360浏览器手机版本7.0:信息不对称、食品安全与社会性规制

信息不对称、食品安全与社会性规制
岳中刚（上海财经大学国际工商管理学院　上海　200439）
内容摘要：由于食品风险事故的频繁发生，食品安全已成为当前我国社会普遍关注的重大问题。本文利用动态博弈模型，分析了不同食品安全监管体制下监管者的寻租行为，得出的结论：改变目前我国食品安全的多部门监管，实行单部门监管体制或由一个部门统一协调的综合性监管体制，将有助于防止监管者的寻租行为，从而保证了食品安全。利用日本食品监管体制演变的案例验证了该结论，进而在本文的逻辑框架下提出了完善我国食品监管体制的建议。关键词：信息不对称 食品安全 社会性规制
一、引言我国市场化改革以来，各种影响人民健康和安全的食品风险事故频繁发生，如粉丝掺假添加有毒化学肥料、假酒中毒致多人死亡、安徽阜阳“劣质奶粉事件”，食品安全已经成为当前引起我国社会各界普遍关注的问题。Akerlof（1970）在《柠檬市场：质量不确定性与市场机制》的经典论文中指出，消费者并不具备关于各个企业提供物品和服务的质量、特性、效能等斩面的充分知识。Nelson（1970）、Darby和Kami（1973）根据消费者与厂商的信息不对称程度将产品分为：搜寻品（Search goods）、经验品（Experience goods）、信任品（Credence goods）。搜寻品的质量，消费者在购买之前就能知道（譬如衣服）；经验品只有在消费商品之后才能知道其质量（譬如餐馆的味道）；信任品即使在消费之后，也很难知道其质量（譬如牙膏中氟化物的含量）。对于搜寻品和某些经验品（譬如影视作品）而言，市场并没有失灵或失灵不严重，市场的多次交易行为即重复博弈过程，可使产品质量达至双方合意的均衡状态。食品由于严重的信息不对称，且关系消费者生命安全，通常要有政府的社会性规制（Tirole1988）。社会性规制则是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规则（植草益1992） 。社会性规制是在20世纪六七十年代发达国家纷纷放松经济性规制的时候发展起来的，随着生活水准的上升，对环境、安全的社会需求增大，以环境保护和安全保证为目的的社会性规制不断得到加强。在西方文献中，食品安全与社会性规制是一个重要的研究主题，具体的分析往往与信息不对称相联系，这是因为对食品安全进行社会性规制的依据在于消费者与厂商信息的不对称。Feddersen和Gilligan（2001）分析了在消费者和厂商的不完全信息非合作博弈中，提供食品安全信息的第三方的存在避免了市场的萎缩，提高了市场交易的社会福利。此时，可能存在市场主体所进行的信息收集、提供活动。但一般认为，从信息的公共产品性质、信息收集的规模经济等角度而言，政府高效率地提供信息符合社会资源的最优配置。植草益（2000）认为，政二提供食品安全信息的形式即规制手段主要有：安全标准规定、检查与鉴定（进入检查、定期检查及产品鉴定）、资格制度等。Ronnen（1991）和Boom（1995）分析了政府对食品最低质量标准（MQS）的规制限制了在位厂商的质量选择空间，降低了厂商实行产品纵向差异化的可能性并使价格竞争更加激化。这样，一方面产品质量上升了（由于最低质量标准），另一方面价格竞争的激化又降低了产品价格，因而规制提高了社会福利。Djankov（2002）系统研究了资格制度的成因以及影响，从而检验了有关资格制度的两种理论，即公共利益说和公?选择说（包括管制俘虏说和过路收费亭说）。公共利益说认为，通过实施资格制度，政府可以保证从业厂商具备一定的声誉，进而保证整个产业的产品质量。与此相反，公共选择说认为资格制度会降低社会总体福利水平（Stigler1971，Peltzman1976）。Stigler认为产业“在位者”通过俘虏政府，实行资格制度，可以增加垄断优势，减少竞争，创造租金，而这些都是以消费者福利减少为代价的（即管制俘虏说）。Shleife和Vishny（1998）指出资格制度体现了政治利益，这是因为政府官员可以通过实施资格制度获得租金（即过路收费亭说）。赵农和刘小鲁（2005）认为，罚金作为一种财政收入，使得转型时期的地方政府在实现财政收入最大化目标的同时，客观上造成假品“打而不死”——这种至少对于消费者而言最为糟糕的后果。本文对政府决策的分析进一步扩展，讨论政府监管者与企业间的合谋。只要符合安全标准的厂商能够且愿意向政府支付一笔“补偿金”，以弥补政府将假冒伪劣食品拒于市场之外而蒙受的罚金损失，那么政府就没有动机容忍假冒伪劣食品了。当然，如果利润足够大，那么假冒伪劣食品厂商也有贿赂政府的可能。在我国食品安全处于多部门监管、分工不清、职责不明、互相推诿的体制下，假冒伪劣食品厂商与监管部门合谋的可能性更大。