乙酰氯结构式:西部区域生态环境建设面临的困境及对策

西部区域生态环境建设面临的困境及对策 李秉祥 黄泉川 西安理工大学工商管理学院 陕西 西安 710048   [内容摘要]  论文深入分析了西部区域生态环境存在的主要问题，有先天不足、环境退化、自然灾害频繁以及环境污染加剧等，以及西部在生态环境建设面临的困境，表现在经济滞后、观念落后和制度不活等。针对问题和困境，论文提出了西部区域生态环境建设的对策，必须大力建立健全环境保护补偿机制以及相应的融资机制，并将两者有机地结合起来     [关 键 词]  西部区域；困境；生态补偿；融资机制             一、我国西部区域生态环境存在的问题

    我国的西部区域包括12个省、市和自治区，大多处于干旱、半干旱的地理环境中，荒漠生态系统、草原生态系统、森林生态系统等，都十分脆弱，并处于不稳定的状态中。20世纪以来，特别是改革开放以来，由于不可持续的经济畸形增长和人口的快速膨胀，使本来就很脆弱的生态系统面临着更加严重的压力。主要表现在：

    （一）生态环境先天不足。中国四大生态脆弱带，即高寒、沙漠、黄土、喀斯特多分布在西部地区。国家“八五”攻关项目“中国脆弱生态环境综合整治研究”成果表明，西部绝大部分省区位于生态环境脆弱区，其中宁夏、西藏、青海、甘肃和贵州是全国生态最脆弱的五个省区。水土流失、沙漠化、草原退化、生物多样性减少、水资源短缺及沙尘暴频繁发生等，也表明生态环境已经非常严重。西部水土流失面积占全国的80%，沙化面积占全国的99%，草原“三化”面积(退化、沙化、盐碱化)占全国的932%。坡度大于25°耕地占全国的70%，石漠化面积占全国绝大部分。

    （二）生态环境退化。在严酷的自然条件和日益增长的人类活动压力下，西部地区一些地方滥垦、滥牧、滥伐、滥采自然资源非常普遍，造成植被覆盖率低、水土流失严重、土地沙化等。据国家环保总局、中科院、国家测绘局和青海省等12个省、区及有关科研单位通过调查完成的关于《西部地区生态环境现状调查报告》载：近10年来，西部地区(不含西藏、云南、重庆)森林活立木总蓄积量和单位面积活立木蓄积量降幅分别达1896％和2514％，天然林、防护林面积分别下降了1449％和5107％；内蒙古、甘肃、青海等7省、区1999年的统计数据也表明，西部地区沙化土地总面积为16亿多公顷，占全国沙化土地总面积的90％以上。此外，不合理的开发活动，如采金、采油等，也使一些地方的地表水、地下水遭受污染和破坏。

   （三）自然灾害频繁。脆弱的生态环境，必然导致自然灾害的频繁发生。西部地区的干旱、洪涝、冰雹、霜冻、大风、沙尘暴等气象灾害，以及滑坡、泥石流等地质灾害发生频繁，并有大幅度增加的趋势，造成的损失严重，影响面很大。据权威部门调查，西部地区90年代旱灾和洪涝灾害的发生频率分别比80年代增长了75％和49％。如青海省历来都是旱灾比较严重的地区，严重的旱灾给青海农牧业带来十分惨重的损失，成为影响青海农牧业生产的主要限制因素之一。一方面是旱灾，另一方面又是雪灾，由于冬、春季降雪过多，草地被积雪掩埋，致使牧畜因采食困难或根本吃不上草而造成损失，成为青海畜牧业发展的一大灾害。

    （四）环境污染加剧。实施西部大开发战略以来，西部地区的公路、铁路、民航、水电以及小城镇建设等基础设施建设项目已经或者将要启动，同时，西部地区工业化的进程也在加快。大规模的开发浪潮，加上原有的重化工业，势必给西部地区的环境承载力和容量带来压力。目前，西部地区的环境保护形势十分严峻，环境污染不是在减轻，而是正在加剧。

    二、我国西部西域生态环境建设面临的困境

    自党中央实施西部大开发战略以来，西部区域生态建设已被置于十分重要的战略位置。从目前来看，西部地区已进行大规模的生态建设，全面禁伐天然林，大面积植树种草，退耕还林、还牧、还湖已初见成效。但是西部地区因其在观念上、制度上和经济上的不足，区域生态环境建设还面临着很大困境。

