银行卡证件号大全:农业行政执法实践中依法认定违法主体的思考

发布时间：2008-07-11
●沈    静
行政违法主体是指违反行政管理法律、法规,依法应当给予行政处罚,并能够独立承担法律责任的行政相对人。违法主体的认定是每一个农业行政处罚案件首先需要解决的问题，也是行政处罚合法有效的必备要件之一。如果不能查明和确定违法主体，违法行为就没有相应的行政法律责任承担者，行政处罚便无从谈起。同时，违法主体的认定直接关系处罚案件的合法性，一旦违法主体认定不清或者认定错误，整个行政处罚就不具有合法性，必然导致在行政复议中被撤销或者行政诉讼的败诉。按照《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》及《国家赔偿法》等法律规定，作为违法主本的当事人是“公民、法人或者其他组织”。但在执法实践中，违法主体的认定是一个比较复杂且容易混淆的法律问题。因此，笔者根据我国现行相关法律规定，并结合农业执法具体实践，试图对农业行政处罚中几类常见的违法主体作一初步梳理与分析，供各位同仁探讨研究。
一、农业行政执法中对公民（自然人）的认定
（一）一般公民的认定。
依据《民法通则》关于公民（自然人）行为能力的规定，对公民（自然人）身份的认定，一般应以身份证为准。《行政处罚法》第25条规定了公民（自然人）免予处罚和从轻处罚的条件，即不满14周岁的人有违法行为的，不予处罚，责令监护人加以管教；已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或减轻行政处罚。所以，执法人员在对公民（自然人）进行处罚时，应查看当事人身份证并留存复印件，以确定当事人承担行政责任的程度。
（二）特殊形式的公民认定
1、个体工商户的认定。《民法通则》第26条规定：“公民在法律允许的范围内依法核准登记，从事工商经营的，为个体工商户，个体工商户可以起字号”。由此可见，个体工商户的字号不是必登的项目，实践中有不起字号的和起字号的个体工商户两种。
依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民诉意见》）第46条规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号”。参照这一规定，对未起字号的当事人在处罚时以其营业执照上的业主为主体；对起字号的当事人处罚时以业主为主体，同时注明字号，而不能以字号为当事人。例如：××县××（工商登记的字号）农资店无种子经营许可证经营种子，该店的工商营业执照为个体工商户，业主为李××。在认定违法主体时应表述为：李××（××县××农资店业主）。在认定此类有字号的个体工商户时，还应注意区分当事人的“自创招牌”和经过工商登记的“字号”，不能将当事人未经工商登记，只是自己随意取得的店名或招牌误认为“字号”。
此外，由于农业生产经营的特点，还会经常遇到个体工商户业主与实际经营者不一致的情况。依照国务院《城乡个体工商户管理暂行条例》及《细则》的规定，个体工商户应当以自己的名义自己从事生产经营，个人经营的个体工商户变更经营者时，应当重新申请变更登记，登记的个体经营者不经营时，其生产经营权不得转让，不得由他人承包经营。因此，个体工商户业主将营业执照转让他人，或将店面承包他人经营都是违法的，也是无效的。在进行行政处罚时可以撇开其私下转让或者私下承包的情况，将个体工商户业主列为被处罚主体。但是在农业执法实践中，由于个体工商户业主事实上已不经营，一般不会在经营场所，也很难找到他。这给执法人员调查案情，收集证据带来困难，登记保存通知书、处罚告知书和处罚决定书等法律文书也无法直接送达，甚至难以执行，这都使处罚工作陷入被动。相反的是，实际经营者则容易找到，把实际经营者作为被处罚主体，有利于案件调查，也容易执行。所以，笔者认为可以参考《民诉意见》第46条第2款：“个体工商户营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人”的规定，在农业处罚实践中，将登记业主和实际经营人列为共同当事人。
2、个人合伙的认定
《民法通则》第30条规定：“个人合伙是指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营，共同劳动”。第33条规定：“个人合伙也可以起字号”。第34条规定：“合伙人可以推举负责人，合伙负责人和其他人员的经营活动，由全部合伙人承担民事责任。”
《民诉意见》第47条规定：“个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号”。
可见，个人合伙和个体工商户一样，是公民的一种特殊形式，是由公民个人来承担法律责任和后果，只是承担法律责任的个体是两人以上的合伙人。所以，在行政执法实践中，不应以个人合伙的字号名称作为行政相对人，应该以共同合伙人作为共同行政相对人，有2个列2个，有3个列3个，合伙人共同承担法律责任。如果有依法核准登记的字号的，在法律文书中注明登记的字号（如：系××县××农资店合伙人）。
那么，在实践中如何认定行政相对人属于个人合伙以及合伙人身份呢？首先可以根据工商营业执照登记的性质认定，其次可以根据当事人之间的合伙协议。如果没有合伙协议可以参照《民通意见》第50条规定：“当事人之间没有书面合伙协议，又未经工商行政管理部门核准登记，但具备合伙的其他条件，又有两个以上无利害关系人证明有口头合伙协议的，人民法院可以认定为合伙关系”。
个人合伙形式的行政相对人在农业实践中不常出现，但其性质特殊，容易错误认定，农业执法人员应该加强对个人合伙的认识。
二、农业行政执法中对法人的认定
