有效氯的测定:建设法治城市　量化衡量指标----王公义

建设法治城市　量化衡量指标

——在中国·昆明“法治城市·制度创新”论坛上的讲演

王公义

法治城市建设是实行依法治国、建设社会主义法治国家与和谐社会的基础性工作，在全国开展已十余年了，但如何科学衡量法治城市建设的程度与水平，始终是一个很大的问题。昆明市法治城市建设采用指标体系的办法是一个有益的尝试，值得认真实践和推广。在当前学习实践科学发展观的背景下，更应从科学发展的高度来认识这一问题，使其建立在更加科学的基础上，为依法治国与和谐社会建设做出贡献。

一、以量化的方法研究社会科学具有科学的和现实的意义，法治城市建设是可以用指标来衡量的

在自然科学研究领域，衡量一个成果是否科学，有两个标准：一是在同等条件下可以重复试验成功，结果相同，无一例外，否则，不为科学；二是必须数量化，不仅有质的标准而且有量的标准。因为事物有个质量转化问题，量变达到一定程度就要发生质变，一事物就变成了它事物。所以量的标准是确立一个事物质的标准的重要条件之一。然而作为社会科学，一般定性研究较多，量化研究较少，或者说用量来衡量一个社会科学成果的较少，问题不在于人们使用不使用量化研究方法，而是因为很多问题难以量化，过分强调量化有时甚会走向反而。但随着社会科学研究的发展和进步，用数量来衡量一个社会科学研究成果成为必要和可能，特别在社会管理领域，用量的指标来衡量社会管理程度的越来越多，像昆明及全国很多城市的法治城市衡量指标体系的尝试就是很好的例子。

法治城市建设能否用量化的指标来衡量，是由法治城市建设的质的规定性及人们对它的认识水平决定的。从质的规定性看，法治城市建设是有标准的，达到了一定的水平才可称为“法治城市”，达不到这个标准，不能成为“法治城市”。从量的标准看，法治城市建设既然有起点，有路径，有方向，有目标，从起点到目标，本身就是一个量的积累，也是由量变到质变的过程，由不怎么法治，到比较法治，到很好的法治，到达到自己的阶段目标，就是一个典型的量变质变过程。所以从其质的规定性和发展的过程看，都是可以用量来衡量的。从人们的认识上看，从不重视法治，到比较重视法治，到渴求法治，习惯法治，养成法治，自觉以法行为，到成为自己的思维习惯和行为习惯本身也是一个由量变到质变的过程。既然法治城市建设是一个量的变化过程，当然是可以用量来衡量的。所以法治城市建设用量来衡量从理论上是说得通的，是没有问题的。当前产生一系列问题的原因在于我们用什么样的态度来对待这件事情，用什么样的标准来衡量这件事情，是精益求精，用尽可能科学的方法来设定指标，统筹协调综合考虑建立一个尽可能科学完整的体系；还是研究的不够，建设了一个不符合法治城市建设情况，对实质性的法治城市建设促进不大的“花架式”的体系，中看不中用，成为摆设；还是所谓用纯数学的思维方法来对待这个问题，怎么看这个标准都不行。这实质是一个思维方法问题。

我认为，对法治城市建设的衡量是可以量化的，是可以用指标体系来衡量的。即使用纯数学的方法看，也是可以的。在高等数学领域，按照马克思在《数学手稿》中的说法，在高等数学微积分领域，当数字“一”无限趋向“零”而又没有到达“零”时，这时候的数字既不是“一”也不是“零”。这实质是数字从“一”到“零”的过程，是数字从“一”无限趋向“零”的过程。国家法治建设也是一个过程，从不怎么法治到比较法治再到完全法治也是一个过程，是一个无限趋近的过程，从高等数学的方法论上看是可以用量来衡量的。我对此充满信心。当然，从初等数学的方法论和在常数的范围内，社会科学是比较难以量化的，但也不是绝对不可以量化的，需要我们给一些修正而已。