本文利用二阶段的完全信息动态博弈模型，分析了食品安全监管制度安排的变化，即改变目前我国食品安全的多部门监管，实行单部门监管体制或由一个部门统一协调的综合性监管体制，将有助于防止监管者的寻租行为，从而保证食品质量的安全。利用日本食品监管体制演变的案例验证了该结论，进而提出了规范我国食品安全监管的制度设计。二、理论模型：监管者的寻租行为分析在“阜阳劣质奶粉事件”中，安徽、浙江、福建等省市的质检、卫生、工商系统的多名官员涉嫌腐败。作为食品安全的监管者，腐败现象为何愈加凸显集体腐败的特征呢？下面本文用一个二阶段的博弈模型对其进行解释。博弈的参与人为一个由监管者和假冒伪劣食品厂商。假设1 假冒伪劣食品厂商在市场上销售劣质产品所获取的利润是 ,若被监管者查处，对其的惩罚是 ， 作为财政收入上交政府，  。假设2监督者是风险中性的，监管者可以利用手中的权利来寻租，但他收取贿赂的同时可能会因食品安全事故受到惩罚。 、 分别表示监管者因食品安全事故可能受到的惩罚及被惩罚的概率， 表示监管者没有受到惩罚的概率， 。假设3 监管者的工资收入为 ，若因受贿被惩罚将失去工资收入。假设4当假冒伪劣食品厂商决定对监督者行贿时，行贿金额为其所获利润的 倍，  。如果监管者接受假冒伪劣食品厂商给予的贿赂金，将会默许其在市场上继续经营，形成监督者和假冒伪劣食品厂商的重复博弈。如果监管者拒绝了贿赂金，将对假冒伪劣食品厂商给予更严厉的惩罚 ，  。假设5 假冒伪劣食品厂商和监督者双方拥有完全信息。此博弈为二阶段的完全信息动态博弈，在第一阶段，假冒伪劣食品厂商被监管者查处，其考虑是否对监督者行贿；在第二阶段，监督者考虑是否接受假冒伪劣食品厂商的贿赂。假冒伪劣食品厂商与监管者的完全信息动态博弈模型如下：模型中收益组合的第一项为假冒伪劣食品厂商的收益，第二项为监管者的收益。
二阶段的完全信息动态博弈模型                                接受                                                       监管者                     行贿                   不接受  假冒伪劣食品厂商 不行贿      
利用逆向归纳法求解此博弈的子博弈精练纳什均衡：情况1：博弈的第二阶段：若  ，监管者因食品安全事故可能受到的惩罚 及被惩罚的概率 比较小，使其接受贿赂的期望收益大于不接受贿赂的收益 ，那么风险中性的监管者将接受贿赂；博弈的第一阶段： ，即假冒伪劣食品厂商行贿优于不行贿。因此，假冒伪劣食品厂商将选择行贿。博弈的子博弈完美纳什均衡为｛（假冒伪劣食品厂商行贿），（假冒伪劣食品厂商行贿，监管者接受）｝。 “双赢”的均衡结果使假冒伪劣食品厂商和监管者在食品市场上持续合谋。社会性规制的目的是为食品质量安全提供担保，消除了消费者与厂商的信息不对称问题，提高社会福利。但官员们利用公共权力的寻租活动，使消费者面临更为糟糕的后果。命题1：在我国食品安全处于多部门监管的制度安排下，客观上使一些监管者权力寻租的成本比较小，即 、 比较小，假冒伪劣食品厂商和监管者在食品市场上合谋是均衡结果。而我国长期以来对食品实行多部门监管，涉及食品安全监管职责的有工商、质监、卫生、农业、药监、商务等将近10个部门。一方面执法中各部门职责交叉、都可以执法，另一方面则出现模糊或真空地带，给不法分子造成可乘之机。这样就出现了我国食品安全“都管但都管不好”的局面，也为一些监管者权力寻租制造了借口。这种监管体制客观上使一些监管者权力寻租的成本比较小，接受贿赂、与假冒伪劣食品厂商持续合谋是风险中性监管者的理性选择。在阜阳劣质奶粉事件中，工商、质检、卫生部门互相推卸责任的虚假行政、工商监管者的腐败行为也客观反映了我国食品安全监管制度安排的不合理。食品安全监管体制若改变多头监管，实行单部门监管体制，或由一个部门统一协调的综合性监管体制，解决食品监管职责过于分散的状况，将对食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。下面考虑监管制度安排的变化是否有助于解决监管者的腐败问题。情况2：博弈的第二阶段：食品安全监管制度安排的变化使监管者因食品安全事故可能受到的惩罚 及被惩罚的概率 足够大，从而 ，即监管者接受贿赂的期望收益小于不接受贿赂的工资收入，风险中性的监管者将拒绝贿赂。博弈的第一阶段：  ，即行贿对于假冒伪劣食品厂商而言是劣策略，其选择不行贿。命题2：食品安全实行单部门监管体制，或由一个部门统一协调的综合性监管体制，将有助于解决监管者的权力寻租，严惩假冒伪劣食品厂商，从而保证了食品质量的安全。在这种情况下，博弈的子博弈完美纳什均衡为｛（假冒伪劣食品厂商不行贿），（假冒伪劣食品厂商行贿，监管者不接受）｝。