    （一）经济滞后是西部区域生态环境建设面临的最大困境。西部地区面积和人口分别占全国总面积和人口的717%和285%，但整个西部地区GDP、农业总产值和工业总产值仅占全国的19%、25%和6%。相对滞后的经济发展极大地制约着西部区域生态环境建设。西部处于工业化发展的初级阶段，以传统的基础产业、资源开发产业为主体，没有形成较长的产业链，大量的初级能源、原材料等自然资源进入市场，主导功能不明显，对地区经济发展的带动力较弱。西部的工业以资源型产业为主，结构比较单一，进行大规模的生态建设必然限制对当地自然资源的开发利用，从而给当地经济发展带来不利影响。此外,为改善环境质量，西部地区要关闭一批污染严重、规模小、资源浪费大的企业,这将直接导致当地工业发展的萎缩，减少就业机会。

    （二）人口压力制约西部生态建设。从1978～1998年的人口变动情况来看，西部人口平均年增长率为1458‰，高出东部地区248个千分点。由于“人口分母效应”和自然资源的相对“零增长”，加剧了人口与资源和生态环境的矛盾，以贵州省为例，1952年该省人均占有耕地面积为013ha，由于人口增长快，1978年人均耕地面积下降到007ha，1997年下降到005ha。此外，西部整体虽然地广人稀，但人口的分布极不平衡，人口集中分布于水热条件较好，农业生产较发达的山前平原、草原等地带。在这些地区，人口数量相对于脆弱环境的承载力来说普遍偏高，造成了人地关系日益紧张的局面。实施生态建设，如25度以上的陡坡地退耕还林还草，必将使山区农业特别是粮食生产面临严峻的挑战，并由此加剧部分农民的贫困程度。

    （三）传统的生活方式制约着西部生态建设。西部地区经济落后,多数人保持着传统的生产生活方式，其衣食住行仍然在很大程度上仰赖于自然界，并采取原始粗放型的经营方式，致使同等数量的人要消耗更多的自然资源，从而加剧了人地矛盾。实施生态建设，必将影响到西部区域人民的日常生活。如西部地区大部分农村仍然以木材为燃料，因此，实施生态建设给农民的日常生活带来诸多困难和不便。

    （四）生态环境建设观念落后，制约着西部生态建设。在西部地区，长期贫穷的现实客观上制约着人们文化程度的提高和生态建设观念的进步。1998年西部地区15岁及以上人口中，文盲、半文盲人口所占比例为2499%，超过全国平均水平9个百分点以上，西部女性文盲率高于男性16个百分点。文化素质低直接导致人们生态建设观念的落后，生态知识和环境意识匮乏。

    （五）制度不活制约西部生态建设。生态环境建设是一个巨大的系统工程，需要建立一套健全的法律体制和管理体制。但是在西部生态建设中，相应的法律体制却不健全、管理体制也不顺，这是影响生态保护的重要制约因素。

    三、促进我国西部区域生态环境建设的对策

    西部区域人口压力、生活方式传统、观念落后和制度不活等问题，是制约西部区域生态环境建设重要因素。所以，突破西部区域生态环境建设困境的基本对策中，进一步控制西部人口，科学引导、适当改变西部人民的生活方式，培养和提高他们的思想观念，并努力做好制度创新当然十分关键和重要。但是，西部区域生态环境建设面临的困境最根本问题是经济落后问题。正因为经济的落后使西部区域人口控制、传统生活方式的改变、观念改善和制度改革更加困难。西部生态环境建设要成功，就必须从根本上解决或制止西部区域的经济落后。然而，西部区域生态环境建设，对东部地区以至全国来讲当然会有很大的好处，但是从短期来看对西部区域的经济建设却是有不利的影响。因此，西部区域生态环境建设，必须大力建立健全环境保护补偿机制以及相应的融资机制，并将两者有机地结合起来。