二、法治城市指标建设的主要内容

根据目前我国政治体制现状和法治建设的实际，法治城市指标体系建设至少应包括如下十个方面的内容：

1、党委依法执政指标体系。中国共产党是全中国各项事业的领导核心，东西南北中，党是领导一切的，这是我们的宪法原则，必须始终不渝地坚持。上世纪党领导人民推翻了三座大山，建立了新中国，并开始了改革开放的新的历史进程。本世纪，党要领导人民建设社会主义法治国家，是我们党执政兴国的战略决策，因此如何衡量党的建设，党委如何依法执政，如何带领人们科学发展、实现社会和谐，就成为法治城市建设要衡量的首要问题，其指标体系的设计要紧紧围绕这个中心展开。同时，宪法规定，党领导人民制定宪法和法律，党也必须带头执行宪法和法律，在宪法和法律规定的范围内活动，这是总的原则。衡量党委的工作，这是主要的指标。特别是党委重大决策，是否真正代表了人民意志，代表了法治发展的方向，是否及时把人民的意愿转化为符合当地情况的，在国家法制下的地方性法规、规定，是否带头执行宪法、法律以及法规、规定，是否把自己的活动范围严格限定于宪法和法律的范围之内，在法定的职责内发挥领导核心作用，统揽全局，带动发展，并积极领导和支持政府、人大、政协及社会团体、企事业单位发挥各自的作用。如党委是如何保证和支持人大依法履职的；保证和支持政府依法行政的；保证和支持政协政治协商、民主监督，参政议政的；保证和支持司法机关独立公正司法的；保证和支持工农青妇人民团体和其它社会团体依法和依章程开展活动的等。

党委是法治城市建设的核心，她依法执政的能力决定着法治城市建设的成败。只有党委依法执政了，法治城市才有可能建成。因此，衡量党委依法执政的指标设计是最根本的，必须认真研究，科学对待。

2、人大立法及监督指标体系。人民代表大会是国家权力机关，人民通过人民代表大会的方式表达意见，行使管理国家的权力。其主要的方式就是通过行使立法权、监督权、重大事项决定权和选举任免权来反映人民意志、行使管理国家的权力。所以衡量人大的主要指标应重点放在这几项功能上。要衡量人大是否及时把人民意志和党委的决策变成法律法规；是否认真履行了对政府部门及司法机关等在执法和司法过程中的监督职能，以及关系民生的重大热点难点问题的监督职能；在重大事项决定上是否代表了人民的根本利益；在重要人事的选举任免上是否坚持了原则；人民代表是否真正代表了民意，集中了民智，在履职方面的表现等。这些都需要根据当时当地的有关情况给出具体的可考核的衡量指标。

3、政府依法行政指标体系。政府是权力机关的执行机关，国家的日常工作是由政府运行的，国家法律的绝大多数由政府执行的，也是规范政府行为的，所以政府依法行政的水平，大体上代表了依法治国的水平。依法治国最核心的是依法治政府，依法治公务员。因此，政府在依法治国、法治城市建设中处于核心的位置，承上启下，日常运行。承上指接受党委领导和人大监督，启下指管理社会。其主要职能有四项：一是经济调节；二是市场监管；三是社会管理；四是公共服务。考核法治政府的指标，要体现这四方面的要求，其指标设置应考核其在宏观经济调节方面的应变能力、法定职责、决策程序、效能效果；考核在市场监管方面，是否确保市场在资源配置方面的基础作用。以及运用财政、信贷、税务等手段调节市场的合法性、适当性、程序性；考核社会管理的指标，要考虑公共安全、社会保障、社会救助的法定性、程序性、有效性，以及行政执法方面的合法性、程序性；在考核公共服务方面要考虑其政府提供的公共行政以及法律服务的全面性、及时性、有效性等。

4、政协政治协商指标体系。人民政协是中国特色政治制度的产物。其主要功能有三项：一是政治协商；二是民主监督；三是参政议政。这是我国宪法规定的三项职能。法治城市指标体系应主要考核其三项职能发挥的如何，给以量化。政治协商是党领导的多党合作的重要体现，是党和国家科学决策、民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径，要考核政治协商是否纳入法定决策程序，其制度化、规范化和程序化的程度如何；民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，要考核其民主监督的法定性、程序化程度及其效果；参政议政是政协履职的重要形式，要考核各级党政机关与政协各部门对口联系制度的法定化程度，重大决策及重要情况通报制度的法定化程度等。要设立一些硬的指标，保证人民政协三大职能的有效发挥，这也是考核法治城市的非常重要的指标，属于民主正体建设的范畴。

