产妇如何伺候:浅析中国政府在中印边界争端中的危机处理

　　核心提示：意识形态主导的危机处理思想。在处理中印边界危机的全过程中，毛泽东等第一代中央领导集体始终是从意识形态的原则出发，依据阶级分析的方法来确定中国政府的具体方针和政策的，这是这次中印边界危机处理中的一个鲜明特点。（本文摘自《当代中国史研究》2006年第1期，作者：黄想平、齐鹏飞，原题：《浅析中国政府在中印边界争端中的危机处理》）

　　印度是中国的第二大邻国，与中国有着长达1700公里的陆上边界。由于历史原因，两国边界一直没有正式划定。20世纪50年代末60年代初，两国的边界争端演变成严重的国家关系危机，并最终爆发了一场震惊世界的边界战争。目前有关中印边界问题的专著和论文不少，但大多数是从历史、军事和法律等角度来进行分析的。有少数国外学者曾运用危机理论，从危机处理的角度对这一事件进行了解读，但几乎完全是基于印度方面的资料来分析印度政府在这场危机中的反应的，缺乏对中国方面的分析。中国学者邱美荣从中印两国国家关系互动的层面分析了中印边界危机的爆发与升级，但也未对中国政府的决策过程进行深入探讨。本文将从危机处理的角度，对中国政府决策者在这场危机中的反应进行分析和评价。

一、中印边界危机的发生

　　危机研究是第二次世界大战以后国际关系领域一个引人注目的研究课题。早期研究危机的著名学者赫尔曼认为，一场危机应该包括以下三个基本要素：决策者的高度优先目标受到威胁；作出反应的时间有限；意外性。1975～1976年在耶路撒冷举行的危机问题国际研讨会得出结论认为，危机是和平进程中的断点，它必须具备以下四个条件：（1）国家内部或外界环境发生变化；（2）形成对基本价值的威胁；（3）卷入军事敌对活动的可能性极大；（4）对该威胁作出反应的时间有限。

　　荷兰莱登大学危机研究专家乌里尔？罗森塔尔根据上述结论认为：危机是一种严重威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势，在这种形势下，决策集团必须在很短的时间内、在极不确定的情况下作出关键性的决策。这显然是一个决策取向型的定义，即从一国之内的决策过程来定义危机。它主要关注的是决策者个体的感知、认知因素对危机的影响，并认为危机的局势包括：危险的概念、决策者焦虑感觉的加强、预料到暴力有可能发生和必须在紧张及信息不充分的环境下作出重要而深远的决定等等。

　　根据罗森塔尔关于危机的定义，本文所探讨的中印边界危机则是指：中印两国因边界领土争端而导致两国关系恶化、边境局势持续紧张，这种持续紧张的局势给中国政府领导人所造成的决策困境。从时间上看，危机的爆发应该始自1961年11月印度“前进政策”出笼。所谓“前进政策”，是指将印度的军队和哨所推进到有争议的边界领土上，通过武力来实现其在边界争端中的领土主张。在印度政府推行“前进政策”以前，中国政府领导人一直是将中印边界问题当作一个两国关系中的局部性问题来看待的。毛泽东在1960年3月会见尼泊尔首相柯伊斯腊时，就曾十分乐观地说：“我们同印度有过一些别扭，不要紧，马上就会过去的。我们的利害相同，都是发展中国家。”自从印度政府正式在争议地区推行“前进政策”以来，中印两国围绕边界问题的争端开始朝出乎中国政府意料之外的方向发展，已经出现了升级和失控的趋势。在中国政府领导人看来，中印边界争端已经不再是一个两国关系中的局部性问题了，而是一个影响到中国安全利益和战略全局、足以引起中国政府的外交决策危机的根本性的问题了。