    （一）建立健全西部区域生态环境保护补偿机制

    1．确立补偿机制建立的原则

    “谁保护，谁受益”原则。这是针对采取生态环境保护的西部地区应采取的最重要的一条原则。生态保护是一种具有很强外部经济效应的活动，如果对西部地区不给以必要的补偿,就会导致普遍的“搭便车”行为，出现供给的严重不足。要按照“庇古税”理论，对采取生态环境建设的西部地区提供相应的补贴，使生态保护不再停留于政府的强制性行为和社会的公益性行为，而是投资与收益对称的经济行为，使环保成果转变为经济效益，激励当地人们更好地保护好生态环境。从而达到“保护生态就是保护生产力”的境界。

    “谁污染，谁付费”原则。这是在西部地区内部的各行为主体应采取的一个重要原则。通过对污染者收费，把环境污染的所有外部性成本内部化，以达到使环境污染的私人成本等于社会成本，减小以至消除厂商因污染带来的超额收益的目的。在西部地区采取该原则，各厂商就会认识到对环境的污染是需要付出代价，从而自觉地减小或消除对环境的污染。

    “谁受益，谁付费”原则。这是针对东部和中部这样西部生态环境建设受益者而言的一条原则。鉴于生态保护的受益主体往往很难确定，因此政府可以先成为补偿的重要的主体之一。但是，随着技术的进步，在很多情况下，还是能够通过一些手段来确定受益者；那么，由受益者来作为补偿的主体不仅是可能的而且也是必要的。例如，在引水工程中，水源地的居民保护了水源质量,需求者享受到了优质的水资源，这时，由需求者向保护者提供生态补偿完全是可能的。

    “以点带面、发展优先”原则。多层次全方位建立生态保护补偿机制是我们的目标，但是这是一项复杂的系统工程，决不可能一蹴而就。我们应当在时间顺序上突出重点，在空间布局上依据生态区位重要程度与影响范围循序渐进，在实践中不断完善和发展。西部区域发展优先在这里不是指一味的经济发展，而是指经济、生态、社会协同发展。贫穷是西部生态环境最大的破坏者，缺乏利益机制推动的保护必然是低效率的，生态环境的优化最终要靠发展来解决。以发展来促保护，以发展来促建设应该成为共识。坚持发展优先的原则，就应该在补偿制度的实施过程中，关注被补偿地区的发展问题，重点放在这些地区改变提高人口素质、加强城市化建设、提升产业结构上来，使有限的资金更加有效率。最终实现区域之间的协调发展，人类社会与自然协调发展。

    2．明确西部区域生态保护补偿机制的主体和对象

    建立西部区域生态补偿机制的主体应包括国家、社会和西部地区自身，具体补偿可分为：国家补偿、社会补偿和自我补偿。国家补偿是指中央政府对西部生态建设给予的财政拨款和补贴。社会补偿则包括各种形式的捐助、自然资源的开发利用者对生态恢复的补偿、资源输入地区对资源输出地区的补偿以及下游地区对上游地区的补偿。自我补偿是西部地方政府对直接从事生态建设的个人和组织进行的补偿。从长远来看，西部地区自身将是生态建设最大的受益者。但由于西部地区目前经济较为落后，大部分地区比较贫困，自身进行生态建设的能力十分薄弱。因此，目前比较合理可行的生态补偿应以国家和社会补偿为主，以西部自我补偿为辅。西部区域生态补偿的对象可划分为生态保护的贡献者、生态破坏中的受损者和减少生态破坏者。对为生态保护做出贡献者给以补偿，是因为生态保护是一种公共性很强的物品，完全按照市场机制供给就可能不足。这就需要提供补贴给那些进行生态保护的经济主体，以激励他们的积极性。对在生态破坏中的受损者进行补偿，是因为他们往往是生态破坏中的受害者，给受害者以适当的补偿是符合一般的经济原则和伦理原则的。

    3．创新和改善西部区域生态保护补偿的方式

    西部区域生态补偿可以是金钱,也可以是实物、人力、技术等，但应以金钱补偿为主。区域生态补偿机制就是要将国家、社会和西部地区自身的生态补偿义务固定化、制度化，使生态建设资金有一个确定的长期的来源，还要不断创新和改善其补偿的方式。

