和待遇的人们之间的缠斗，只能使学校的运转陷入不良循环。实际上，在高校（公立）这样的知识分子集中的机构，本应采取民主的方法竞选校长、或由教授委员会投票选举校长，中央部门根本没有必要介入校长的产生过程，否则就越管越乱、越统越死。

2．招生考试制度仍然十分僵化，导致应试教育的深层次体制问题仍然没有得到解决。

自从1977年恢复高考以来，我国几乎各项事业的管理模式都有了质的变化，唯独高考招生的管理方式基本没变。这种科举式做法与市场经济所要求的公平公正及素质教育相距甚远。首先，一次考试定终身的做法具有片面性。考试往往具有偶然性，考试成绩往往与试题是否过偏过难、考生试前猜题的巧合性、其心理情绪的变化以及身体状况等有关。对不少考生而言，一次考试分数的高低不能客观地反映他们的实际成绩。其次，目前虽实行全国统考，但各地的录取标准不一，往往教育条件好的大城市的录取标准反而低，如上海、北京即如此。这不仅违背了公平原则，而且还诱发了不正常的考生迁移。

3．高校办社会的现状还没有得到改变。

目前，我国的高校普遍在封闭的校园内自成系统。高校的机构设置基本上类似于党委、政府内的机构。每个高校均设有党委的办公室、组织部、宣传部、统战部、武装部、学生工作部、纪监委，又设有行政系统的计划生育办公室、爱国卫生运动委员会办公室、节约能源办公室、交通防火办、公安派出所（保卫处）、审计处、人事处、学生处、外事处、教务处、科研处、招生办、档案处、老干部处、基建处、修建处、伙食处、房地产处、物资处等，另还有团委、校工会，高校俨然成了小"政府"。另外，高校还建立了自己的医院、邮局、公司、图书馆、招待所（宾馆）、车队、粮店、中学、小学、幼儿园、报刊、出版社、食堂(餐厅)，林林总总，不一而足。高校不仅要办学，而且要行医、经商、从政，除了国防、外交外，几乎是无所不为。单位"办社会"这种计划经济式的小而全、并带有小农经济色彩的做法，是计划经济管理体制、管理手段的继续沿用，与市场经济的要求是格格不入的。

（三）进一步深化我国高等教育管理体制改革的途径

1．转变政府职能, 扩大高校的办学自主权。

一是实行政府职能转变, 由微观调控走向宏观调控。为此, 第一, 要提高行政效率; 第二, 由单一行政功能向多元化功能转变,在发挥行政领导、监督功能的同时, 还应当发挥开发、推广等方面的管理功能; 第三, 从单一行政决策向多元科学决策转变, 即逐步建立起独立法人体制, 使高校能根据党的政策, 积极参与社会事务, 更好地服务地方经济社会发展。事实上, 我们强调政府转变职能, 对高校进行宏观调控, 实施间接管理, 不仅不会削弱政府在高等教育发展中的作用, 相反, 还会更有效地发挥政府在高等教育发展中的作用, 即可以在更高的层次上, 通过各种间接手段来管理高等教育, 实现政府宏观管理与扩大高校办学自主权的有机结合。

二是坚持依法治教，用法律来规范政府、高校主管部门和高等学校的行为。应把实施宏观调控, 学校面向社会自主办学的政府高教管理体制奠定在具有权威性和强制性的法律规范基础上,依法治教。立法先行是世界上许多国家尤其是发达国家教育改革取得成功的经验, 这是高等教育现代化的重要保证。通过法律法规体系的建设, 可以充分发挥政府对高等教育整体上的影响力和约束力, 从而调节政府与高校的关系, 保障其在市场经济体制下的规范运作和明确的服务方向, 在真正意义上实现政府职能的转变。因此, 建立相应的法律法规, 对高教管理体制改革步入科学化、规范化、法制化的轨道是极为必要的。

三是寻求政府宏观管理与高校自主办学之间的有机结合点, 在政府与高校之间建立中介组织。要赋予中介组织一定的决策咨询和管理职能, 从而弱化政府与高校之间的直接联系, 不断提高政府宏观管理高等教育的科学水平, 为高校自主办学创造良好的环境。政府宏观管理和学校自主办学, 对于高等教育的生存和发展都是必不可少的, 但都不能绝对化。无论是哪一方面的绝对化, 都将不利于高等教育的发展。因此, 政府宏观管理和学校自主办学的有机结合, 是不依人的意志为转移的发展趋势, 也是我国高等教育走向现代化的必由之路。而在政府宏观管理和学校自主办学有机结合的实现过程中, 中介组织必不可少, 它可以在国家权力与学术权力之间形成一个缓冲地带, 并达成某种意义上的平衡。依托中介组织沟通政府宏观管理和学校自主办学,“既可以约束政府过强的‘行政导向’而忽视办学规律的行为, 也可以约束学校只强调学术需要而忽视现实社会需要的行为”。

2．完善“两级管理, 以省为主”的管理模式。

一是变政府的直接管理为间接管理。“两级管理, 以省为主”的管理模式是在1995 年《关于深化高等教育体制改革的若干意见》中提出的, 其主要内容是: 建立和完善“中央与省、自治区、直辖市人民政府两级管理, 分工负责, 以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主”的体制。可以说, 对高教实行中央集权和地方分权相结合的管理模式是世界各国的共同趋势。而则是与我国政治经济体制相协调, 并有利于促进高等教育现代化实现的正确选择。具体而言, 实行“两级管理, 以省为主”的管理模式,就是要改变政府干预高校具体事务的管理方式，形成依据法律手段、拨款手段与必要的行政手段相结合的宏观调控管理方式。