　　首先，印度政府在边界问题上的片面主张和推行“前进政策”的做法，不但挑战了新中国外交政策的根本原则，而且严重威胁了中国西南边境的安全与稳定。边界争端涉及国家的领土主权问题，本来就是一个关系国家根本利益的重大问题。而中印边界争端中又牵涉到一个“麦克马洪线”的问题，如何对待这条帝国主义强加给中国人民的非法的边界线，更是关乎新中国外交政策根本原则的重大问题。自鸦片战争以来，中国饱受帝国主义的压迫和欺侮，中国人民经过艰苦卓绝的斗争，终于在1949年取得新民主主义革命的胜利，建立了独立的新中国。毛泽东、周恩来等新中国第一代领导人，都是从旧中国的屈辱中走过来的，他们对于旧中国的屈辱外交深恶痛绝，对于维护新中国的独立和主权十分敏感，因此他们对于新中国的外交设计就是要“另起炉灶”、“打扫干净屋子再请客”，彻底摆脱旧中国的屈辱外交。

　　但是，印度政府认为中国政府拐弯抹角地拒绝了“麦克马洪线”，要全部收回和占领该线至传统习惯线之间的九万平方公里领土。尼赫鲁反复强调西姆拉会议是合法的，声称：“从不丹向东的边界已清楚地由1914年西姆拉条约所确定的麦克马洪线划定。”不仅如此，印度政府还在中印边界西段对中国新疆的阿克赛钦地区断然提出了领土要求。由于对中国具有重要战略意义的新藏公路通过这里，印度边防部队在这一地区推行的“前进政策”直接威胁到中国西部边疆的安全与稳定，这不能不引起中国政府领导人的严重警惕。

　　在印度军队开始实行“前进政策”的同时，尼赫鲁向中国政府发出了明确的战争威胁。1961年11月28日，尼赫鲁在印度人民院发表声明说：“在这些地区（中印边境）打仗不是一件容易的事情，但是这是必须的，因此我们必须为此进行准备。”12月5日，尼赫鲁又在人民院说：“在我们的领土上发生了某种侵略……我们如何对付它呢？首先我们的目标是什么呢？显然，我们的目标是清除这一侵略。我们如何清除这一侵略呢？―――通过外交途径，通过各种各样的办法，并且最后如果你喜欢，通过战争……有谁能排除战争？没有人能排除战争，我们就不排除战争。”中国政府一直在为避免两国军队的流血冲突而努力，尼赫鲁此时的这种言论使毛泽东等人认识到，印度已决心通过军事手段来实现自己的领土要求，中国被迫卷入与印度的边界冲突的危险大大增加了。

　　印度推行“前进政策”，对中国形成步步紧逼的进攻态势，也迫使中国要在有限的时间内不断对印方的行动作出反应，这就给中国政府决策者造成了明显的时间压力。当时中国所面临的国内形势和国际环境都是十分困难的。刚经过三年困难时期，国力还比较薄弱，军队调动和后勤支援都存在着明显的问题。台湾蒋介石集团此时正在美国的支持下叫嚣要“反攻大陆”，对东南沿海的安全造成巨大压力。而由于中苏两党的意识形态分歧，两国关系也逐渐恶化。因此，毛泽东、周恩来等人必须面对一个充满风险的决策环境，并在此环境下、在有限的时间内对印度的行为作出反应，作出关键性的决策。毫无疑问，对中国领导人而言，中印边界争端这时已经发展成为一场严重的危机。

二、中国政府应对中印边界危机的决策过程

　　一般说来，当一场危机出现之后，相关国家处理危机的过程大致经过以下四个步骤：（1）作出初步反应，观察危机的进一步发展，收集相关信息，分析可能出现的各种前景；（2）制定对策，估量这场危机对国家安全和国家利益的影响，分析支配危机发展的各种因素，对各种可能的应对方案进行利弊比较，首先采取外交行动，同时为可能采取的军事行动作出准备，协调同盟国的关系；（3）确定必须采取军事行动的底线，向对手发出警告和威慑信号；（4）在对手突破己方底线之后，作出最后决断，采取军事行动，并明确这一行动所要达到的目标。在实际处理危机的过程中，这四个步骤不可能截然分开，往往是相互交错的。其中，发出警告和威慑信号是十分关键的一环，如果警告失效，将被迫采取军事行动，危机就可能升级为战争；但军事行动所要达到的目标通常是有限的，战争仍然是局部战争。