5、人民当家作主指标体系。我们的政权是人民政权，人民是国家的主人。依法治国，建设社会主义法治国家，就是在党的领导下，人民依照法定的程序和规则管理国家、管理政治、经济、文化、社会等各项事业，以保障人民根本利益的实现。所以，人民是否真正当家作主，是法治国家、法治城市的根本体现。法制城市建设要把人民当家作主作为硬指标设计进去，如人民代表的选举问题、人大立法草案的公开征求意见、重大事项的公众民主讨论、乡村社区干部的直接选举、民主法制村建设、企事业单位的民主管理等。对于宪法规定的人民民主权利要逐条落实，用实用的指标体系予以衡量，逐步扩大人民民主，逐步扩大人民当家作主的实际权利，使国家政权始终掌握在人民手中，并给以法律上、制度上、程序上的保证。法治指标的设计需要在这方面下一点功夫，以较好地衡量人民权力实现和保障的现实状况。

6、市场规范有序指标体系。我们的经济基础是以公有制为主体的多种所有制并存，我们的经济运行机制是社会主义市场经济，市场在国家经济运行中处于配置资源的基础性作用。所以法制健全、运行规范的市场体系建设和运行机制保证，就成了国家法制建设重要的一环。城市是经济集中的地方，市场规范运行是法制城市建设的基础之一。要对规范市场过程规定一些硬的考核指标，确保市场规范运行，如市场运行规则体系，政府管理市场的手段，政府公开财政管理的法制化、规范化、透明化程度等。特别是“看得见的手”和“看不见的手”的相互关系，市场主体在市场经济中的自由度和守法自觉性的指标体系等，都是十分重要的要素，关系市场运行的质量和经济发展的水平，关系昆明的经济环境、市场环境、投资环境及社会稳定，是十分重要的。

7、司法民主公正指标体系。我这里讲的司法公正是大司法的概念，包括了公安、检察、法院、司法行政四部门。公检法司四家是传统意义上的政法部门，是国家专政的工具，它们的工作内容目前是保障人民权利、保障社会公正、保障社会安全的，但同时又是最容易侵犯人权的，与人民群众的切身利益和自由紧密相关。一个刑拘决定就会立刻限制公民的人身自由，一个民事裁判会关系到当事人的财产和切身利益。所以司法公正非常重要。我们是人民共和国，司法首先是保护人民的，但搞的不好，也最容易侵犯人民利益。所以，必须严格规范政法部门的权力，健全管理政法机关的法律制度及有关规定。同时，政法部门也必须严格依法办事、公正司法，以确保公民的宪法权利。民主司法我们讲的很少，但民主司法非常重要。我们的公安是人民公安，我们的法院是人民法院，我们的检察院是人民检察院。所以，要强调司法民主，要用公民的权利加强对政法部门的监督。所以法院才有了人民陪审员法律制度，检察院才有了人民监督员创新制度，这些都是建立在司法制度中的体系内的制度，是司法民主很好的实践，需要强化它并切实把它执行好并发扬光大。法制城市建设需要一些明确的过硬的指标体系来衡量司法公正和司法民主。如法院的公开审判问题、律师的辩护权问题、裁判文书的说理及公开问题、检察机关的审查批捕、审查起诉及对公安侦查的监督问题；公安机关的刑事侦查、打击犯罪、文明执法问题；司法行政机关的监狱和社区矫正等刑罚执行问题、律师、公证、司法鉴定等法律服务以及法治宣传、依法治理的水平问题等，都需要量化的较硬的指标来衡量其司法公正、执法文明及对社会稳定和发展的贡献。

8、监督健全有效指标体系。权力需要授予，需要限制，更需要监督，否则将会被滥用。当前我国法治建设的重要问题之一就是对权力监督不力。法治城市建设更需要有健全的监督机制，如果没有健全的监督机制，要十分有效地建成法治城市是很困难的。我们现在有党的监督、人大监督、政协监督、法律监督、体制监督、民主监督、社会监督、舆论监督等，监督可谓不少，但效果不佳。法治城市建设要创新监督制度建设，把这几项监督工作搞好，给以量化的指标，来硬化、规范化党内监督，人大监督、政协监督、法律监督、体制监督、民主监督、社会监督、舆论监督等，并给以法治的和程序的保障，为保障法治城市建设服务。