博弈的均衡结果是假冒伪劣食品厂商接受惩罚 ，从而其生产假冒伪劣食品的预期收益为 ，理性的假冒伪劣食品厂商可能不会从事假冒伪劣食品的生产。因此，社会性规制不仅保证了食品质量的安全，还对假冒伪劣食品的生产有较强的威慑效应。两种制度背景下博弈模型的均衡结果表明：食品监管制度安排的变化，即改变多头监管，实行单部门监管体制或由一个部门统一协调的综合性监管体制，将有助于防止监管者的寻租行为，严惩假冒伪劣食品厂商，从而保证食品质量的安全。下面本文将用日本食品监管体制演变的案例来验证该结论。三、案例研究：日本食品安全监管体制的演变食品安全现已成为日本极为敏感的话题，起因于日本近年来频繁发生的食品安全事件。2001年日本发现疯牛病后，又出现全国农业协会等恶意欺骗消费者、使用虚假标识、以进口肉类冒充国产肉等事件。由此导致日本国民对政府原有食品安全监管体制失去信心，要求改变以往片面强调生产者利益的做法。强调必须打破食品安全监管部门之间的条块分割，将安全风险评估与风险管理职能分开，由单独设立的上层监管机构统一负责风险评估。在这一背景下，2003年7月，日本全国食品安全委员会成立。基于对风险评估工作独立化可能会减少权力腐败的考虑，该委员会下设专门调查委员会，负责专项案件的检查评估事宜。专门调查委员会分为三个评估专家组：化学评估组主要负责评估食品添加剂、农药、动物用医药品、器具及容器包装、化学物质、污染物质等安全事宜；生物评估组主要负责微生物、病毒、霉菌及自然毒素等项评估工作；新食品评估组主要负责转基因食品、饲料肥料、新开发食品风险的评估工作。随着风险评估职能的剥离，农水省和厚生省在食品安全方面的职能仅保留为风险监管职能。基于强化风险监管职能的需要，农水省和厚生省对内部机构进行了大幅度的改革，从而使监管能力得到进一步增强。农水省新组建消费安全局。将原隶属于生产局的食品安全监管职能分离，单独成立消费安全局。该局下设消费安全政策课、农产安全管理课、卫生管理课、植物防疫课、标识规格课和总务课，并设立消费者信息长官一名。厚生省将医药局改组为食品医药局，医药局下属的食品保健部改组为食品安全部，内设企划情报课、基准审查课和监视安全课。除增设食品药品健康影响对策长官、食品风险信息长官等职位外，为加强进口食品安全管理，还增设进口食品对策部门。进口食品需要通过分布在日本境内的中央政府直接管理的31个检疫所进行检验检疫。日本全国食品安全委员会的主要职责：第一，做好食品安全风险评估工作。这是日本全国食品安全委员会的最主要职能。其组织专家通过科学分析的方法，对食品安全实施风险评估和检查，确定安全风险的程度和等级。同时，它还要承担行政执法部门如农水省、厚生省等负责对食品安全风险进行具体监管的部门的咨询，解答各种技术问题。第二，监督和指导风险监管部门的业务活动。根据风险评估的结论，对于存在安全风险的企业，要求风险监管部门采取应对措施，并监督其实施情况，防止行政执法不作为、失职和行为不当。第三，建立风险信息的公开、交流和沟通网络。信息的完全是食品安全的必要条件。为了保证信息的畅通，食品安全委员会负责建立起由相关政府机构、消费者、生产者等广泛参与的风险信息公开与交流、沟通网络，并对风险信息网络实行综合管理。在日本全国食品安全委员会的统一协调组织下，负责食品市场准人和市场监督检验工作的农水省和厚生省建立了完善的、分工明确的食品安全监督体系，形成了从农田到餐桌多层面的食品安全检测监督体系。四、完善我国食品安全监管体制的建议综观世界上各国的食品安全监管体制，目前在国家层面上主要有三种基本模式。一是由处于同一权力水平上的多个部门负责的多部门监管体制；二是由一个部门负责的单一部门监管体制；三是由一个部门进行综合协调的多个部门具体负责的综合性监管体制。世界上主要发达国家一般都实行单部门监管体制，或有一个部门统一协调的综合性监管体制。2003年3月10日，国务院宣布在原国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，其意图很明显，在政出多门的情况下，希望国家食品药品监督管理局能起到协调作用。但由于管理构架、职责划分、行政成本以及部门协调等诸多原因，想要在短时间内解决食品安全监管体制的问题，尚不容乐观。本文参考发达国家的成功经验，引出下列观点来完善我国食品安全监管体制。本文建议成立跨部委的全国统一的中国食品安全委员会，重点解决食品监管职责过于分散的状况，彻底改变目前相关行政部门各自为政、协调不力、重复管理、虚假行政的局面。将对食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率，降低行政成本。中国食品安全委员会通过实施以科学为基础的协调一致的立法、检测、监控、执法、科研、教育计划，形成我国食品从生产、加工、包装、储运、销售和进出口各个环节的严格监管，最终建立起分工明确、责权一致的现代食品安全控制体系。