　　中国政府领导人处理中印边界危机的过程，大致是符合上述规律的。

　　1961年11月20日，印度政府决定实施“前进政策”，企图以事实上的占领来支持其片面的领土主张。在政府的命令下达以后，印度陆军迅速行动起来，从这年11月到次年3月，印军利用此前中国边防部队单方面停止巡逻之机，在边界西段300公里宽的地段上全线向前推进，占领了中国边防部队撤出的哨所。

　　中国政府对此迅速作出了反应。1962年2月26日，中国外交部向印度政府提出抗议，认为印度向前推进训练和建立哨所是“蓄意要用武力来实现印度政府向中国政府提出的领土要求”。在中印边界争端的过程中，中国始终坚持通过和平谈判来解决边界问题，并多次强调在边界问题解决以前，双方应维持边界现状。面对印度企图单方面改变边界现状的做法，中国政府一方面积极收集有关情报和信息，以摸清印度此举的真实意图，另一方面则加紧外交努力，试图促使印度回到谈判桌上来。但是，中国政府提出的双方立即进行谈判的建议遭到印方的一再拒绝，印度政府声称“采取一切必要的措施来维护印度领土的完整，是印度政府的合法权利，也无疑是它的责任”。在此期间，印度一直在加紧推行其“前进政策”。

　　面对印军在边界全线的大举推进，印度政府又毫无举行谈判的诚意，中国政府在继续进行外交努力的同时，被迫开始进行军事方面的准备，以应付不测情况的发生。1962年4月，中国人民解放军新疆部队在西段边界线恢复巡逻，并重新建立了一些哨所。毛泽东指示我边防部队要坚持与印军“武装共处，犬牙交错；决不退让，避免流血”的十六字方针。这标志着中国领导人开始改变单纯依靠外交努力的做法。5月22日，周恩来在总参关于加强中印边界斗争方案上批示：“对中印边界可能的武装挑衅，要作充分准备，并且要在六月底前准备好。如果到时印方竟敢开火，我方不打则已，一打就要全胜，并且要收复印军侵入的土地。”“现在最重要的准备是粮食、弹药、车辆、油料和通信装备，已要总参、总后和三机部加以全盘考虑。”这表明中国政府决策者已在为最坏的情况作准备。同时，中国并没有放弃外交上的努力。7月23日，周恩来起草中央致陈毅并中国参加日内瓦会议代表团电，指示陈毅利用这次日内瓦会议的机会，约见参加会议的印度国防部长梅农，说明中国政府历来主张通过谈判解决边界问题，并商定恢复谈判的有关事宜，要陈毅暗示梅农，“中印边界问题，只能由中印双方直接会谈来解决问题。”但梅农回国后，印度政府并未对中国政府表示的善意作出回应。

　　面对日益恶化的边境局势，中国政府从1962年7月开始发出措辞严厉的警告。外交部新闻发言人在7月13日发表谈话说：“如果印度政府把中国政府的忍让克制态度视为软弱可欺，以为用武力的威胁可以达到其侵略的目的，那将是绝大的错误。印度军队现在的所作所为实际上就是强迫中国接受挑战，如果印度方面硬要挑起冲突，其后果是十分严重的。”“我们必须向印度政府提出警告：请认真考虑局势的危险性，不要玩火。玩火者是必将自食其果的。”但是印度政府对这一警告置若罔闻。9月16日，中国政府照会印度外交部，再次警告印度：“如果印度一意孤行，必须对由此产生的一切后果负责。”印度对这一警告仍然视为中国的虚声恫吓不予理睬。尼赫鲁甚至对其亲信说：中国对印度的政策是“只叫不咬”，印军可以放心大胆地向前推进。9月21日，印军竟然首先向中国边防部队开火，打死打伤中国边防战士多人，制造了“扯冬事件”。中国政府立即向印度提出了严重抗议，《人民日报》于次日发表了题为《是可忍，孰不可忍》的社论，指出：“局势是险恶的，后果是严重的，我们要正告印度当局，勿谓言之不预也。”

三、中印边界危机处理的特点

　　自第二次世界大战结束以来的整个冷战时期，是国际危机频频发生的时代，而新中国恰恰诞生于这样一个时代。因而，新中国成立之初，就必须应对和处理一系列攸关自身安危与利益的危机，如朝鲜战争危机、台湾海峡危机等等。中印边界冲突是对中印关系、中苏关系乃至整个南亚国际关系都产生了重要影响的一场国际危机。中共领导人处理这场边界危机的过程，体现了其进行危机决策的一些独特的原则和思维方式。