《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”包括企业法人、机关事业单位法人和社会团体法人。实践中，认定行政机关、事业单位、社会团体以《法人登记证》为依据；企业法人因为分为全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人等等，较为复杂，我们应根据企业法人登记管理制度，以当事人的《企业法人营业执照》上登记的内容为依据。
此外，值得注意的是，2007年7月1日起施行的《中华人民共和国农民专业合作社法》第4条规定“农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格”。所以，随着现代农业发展，农民专业合作社作为一种新型的农业生产经营主体，在农业执法实践中将会逐步增多。
三、农业行政执法中对其他组织的认定
什么是其他组织？依据《民诉意见》第40条对其他组织进行了规定“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；（9）符合本条规定条件的其他组织。”
相对于公民和法人，其他组织的主体资格认定比较复杂，就其中几种情况叙述如下：
（一）个人独资企业的认定。个人独资企业是依据《个人独资企业法》在中国境内设立的，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。
可见，个人独资企业首先是一个经济实体，是一种企业组织形态，属于其他组织范畴，只是其承担法律责任的财产范围是个人财产。在此要特别注意与个体工商户的区别，区分的关键在于是否进行了独资企业登记，并领取独资企业营业执照。如果领取了独资企业营业执照，就应以执照上的企业名称为被处罚主体，同时注明负责人，而不应该以投资人或负责人的公民姓名作为当事人。
（二）合伙企业的认定。合伙企业是依据《中华人民共和国合伙企业法》在中国境内设立的，由各合伙人（自然人）订立合伙协议，共同出资、合伙经营、共享收益、共担风险，并对合伙企业债务承担无限连带责任的盈利性组织。
根据《民诉意见》第40条的规定，合伙企业是经依法登记并领取营业执照的营利性组织，在诉讼中享有诉讼当事人地位，并不以全体合伙人为诉讼当事人。合伙企业应作为其他组织看待，以核准登记的字号为当事人。参照该规定，在农业执法实践中应该根据合伙企业营业执照的内容，将合伙企业的核准登记的字号作为被处罚主体，特别注意与个人合伙的区分，关键在于是否领取合伙企业营业执照。
（三）分支机构的认定。在农业执法实践中，分支机构的主体认定是经常遇到难点问题，笔者认为可作如下理解：
1、法人“依法设立”且“领取营业执照”的分支机构。符合《民诉意见》第40条规定的“依法设立”且“领取营业执照”这两个条件的分支机构，可在登记核准的范围内以自己名义从事民事活动，具有相对独立的民事主体地位，属于民法中“其他组织”的范畴，在农业行政处罚中，以《营业执照》上登记的字号为当事人为妥。
2、法人非依法设立或者依法设立，但没有领取营业执照的分支机构。《民诉意见》第41条规定：“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人。”这种分支机构有以下两种情况：第一， 非依法设立，未领取营业执照的分支机构。非依法设立的这种分支机构，不具备法定的主体资格（如在商场设立的专柜、市场设立的摊位），这种情况应以设立该机构的法人作为当事人。第二，虽依法设立，但未领取营业执照的分支机构。这类组织往往已申请工商名称预先核准，并领取农业生产经营相关的许可证，但未领取工商营业执照。处罚此类组织也应以设立该分支机构的法人为当事人，不能以农业生产经营许可证的字号作为当事人，也不能以工商部门的预先核准名称作为当事人。
四、农业执法中其他情况的认定
（一）以公司或其他组织名义从事生产经营活动的认定。《民诉意见》第49条规定：“法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人、其他组织名义进行民事活动，或者法人或者其他组织依法终止后仍以其名义进行民事活动的，以直接责任人为当事人。”
在农业行政执法中，还会经常遇到个人或合伙以公司名义从事农业生产经营活动的，或者冒用其他法人、其他组织名义进行生产经营活动的，或者法人或者其他组织依法终止后仍以其名义进行经营活动的现象。办理这类农业违法案件时，应当进行全面仔细的调查，正确判定其直接责任人，以直接责任人作为被处罚主体，而不能以未经登记的名称或者被冒用的名称为处罚相对人。
（二）企业分立、合并后的认定。《民诉意见》第50条及第51条的规定，实施违法行为的企业合并的，以合并后的企业作为当事人；实施违法行为的企业分立的，以分立后的企业作为共同当事人。
（三）企业撤销或者注销后的认定。1、企业实施违法行为后因破产等原因撤销的，应当将清算组织作为当事人；没有清算组织的，以作出撤销决定的机构为当事人，但不能将作出企业撤销决定的政府主管部门作为行政处罚当事人，这种情况应当视为违法行为人主体的灭失。2、企业实施违法行为后注销的，应当将清算组织作为当事人；没有清算组织的，以负有清算责任的主体为当事人。因为根据相关法律规定，只有经过合法的清算、注销程序，企业才能从法律意义上消灭，企业及负有清算责任的清算主体才能免除法律责任。3、企业在实施违法行为后还未完成撤销或者注销以前，农业行政部门可以将其作为被处罚主体进行立案，但必须及时通知撤销或者注销的行政管理部门，要求暂停撤销或者注销。
以上几类违法主体的认定是笔者根据实践所作的初步整理，相信随着现代农业的不断发展，农业生产、经营活动的主体也会不断出现新情况和新变化。所以在具体执法实践中，农业执法人员必须全面调查核实，依据相关法律规定，结合案件具体情况，经过认真分析后作出认定。
（作者单位：杭州市农业局）