il-2纯化:中国应急管理的兴起

·公共管理与公共政策·
中国应急管理的兴起
———理论与实践的进展
陈振明
基金项目:福建省社会科学规划重点项目(省邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心重点项目) :“和谐
社会建设与社会群体利益协调———群体性事件的成因与对策的研究”(项目批准号: 2009A041) 。
作者简介:陈振明,教育部“长江学者”特聘教授,厦门大学公共事务学院院长、教授、博士生导师。
摘要: 2003年“非典”爆发之后,应急管理(或危机管理)的理论与实践在我国兴起,成为现阶段我
国政府治理与和谐社会建设的一个重大领域。本文在说明我国处于突发事件发生的高发期这一背景
之后,对我国应急管理的理论与实践的进展做出简要评述。作者认为,当前我国应急管理工作的重心
是要继续在建立健全应急管理的体制、机制和法制上下大功夫,构建起统一指挥、反应灵敏、协调有
序、运转高效的应急管理机制,加大应急管理队伍建设力度,完善应急预案体系及监测预警网络;同
时,要注重应急管理的基础理论研究和学术创新,推动我国应急管理研究在繁荣中规范与发展。
关键词:突发性事件;应急管理;危机管理
中图分类号:D63　　　文献标识码:A　　　文章编号: 1008 - 1569 (2010) 01 - 0041 - 07
进入21世纪,世界范围内出现了一系列重大危机,如2001年的“9·11”事件、2004年的
印度洋地震海啸、2007年开始的全球金融危机、2008年的孟买连环恐怖袭击、2009年甲型流
感爆发等。当代全球已进入风险社会,应急管理或危机管理成为全球治理以及政府治理的重
大问题。我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,灾害种类多、发生频率高、损失
严重;并且我国正处于经济社会转型期,这正是群体性事件以及公共危机高发的时期,如2009
年的成都公交火灾、湖北石首群体性事件、乌鲁木齐“7·5”事件等是典型突发性事件。应急
管理或危机管理已成为当前我国政府治理与和谐社会建设的重中之重,目前这一领域的理论
与实践在我国方兴未艾,蓬勃发展。
一、我国处于突发性事件发生的高发期
相关研究表明,一个国家人均GDP处于1000 - 3000美元的发展阶段,是各种社会问题及
突发事件的高发期,是社会经济发展的关键阶段。在这一时期,经济容易失调、社会容易失序、
心理容易失衡、社会规范需要调整或重建,社会不太安定、突发性事件频发。“世界许多国家
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和地区在人均GDP达到1000美元后,经济发展出现了不一样甚至截然不同的结果,给了我们
很多启示,也留下了一些宝贵的经验教训。”①改革开放30年来,我国的人均GDP增长了10
倍,从1980年的300美元增加到2003年的1000美元, 2006年的2000美元, 2008年的3000美
元。由丁元竹主持的一个研究报告指出,中国2010年前后可能进入“危机多发区”。
2003年,我国因生产事故损失2500亿元,各种自然灾害损失1500亿元,交通事故损失
2000亿元,卫生和传染病突发事件损失500亿元,以上共计达6500亿元,相当于我国GDP的
6%。2004年,全国发生各类突发事件561万起,造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然
灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元(2004年度,全国共产煤
16. 6亿吨,占世界33. 2% ,但是全国的矿难死亡人数达6027人,占全世界矿难死亡总人数的
80% ) 。2005年全国发生灾害突发公共事件540万起,造成大约20万人死亡,直接经济损失
约3253亿元; 11月发生的松花江水体污染事件,造成哈尔滨这个人口数百万的城市停水四
天,甚至引起了与俄罗斯的国际纠纷,这在我国历史上还是首次。
2008年发生一系列重大突发事件: 1 - 2月的南方雪灾, 3月的拉萨“3·14”打砸抢烧事
件, 4月的4·28胶济铁路重特大交通安全事故, 5月的汶川地震, 6月的贵州瓮安事件, 7月的
云南孟连“7·19”事件, 8月的三鹿婴儿奶粉事件, 9月的襄汾尾矿溃坝, 11月的杭州地铁坍塌
事件、甘肃陇南11. 17事件等。另外,据2008年9月10日于山东召开的全国重点流域水污染
防治工作会议透露,当前我国水污染局势比较严重,突发环境事件呈高发态势,平均每2天就
发生1起,环境污染投诉以每年30%的速度递增。
国务委员、国务院秘书长马凯在谈到当前我国应急管理的严峻形势时指出:我国正处于工
业化、城镇化快速发展时期,各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险、矛盾交织并存,公
共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。一是自然灾害处于多发频发期,近年极端气候
事件频发,中强地震呈活跃态势,自然灾害及其衍生、次生灾害的突发性和危害性进一步加重
加大;二是安全生产形势严峻,生产安全事故总量居高不下,重特大事故时有发生;三是公共卫
生事件防控难度增大,食品药品生产经营中市场秩序混乱、源头污染严重、监管力量薄弱等问
题尚未得到根本解决;四是社会安全面临新的挑战,各种利益关系错综复杂,维护社会稳定的
任务艰巨,国家安全面临的形势也更加复杂严峻。②
现阶段我国突发公共事件高发的原因是多方面的,其中包括:一是经济发展的不平衡。目