　　1．意识形态主导的危机处理思想。在处理中印边界危机的全过程中，毛泽东等第一代中央领导集体始终是从意识形态的原则出发，依据阶级分析的方法来确定中国政府的具体方针和政策的，这是这次中印边界危机处理中的一个鲜明特点。

　　在20世纪50年代中印关系友好的时候，中国发展与印度关系的指导思想是毛泽东的“中间地带”理论。毛泽东把印度划入第三类国家，即“被压迫的民族和国家，这些不是共产党领导的，而是由爱国的团体和政党领导的（国家）”。即便在中印关系因西藏问题而发生转折的时候，毛泽东仍然强调：“尼赫鲁是个什么呢？他是印度资产阶级的中间派，同右派有区别。”因此，对尼赫鲁仍然要以团结为主。中印边界争端公开化之后，尼赫鲁政府的反华外交政策和印度国内的反华逆流，引起了毛泽东对于“中间地带”理论的重新思考，并直接影响了对印度的政策。印度顽固拒绝中国政府关于通过和平谈判来解决边界问题的建议，并采取“前进政策”制造中印边界危机，使中国领导人相信，印度正在变成反动的民族主义，而尼赫鲁已成为印度大资产阶级的代理人。他们认为，“以尼赫鲁为首的印度统治集团挑起中印边界事件，正如他们干涉中国西藏一样，都不是偶然现象，而是同帝国主义利益密切结合的印度大资产阶级大地主的阶级本性所决定的。印度大资产阶级大地主的这种扩张主义的反动思想，正是尼赫鲁哲学的重要组成部分。”“假如我们对尼赫鲁采取让步的办法，不仅他会更反动……并且也会让他更得势，我们不能采取这种方针。”正是在上述思想的指导下，中国政府采取了坚决与印度扩张主义者作斗争的方针，最终作出了发起对印自卫反击战的决策。

　　2．统揽全局的危机处理战略。中国政府在处理中印边界危机的时候，并没有仅仅将其作为由边界问题引发的中印两国关系危机来对待，而是将它与中国外交和国际斗争的战略全局结合起来，并据此确定自己的方针政策的。

　　在中印边界危机爆发后相当长的一段时期内，中国对于印度步步紧逼的“前进政策”一直是克制和忍让的，尽量避免双方的武装冲突。正如周恩来在对印自卫反击战以后致亚非国家领导人的信件中所说的，“为了阻止（战争）这种不幸局面的发生，三年来，中国政府做了一切可能的努力。”中国的这种做法，并非害怕印度。据时任总参作战部副部长的雷英夫回忆，1962年前后毛泽东在几次内部讲话中都曾谈到了力争与印度和平解决边界问题的考虑：一是中国是社会主义国家，是主张和平反对战争的；二是中国还很落后，需要一个从事社会主义建设的和平稳定的国际环境；三是中国的主要战争威胁来自于美国，因此应该与印度搞好关系，保证西南边境的安定。这几点毫无疑问都表明了中国领导人是从国家的战略全局出发来处理看待中印边界危机的。

　　毛泽东后来改变“克制政策”，决定发起对印自卫反击战，一方面是由于印度得寸进尺，突破了中国忍耐的底线；另一方面则是由于这场危机的发展已经牵动了中国外交国际战略的全局。此时，中苏两党在若干重大理论问题上发生根本分歧，苏联批评中国对民族主义国家印度采取了错误的斗争政策，并在中印边界争端中公开偏袒印度。中共认为，这是苏联领导人执行修正主义路线的表现。而以美国为首的西方国家则向印度提供了大量援助，帮助印度对抗中国。在中国领导人看来，印度此时已成为代表帝国主义和修正主义反华的急先锋，只有对其侵略行径进行坚决还击，才能既打击帝国主义的嚣张气焰，又捍卫马克思主义理论原则。根据这一战略考虑，中国政府选择了发起对印自卫反击战。