   （1）要以“上游与下游之间的补偿”为主，同时采取“部门与部门之间的补偿”。生态资源虽由社会共享，然而要让处在黄河、长江上游地区的相对贫困西部区域担负着保护江河上游生态的重任，在目前生态补偿制度尚未完善的情况下，与享受生态收益的下游地区相比，显然有失公平。需要通过生态保护补偿机制，由经济比较发达的下游地区“反哺”上游地区，如对下游地区利用水、森林、矿产等资源的相关税费中提取比例作为上游地区生态补偿资金的来源。当然，在西部地区进行生态环境建设，还要按照“直接受益者付费”原则，依据部门之间利害关系再进行补偿。例如，林业部门进行生态环境建设，作为受益者的旅游部门、水利部门、当地农民、政府和航运部门等就应该给予林业部门一定的补偿。

    （2）要逐渐将补偿从“输血型”转变为“造血型”。“输血型”补偿是指政府或补偿者将筹集起来的补偿资金定期转移给被补偿方。过去对西部地区生态环境建设的补偿主要采用的方式就是“输血型”补偿。这种支付方式的优点是被补偿方拥有极大的灵活性，缺点是补偿资金可能转化为消费性支出，不能从机制上帮助受补偿方真正做到“因保护生态资源而富”。西部生态环境补偿要克服这个缺点，就要采取“造血型”补偿方式。政府或补偿者要运用项目支持的形式，将补偿资金转化为技术项目安排到西部地区，帮助生态保护区群众建立替代产业，以提高西部区域经济发展，形成造血机能与自我发展机制，使外部补偿转化为西部区域积累能力和自我发展能力。

    （3）逐渐改变政府“干预”补偿“一枝独秀”局面，建立市场补偿机制。由于生态环境资源的公共物品属性，生态问题的外部性、滞后性及社会矛盾复杂和社会关系变异性强等因素，使企业在许多领域和场合根本无法补偿。因此，很长时间以来，我国生态环境补偿主要采取政府“干预”方式，由政府购买生态效益、提供补偿资金。然而政府提供补偿并不是更不应该是提高生态效益的唯一途径，随着我国市场机制的不断完善和相应技术的进步，西部区域生态环境补偿应该利用经济激励手段和市场手段来促进生态效益的提高。

    （二）建立西部区域生态环境建设的融资机制

    建设西部生态环境建设是一个复杂的系统工程，同任何经济活动一样，必须以一定资本数量和资本构成为基础。生态环境建设为获得自然资本、人造资本、人力资本，就需要进行相应资本融资（生态融资）。生态融资与生态补偿相辅相成，相互促进，密不可分。生态补偿汇集部分补偿资金，作为生态融资资本和启动资金，促进生态融资顺利开展。在一些特定场合，补偿是生态融资必要条件和外部援助，因此西部区域生态环境补偿机制的建立至关重要。但是生态补偿的资金、物质、技术十分有限，生态环境建设无法完全开展，需要生态融资的帮助。因此，建立生态融资机制对生态环境建设具有十分重要的作用。在西部区域，只有建立起科学的生态环融资机制，才能使西部生态环境进入良性循环，产生良好效益。

    西部生态环境融资机制可以采取如下基本策略和方法：

    1．努力创造西部生态补偿与融资的社会氛围

    要加强生态补偿和生态融资宣传教育，增强广大群众生态建设的紧迫感和责任感，提高广大群众生态补偿和生态融资的意愿和积极性，改善生态融资的个体心理和群体心理，在全社会形成有利于生态融资的氛围，促进生态融资顺利进行。

    2．加紧制定生态融资政策，完善生态补偿和生态融资的政策环境

    首先是要实行特殊的财税政策，主要包括：凡是过去对东部地区实行的优惠财税政策，都应当适用于西部地区生态保护项目；建立生态保税区、航空港，以吸引外部投资；制定发达地区多交税利与技术转让以支持西部地区生态保护的具体政策；对从事生态环境保护的企业和项目实行差别税率制度。其次是中央财政要加快建立规范化的转移支付制度，并根据西部地区的实际情况设立专项转移支付，用于特定的环保发展项目，创造民间资本和外资进入的良好条件。还应当采取为西部地区生态环保投资的企业和项目提供财政补贴，或为投融资提供担保，开征环境保护税，建立环境保护专项基金，发行环保财政债券等方式，使财政、税收政策充分发挥政策导向与杠杆作用，消除生态环境恶化的外部效应，为扩大投资需求发挥乘数效应作用。