前我国区域之间、城乡之间、各行业、各群体之间发展及收入的不平衡。东部、中部、西部区域
经济发展水平依次递减;城乡二元结构导致城乡之间发展不平衡,“三农”问题依然突出;富裕
阶层与贫困人口收入差距过大;某些垄断行业的不合理收入过高。这容易造成不稳定。二是
社会转型的阵痛。工业化、城镇化和市场化的迅速推进,社会结构的分化和利益团体的多元
化,不同社会团体和利益团体有着不同的利益诉求,容易引起利益冲突,而目前我国的利益表
达、协调和解决机制还不健全,这容易引发群体性事件。还有社会转型过程中新旧制度规范的
更替:旧的制度规范逐渐失效、而新的制度规范尚未最终形成。这些也导致突发事件及社会冲
突的频繁发生。三是政府信任的流失。随着经济社会的发展,人民群众对政府的公共服务会
提出更高的要求———要求更好更快且具有回应性的公共服务;而政府不能及时有效来满足这
种需求。人民群众对政府与日俱增的期望,加上目前公共服务供给的不足及民生问题的凸显、
收入分配不公和腐败等现象的存在,常常引起公民对政府的不满和对政府信任的流失。这可
以说是近年许多群体性事件发生的一个重要方面的原因。四是自然环境的恶化。改革开放
30年我国经济迅速发展,走过西方工业化二三百年的历程;与此同时也付出了巨大的代价,生
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态环境恶化,产生诸如气候变化、大气污染、水土流失、物种减少、资源枯竭等问题,环境突发事
件频发,自然灾害加剧。本来,中国就是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,我国每
年受灾害影响的人口大体在2亿左右,约占全国人口的1 /7。20世纪全球大陆35%的7. 0级
以上的地震发生在中国, 20世纪全球因地震死亡120万人,中国占59万人,居各国之首。③生
态环境的破坏则加剧了潜在的环境危机的爆发。
二、我国应急管理实践的进展
不能说过去我国没有应急管理或危机管理的实践,因为自然灾难和社会危机总是会发生
的,在任何时代,政府都需要处理灾难或危机问题。但是,在我国,作为一种自觉的、综合的应
急管理实践则可以说是2003年“非典”爆发之后才开始起步的。“非典”之后,党中央、国务院
将加强应急管理体制、机制和法制建设提上了议事日程,并做出战略部署和工作安排。近年来
我国的应急管理工作主要围绕“一案三制”(“一案”指应急预案,“三制”指应急管理的体制、
机制和法制)展开,着力构建应急管理的基本框架和管理体系。这几年的具体的实践进程是:
2003年:应急管理工作的启动(主要是突发公共卫生事件应急管理方面) 。“非典”之后,
党和政府提出建立突发公共卫生事件反应机制,提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事
件应急能力的号召,并提出政府管理除了常态管理外,要高度重视非常态管理。在这一年,国
务院办公厅成立应急预案工作小组,重点推动应急预案编制和应急管理的体制、机制和法制建
设工作,国务院常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》。
2004年:应急预案编制工作的布置。3月,国务院办公厅在郑州召开应急预案工作座谈
会,确定把围绕“一案三制”的应急管理体系建设作为当年政府工作的重要内容。4月,国务院
办公厅印发《国务院有关部门制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》。5月,国务院办
公厅印发《省(区、市)人民政府突发公共事件应急预案框架指南》。在9月召开的党的十六届
四中全会则明确提出:要建立健全社会预警体系,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高
效的应急机制,提高保障公共安全和处置突发事件的能力。
2005年:“一案三制”工作的推进。4月,国务院正式下发《国家突发公共事件总体应急预
案》; 5～6月,国务院印发四大类25件专项应急预案, 80件部门预案和省级总体应急预案也相
继发布。7月,国务院召开全国应急管理工作会议,会议要求各级政府成立应急管理机构。12
月,国务院应急管理机构———国务院应急管理办公室正式成立。
2006年:强调应急管理能力建设。3 月14 日十届人大四次会议审议通过的“十一五规
划”首次将应急管理列入国家国民经济和社会发展规划; 6月15日,新华社受权发布《国务院
关于全面加强应急管理工作的意见》; 10月召开的党的十六届六中全会通过的《中共中央关于
构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出:“要抓紧建立健全社会预警体系,建
立健全突发事件应急机制和社会动员机制,提高保障公共安全和处置突发事件的能力。”
2007年:应急管理的法制化建设。2007年8月30日,第十届全国人民代表大会常务委员
会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》,并于11月1日起实施。此外,
党的十七大报告指出:要坚持安全生产,强化安全生产管理和监督,有效遏制重特大安全事故,
完善突发事件管理机制。
2008年:应急管理成效的检验。“2008年我们成功应对南方部分地区低温雨雪冰冻和四
川汶川特大地震等突发事件,取得了重大胜利。”④一系列的突发事件,特别是汶川地震救灾和
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