　　3．高度集中的危机决策体制。国际危机的发生往往出乎决策者的意料，在充满风险和瞬息万变的情况下，一国的决策层是否果断有力，决策机制是否集中高效，对危机处理的成败有着至关重要的影响。因为，危机情况要求决策者一方面能够准确判断形势，迅速作出决定；另一方面又能够集中调动本国资源，将决策付诸实施。

　　中印边界危机发生后，中共中央最高领导人毛泽东、周恩来等人始终保持了对危机发展状况的密切关注。为了及时研究和处理中印边境的情况，中央军委专门成立了由总参作战部部长王尚荣、副部长雷英夫、边防处处长成学俞等人组成的工作班子，统一负责对印情报工作。他们经常列席中央高层的决策会议，或直接向毛泽东、周恩来汇报情况。这样，中国政府领导人就能随时获得危机发展的第一线情况，并据此及时作出应对的关键性决策，从而大大减少了决策层级，提高了决策的效率。中央的决定作出以后，通常是在中央政治局和毛泽东的授意之下，由周恩来召集国防、外交等方面的负责人联席会议讨论实施的。联席会议一遇到重要情况需采取措施时，或用电话向毛泽东汇报，或将起草好的材料送毛泽东及中央政治局常委，审阅批准后，即由周恩来当场签发交有关部门处理。这是一个高度集中统一的指挥机构，中印边界危机的处理方案就是这样出台和付诸实施的。对印斗争的每一个重大部署，包括照会、信件、发新闻、办交涉等都是经过毛泽东批准，周恩来亲自布置的。这样，中国政府就能迅速地对危机形势作出反应，并能在短时间内调动和协调各种资源将决策付诸实施，从而保证了危机处理的成功。

　　4．强制性积极干预的危机处理方式。所谓强制性积极干预，指的是在危机爆发以后有朝失控的方向发展的趋势时，为了防止形势的进一步恶化，阻止危机的升级，被迫主动出击，采取激烈的手段乃至战争的方式来根本扭转危机方向。在中印边界危机的关键时刻，中国决策者面对国内外错综复杂的形势，权衡利弊而作出的发起对印自卫反击战的决定，具有典型的强制性积极干预的性质。

　　应该说，在当时情况下，中印边界冲突是不可避免的。一方面，两国政府对于边界问题的态度是根本对立的，中国政府主张维持边界现状，通过谈判来缓解局势，并最终解决问题；而印度政府则要采取“前进政策”来改变边界现状，在边界达到它认为满意的状况之前拒绝任何谈判。另一方面，面对印度政府的“前进政策”，中国政府不可能无限制地让步。在中国领导人心目中，毫无疑问是存在着一条政策底线的，而印军在前线的不断推进迟早会突破这条底线。这样，在为和平解决边界问题作出了一切可能的努力之后，中国政府势必会卷入与印度的武装冲突。到1962年10月，边界冲突已经呈现一触即发之势。10月2日，尼赫鲁公开声称，印度将以军事力量对付中国。这时，印军在边境东西两段已集结了2万多人的兵力。10月14日，印度国防部长梅农发誓要同中国打到最后一个人、最后一支枪，并飞赴边境的提斯浦尔进行作战动员。

　　在这种情况下，中国军队要么在边界线上继续和印度对峙，等待印军的大规模进攻；要么积极主动地出击，以有限的自卫反击战来阻遏印度的冒险行动，防止更大规模的危机的爆发。对中国政府而言，处理这场危机的最高目标就在于保持西南边境较长时期的和平与安宁，因为“中国的主要注意力和斗争方针是在东方，在西太平洋地区，在凶狠的美帝国主义，而不在印度，不在东南亚及南亚的一切国家”。

　　而如果中国坐等印度军队的进攻，显然无法预知自己卷入战争的时间、规模和程度，当然也就不能确保战略目标的实现。毛泽东、周恩来等第一代中央领导集体经过缜密思考，最终作出了进行自卫反击战的决定，并规定战争的目的在于惩罚印度侵略者，在于将印度政府打到谈判桌上来，而不是通过武力来实现自己的领土主张。这是中国政府处理这场边界危机时非常果断的一着。它使中国掌握了危机处理的主动权，这场战争完全在中国政府的控制下进行，从而有效地避免了战争的扩大和危机的升级，从根本上扭转了危机发展的方向。