    3．灵活运用宏观金融政策，疏通融资渠道

    这可以从以下三方面考虑，第一实行倾斜性的货币调控政策：适当降低西部地区商业银行的法定准备金比率；适当放宽当地商业银行获得再贷款的条件；适当降低当地金融机构认购国债等的比例；适当降低当地环保企业获取贷款时自有资本比率的条件。第二实行倾斜的资本监管政策：中央银行在加强经营监管的同时，降低在西部地区设立金融机构的条件，适当增加区域性商业银行和非银行金融机构的数量和规模，大力促进西部地区各类机构的发展，提高金融效率；在西部地区增加设立国家开发银行和进出口银行的分支机构，全力支持西部地区生态环境保护与建设所需的投资项目和信贷融资。第三实行倾斜的利率政策：中央在东西部地区实行不同利率的差别政策，对确保投入西部地区生态环保产业的资金，一方面用高于东部的存款利率吸引存款，另一方面用低于东部的贷款利率鼓励在西部地区投资兴办绿色企业，存贷利差由中央财政专项补贴。

    4．大力创新生态环境融资方式，实行融资市场化

   （1）建立生态环保创业投资基金。创业投资基金也称产业投资基金、风险投资基金是主要对未上市公司直接提供资本支持，并从事资本经营与监督的集合投资制度，它是一个与证券投资基金相对等的概念，属直接投资的范畴。它集中社会闲散资金用于具有较大发展潜力的新兴企业进行股权投资，并对受资企业提供一系列增值服务，通过股权交易获得较高的投资收益。对于西部地区而言，创业投资基金的介入，既可以实现环保产业与资本市场的结合,为生态企业注入资金，解决生态建设资金不足的问题；又可以辅助未上市企业，为证券市场输送优质上市公司。

    （2）资产证券化融资。资产证券化融资,简称ABS融资，是指以项目所拥有的资产为基础，以该项目未来的收益为保证，通过在国际市场上发行高档债券来筹集资金的一种证券融资方式。它具有融资风险较低、融资成本较低等优点。我国目前西部生态环境基础建设资金极其短缺，应大胆探索推行ABS融资方式进行融资，以缓解西部地区生态环保基础设施建设基金不足的现状。

    （3）BOT投资方式。采用BOT方式进行环保融资，是指通过政府或所属机构为投资者提供特许协议，准许投资方开发建设某一生态项目，项目建成后在一定期限内独立经营获得利润，协议期满后将项目无偿转交给政府或所属机构。发达地区的大型企业集团多，而且具有相当的投融资能力，在当前投资机会难以把握的形势下，将资金投入到政府担保的生态领域，比直接寻找投资机会更为有利。只要政府肯承担投资风险，将有很多企业大举进入西部地区生态产业。这种由政府承担投资风险而不是直接出资的方式，是西部生态建设摆脱资金短缺困境的可行方式。

    （4）培育和发展生态资本市场。在现代经济中，资本市场的筹资功能越来越明显，充分发挥资本市场的功能是金融支持西部生态环境保护与建设的重点。首先要利用股票市场支持具有比较优势和竞争优势的生态环保企业进行股份制改造，将效益好的企业推荐上市。在上市公司的审批上，国家应给予优惠政策，加快从事生态投资的企业的上市速度，鼓励和支持生态环保企业上市发行股票，通过社会融资实现企业资本的筹集和扩张，增强企业的环保投资能力。环保企业可采取政府、企业、银行合作投资，也可采取国内企业和国外企业合作投资，以及国内外企业和金融机构独立投资。其次是利用债券市场大量发行生态环保债券，主要用于西部地区的防风治沙、植树种草、退耕还林等生态工程。再次是引进国际信贷，今后15年，全世界对“绿色工程”贷款的投资银行数量将增加2倍，这些银行将把环保项目作为贷款直接投资，由于国家无力投入巨额资金解决西部地区的生态环保工程，政府应抓住这个机遇引进国际信贷，发展环保产业。环保投资公司既可作为法人吸引外资，也可作为中介人、担保人协助企业吸引外资。

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