9、民众依法行为指标体系。城市是民众的城市，法治城市建设离不开民众的日常行为方式，没有广大的民众积极参与建设，法治城市是建不成的。不可设想一个没有法律意识和依法行为的民众的城市是法治城市，所以，民众的法治意识和依法行为是法治城市建设的应有之义。同时有法治意识和依法行为的民众也是监督法治城市建设的主要力量，民众可以很好地监督并有效促进党委依法执政，人大科学民主立法、政府依法行政，司法公正司法等。这就是民众的力量。所以，给民众宣传法治，培养法治意识，养成法治习惯是法治城市建设的要义，是一项艰巨而伟大的工作。法治城市建设要设定对民众的法律意识、行为习惯的衡量指标，来逐步影响规范民众的行为，促进法治城市建设。

10、社会和谐稳定指标体系。建设法治城市的目的，还是为了建设和谐社会。所以，社会是否和谐稳定是一个很重要的指标。中国近代历经战乱、国家内外交困，民众生活苦不堪言，传统伦理道德丧失，社会秩序混乱，影响社会发展。所以，小平讲，稳定是第一位的。法治城市建设要把秩序稳定、科学发展与社会和谐作为衡量的最终目标来对待。要设定一些评估指标，衡量社会和谐稳定的程度。如社会纠纷人民调解、社会治安秩序、邻里同事关系、哺育赡养家庭、社会民主协调等都应有法定的程序化的规定，都应有衡量其水平的指标，以保证和提高法治城市的质量。

三、法治城市指标体系建设的其他问题

1、量化的指标体系是政府自查自律的标准之一。有人质疑官方出面制定法治城市指标体系的合适性，认为自己评估自己不可取。我不同意这种看法。在建设法治城市过程中主要规范的是政府行为，所以，被规范的对象必须对法治城市建设赋予高度热情和投入极大精神，必须调动起他们的积极性。我认为，如果没有政府的大力参与，没有广大公务员的积极性，法治城市建设是搞不成的。所以，我赞成政府积极参与，广大公务员积极参与，积极投身于法治城市建设，并以法治城市建设的指标体系来衡量自己的工作，约束自己的行为，为达到高的标准而积极工作，这应该成为法治城市的目标之一。这些人积极参与了，严格依法办事了，法治政府也就建成了，法治城市也就建成了。所以应该积极鼓励政府和公务员投身法治城市建设，在法治城市建设的过程中推动法治政府建设，在法治政府的建设中推动法治城市建设，形成良性互动，取得双赢效果。

2、量化的指标体系是群众评估政府的标准之一。法治城市建设的评价主要靠群众评价，成败好坏的标准主要是群众标准。所以指标体系的设计应该简单、明了、具体，便于衡量，便于普通群众评价。所以法治城市建设应坚持科学发展观，坚持以人为本，以为群众服务为目的，以群众的方便评判为原则，以群众的评价标准为标准。当然，评价的群体应该有政府本身、专家学者、舆论媒体等广大的涉及面和众多群体，但最根本的标准还是群众标准，最重要的群体式民众群体，或至少在众多的标准体系中，群众标准所占的比重应该很大，民众所占的地位应为主导地位。水可载舟，亦可覆舟。要以群众满意不满意，高兴不高兴，拥护不拥护为标准来指导法治城市建设，创新城市建设和指标体系构建，才能达到较好的效果。

3、指标体系的建立应是现实的、具体的、群众普遍关注的以及与时俱进的。指标体系的建立应该是为法治城市建设服务的，其指标体系及其参数的选取、设计应是法治城市建设中具体的、看得见、摸得着的和可以量化的，也应是群众普遍关注的事情和因素。这与法治城市建设为群众服务的目的是一致的。法治城市建设是为民众服务的，所以民众的评价是主要的，但民众的感觉一般来说是感性的，所以指标体系的设计必须是群众能切身感受到的，直接影响其工作学习及生存环境的，是现实的而非理想的，是一般的而非特殊的，是工作的而非学术的，是能切实感觉到的而非虚无飘渺的，是阶段的而非一劳永逸的，是发展的而非僵死的。所以，指标设计必须从现实出发，解决当前群众关注的民生问题，社会发展问题，热点难点问题。同时，法治城市建设是一年一年向前逐步推进的，是渐进的，不断发展完善的，法治城市的标准也是随着社会的发展前进而不断提高、与时俱进的，也是永无止步的。

以上是我对法治城市建设量化衡量指标的基本看法，与同志们商榷，亦请批评。