二是明确“两级管理, 以省为主”管理模式的实质在于加强中央与地方的合作领导。实行“两级管理, 以省为主”管理模式, 并不是由中央集权向地方分权的简单转化, 而是针对我国国情所采取的一种新型合作领导模式, 其根本目的是要取代传统计划经济体制下的条块分割、各自为政的高教宏观领导模式。事实上, 集权与分权、条条与块块的有机结合, 中央与地方的合作领导, 才是“两级管理, 以省为主”管理模式的实质。只有抓住这一要点, 才能在实行中明确方向, 有的放矢。

三是要实施因地制宜、分类推进的策略。我国经济社会发展在客观上存在着不平衡性, 具有明显的区域差异。这种客观上的区域差异既为实施因地制宜、分类推进的策略提供了充足的依据, 也是我国高等教育现代化与深化改革高等教育管理体制改革所必须正视的现实。因此, 应区分不同地区经济发展水平和高等教育的发展状况, 采取不同的办学模式来促进“两级管理, 以省为主”的管理模式的全面实施, 其核心就是考虑各地区的经济承受能力, 以保证各区高等教育的健康发展, 从而促进我国高教管理体制改革在整体上顺利实施。

3．加强社会参与办学力度, 促进宏观管理体制改革。

一是通过社会力量参与办学, 实现办学主体多元化, 从而扩大教育投资渠道, 筹集更多的教育经费。改革开放后, 随着我国多种经济成分的出现, 社会力量参与办学也成为可能。事实上, 社会参与办学不仅是我国高等教育发展的必然选择, 也是世界高等教育发展的趋势。因此, 为了建立与市场经济相适应的高教管理体制, 促进高等教育健康稳定地发展, 应实现办学主体多元化, 在以政府为主体的前提下, 引导社会参与办学, 包括企业、社会团体、个人对高等教育经费的投入, 使教育真正成为社会的事业。随着我国改革开放的逐步深入和以社会主义市场经济为主体的多种经济成分的出现, 社会力量参与办学在整个高等教育中所占的比重将越来越大。

二是建立健全社会中介组织, 通过评估高等教育、提供信息、参与决策等途径参与管理, 发挥其作为政府与学校缓冲地带的作用。中介组织不仅是实现政府宏观管理与高校自主办学有机结合的要求, 同样也是社会参与办学不可忽视的一支重要力量。作为政府和高校间信息流通的一个环节, 它不仅有助于沟通双方之间的交流, 更重要的是, 它通过信息传递的方式, 有助于加强政府和高校有关发展规划和政策制定的科学性和合理性。在中介组织的建立过程中, 需要政府和学校特别关怀和着重培育。因为它们直接关系到政府民主科学决策程序的形成, 也直接关系到学校自我发展、自我约束运行机制的建立, 没有它们的完善和规范, 就不可能有政府和学校自身管理的完善和规范, 更不可能有政府宏观管理和学校自主办学的整体的有机结合。而建立在良好学术氛围基础上的各种权威性中介组织的不断涌现, 也将为高校赢得更多的办学自主权创造有利条件, 也只有这样, 才能从根本上解决“一放就乱”的问题。

4．建立“以人为本”的高校内部管理体制。

一是处理好人与物的关系。以人为本最初是针对以物为本的管理原则和观念提出来的。也是20世纪初以来，在西方企业管理理论中争论较多的一个问题。在我国高校创建世界一流大学或世界高水平大学的过程中，树立人才资源是第一资源的观念显得尤其重要。因为随着社会生产力水平的提高和科学技术的进步，人类经济发展正从以依赖物质资源为主转向以依赖智力和人才资源为主。物质资源的开发利用是社会发展的基础，而人才资源的开发利用程度则决定着对物质资源开发的深度和广度。高校作为人才培养的主要基地、科学技术和先进文化的主要生产者与传播者，人才资源的总量和水平成为衡量学校办学水平和核心竞争力的重要因素，成为决定学校可能为社会做出多大贡献的关键因子。

二是处理好人与事的关系。高校之间的竞争不仅是人才的竞争，在很大程度上也是人才资源管理体制的竞争。事实上，有了好的人才资源管理体制，才能把人才吸引进来，才能留住人才。因此，高等学校要适应新形势的要求，改变人才资源管理观念和方法。要由传统的以事为中心的人事管理转向以人为中心的人才资源开发，由单纯的管理控制转向对人才资源的开发、激励和保障。人才管理体制和方法要有利于优秀人才的培养、引进，有利于人才潜能的发挥，有利于人才资源的优化配置，有利于人才的合理流动。要一视同仁地为各类人才提供服务，努力营造鼓励人才干事业、支持人才干成事业、帮助人才干好事业的制度和人文环境。高校的师资队伍建设要围绕人才培养和科研工作来进行，以提高人才培养质量和办学效益为出发点和落脚点。

三是处理好个人与学校的关系。在建立“以人为本”的高校管理体制过程中，必须正确理解以人为本问题，“以人为本”不是以个人为本，更不是以我为本。事实上，“以人为本”的根本目的，是要消除人的个体发展与“类”的发展相分离、相对立的现象，从而实现全局与个人的全面发展。当然，这决不是说，在考虑学校的发展问题时，可以无视个人的发展需要。而是说，从个人的角度来看，应该以大局为重，首先考虑学校的发展需要；从学校的角度来看，则应该把促进人才健康成长和充分发挥作用放在首要位置，科学地开发和利用人才资源，促进人才的全面发展。（赵志军）