法律和信誉是维持市场有序运行的两个基本机制，法律制度的运行也离不开执法者的信誉。事实上，与法律相比，信誉机制是一种成本更低的维持交易秩序的机制。政府作为食品安全的规制主体，信誉至关重要。现今的食品安全监管中，监管者的权力寻租问题导致消费者对政府不信任。而现行食品安全法律体系中尚欠缺对食品安全监管机关及其工作人员失职责任的追究机制。因此，本文建议在食品安全管制领域中引入问责制。问责制是民主政治制度的一个组成部分，是宪政民主政体下责任政府的一个重要实现途径。问责制的全部正当性是基于“权为民所授”，因此，公民有权力要求制裁那些不作为、不负责和渎职的官员。通过问责制度对各级监管者的问责（即辞职、免职或撤职）压力，防止了寻租行为，激励他们对其所管辖的食品安全事故高度重视起来，从而加强对事故的处理和预防，以实现政府的管制目标。需要指出的是，中国食品安全管制的特点在于，它通常不是像西方那样以某些技术标准（如环保、最低质量标准）为依据，而往往呈现出转型经济的特色：在以往历史格局的基础上以直接的行政指派实现经营或进入的授权。Glaeser和Hart（2000）证明，法律条文越含糊、抽象，执法者的权力就越大，法律就越可能被滥用。因此，我国应逐步完善我国食品安全法律体系，制订《食品安全法》；针对我国食品安全标准在实施中暴露出不少相互矛盾的问题，比如质量标准、检验检测标准或方法不同、含量限度要求不同等，应统一食品安全标准和检验检测体系。法律和标准的完善、统一将使生产者生产有法律约束，监管者监管有法律依据，明确各部门的分工、权责，从而监管者寻租的可能性更小。用法律管理执法者是重要的，但是不够的。再健全的法律，也得给执法者留下一定的自由空间。因此，应建立统一协调的食品安全信息监测、通报、发布的网络运行体系是保证我国食品安全工作的有序、顺利进行的必要条件。我国各地食品安全监管发展水平不均衡，运用信息技术手段实现对全国食品安全状况的整体监控，有助于降低监管者滥用权力的危害，也有利于协调、解决全国性的食品安全问题。信息共享不仅可以使各部门随时了解当前食品领域的安全形势，也从整体上节约了监管成本。网络的便捷与及时能够实现国家对食品安全的动态监测，有利于政府部门及时做出决策，把突发的、潜在的食品安全风险降至最小。通过网络运行体系，对食品安全信息收集、归纳、汇总，经过科学的研究分析，由有关部门统一对外发布，引导公众在对食品的选择中趋利避害，同时避免了由于发布信息矛盾而造成的政府威信下降和公众选择的困难。

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Information asymmetry，food safety and social regulationYue zhong—gang（School of International Business and Administration, Shanghai University of Finance & Economics）Abstract: Because of the high frequency of food risky accident, the problem on the safety of food have appealed common concern of the society. This paper construct a dynamic game model  and analyze the rent-seeking behavior of regulator in different food safety regulation system. The conclusion is that the reform of food safety regulation system from multi-section to single-section regulation is conducive to preventing rent-seeking behavior of regulator and guarantees the safety of food accordingly. The paper testifies the conclusion by the case of evolvement of food safety regulation system in Japan and further brings forward some proposals to perfect the food safety regulation system of our country.Key words: Information asymmetry; food safety; social regulation