汪铎和逯恣祯:周天勇：中央与地方事务划分中的四大问题_

周天勇：中央与地方事务划分中的四大问题

[摘 要] 改革开放以来，我国的中央与地方的关系不断得以完善，但目前在分工、管理、财政支出、税收等方面，仍存在着很多问题，需要引起重视。

　　[关键词] 中央； 地方事务； 管理； 税收

　　一般而言，中央与地方的关系是一个国家实现有效的宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能的最主要关系。改革开放以来，我国总体上围绕建立社会主义市场经济体制的目标，以改革调整管理体制为重点，在推进各级政府的职能转变，加快政企分开、政事分开，实施政府机构改革，加强科学民主决策机制建设等方面进行了积极有益的探索，逐步实现了政府行政管理体制的转变。经过多次的改革与调整，我国的中央与地方关系不断得以完善，但是目前仍存在着事务混乱、职责不清、上下错位、机构从上到下复制等问题。具体表现为中央管理微观事务，地方承担宏观职能；微观管理权限和机构上收，地方推脱责任；地方有事务，无钱，中央有钱，地方向中央跑等诸多方面。

　　一、中央与地方事务分工不明

　　我国宪法规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它负责贯彻执行党的路线、方针、政策和全国人大及其常委会通过的法律、法令，统一领导国务院各部、各委员会和其他所属机构以及地方各级政府的工作，管理中国的外交、国防、财政、经济、文化、教育等事务，领导社会主义现代化建设。中央政府拥有最广泛的事务：行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权。按照地方组织法设立的地方政府的事务也是很大的，有行政执行权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等。

　　把法律规定与现实中的中央政府事务和地方政府事务作一比较，我们不难发现，目前各级政府事务缺乏明确而正式的划分。这是因为，尽管宪法原则上对中央和地方政府职责范围作出了规定，却并未通过立法对各级政府的事务加以明确划分，以致在实践中各级政府间在事务上并没有明显的区别--除了少数事务如外交、国防等专属中央政府外，地方政府的事务几乎全是中央政府事务的翻版。

　　缺乏明确的事务划分导致了两方面的后果。一是政府事务的界定存在着一定程度的内外不清问题，即市场与政府职能的界定不明确，政府越位与缺位同时存在。政府和市场的关系以及政府的职能是随着制度、技术等条件而变化的。作为转轨国家，我国政府由于历史原因承担了一些具有较高能力的政府才可以承担的职能，与此同时，一些必须由政府承担的基本的公共服务职能又没有履行好。政府职能的越位主要表现为：一方面，政府承担了不少应该由市场去做的事情，财政尚未退出营利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴；另一方面，能力比较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。政府职能的缺位则主要表现在对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足。

　　二是各级政府事务分配不合理，存在着一定程度的上下不清问题，即事务长期层层下移，造成中央与地方事务错位，地方各级政府之间相互错位。首先，中央与地方政府之间职责范围界定不够明确，含糊不清的支出大多被分配给下级政府，有些事务虽然明确归中央或省级地方，但在实际执行中发生了错位，也下放给了基层。提供最基本的公共产品的职能往往由供给能力比较低的基层政府承担。能力比较强的省、市政府没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中级功能。能力最高的中央政府虽然全面介入各个层次的公共产品提供，但存在轻基本、重高端的特点，甚至国防、外交、海关等部分事务也分解给了不同的地方政府。中央政府过多承担了本应由地方政府承担的基础建设和经济发展方面的支出责任，而且不合理地直接干预微观企业层面的运营。（宋立：《政府事务、财权划分问题研究》，载《经济要参》2005年第38期）其次，上下级政府之间事务范围的划分随意性很大，在垂直体制下，上级的事务往往成为下级的当然事务，现实中，上级通过考核、一票否决等程序将本级责任分解成了下级的责任，上级请客下级买单的状况屡见不鲜。目前，县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等诸多责任。在市场经济条件下，社会保障、义务教育和公共卫生是非常重要的，并且具有很强的外溢性，属全国性公共产品和服务，在绝大多数国家中都是由中央政府承担主要的支出责任，而我国由财力与之相差悬殊的基层政府提供，导致了这些基本公共产品和服务提供不足或严重不均等。

　　二、地方事务由中央、省条条管理的弊病

　　本来应该由地方人大、法律、新闻、公民诉讼、社会组织等机制来解决的假冒伪劣、食品安全、生产安全、生态环境、土地等问题，由于没有发挥这些机制的作用而发生问题，由此不相信地方，就由中央条条管起来。于是事无巨细，中央管了地方的事务，这样各行各业都发生问题。不从地方人大、法律、新闻、社会组织、公民诉讼等机制考虑解决出路，而是每一个行业都要收到中央来管，最后把地方政府的完整性给肢解了。中央最终也是管不了，管不好。

　　实际上，目前所谓的工商、质监、食品监督、土地等的垂直管理，并不是中央派出机构垂直管理，而是实行省以下垂直管理。对这些部门，经费实行省财政收支两条线、超收奖励、罚款分成的政策，由于这些部门大多是收远远大于支的部门，中央的垂直管理，给省一级财政敛财创造了条件，而市、县的个体工商户和中小企业，包括一些大企业，负担的费用和罚款却越来越重，导致市、县的创业、投资、经营和就业环境日趋恶化。而省一级，上并不对假冒伪劣、市场分割、知识产权、产品质量像中央一样关切，下并不直接面对所管理的事务。但是，本来应当由市、县地方管理的事务，上收省里，使市、县一级推脱这些方面的责任。而省里则权力较大，却不具体管理事务。需要说明的是，从中央与地方的关系看，影响中央权威的，并不是市、县级政权，而是省一级政权。较危险的是，一方面，如果对一些本来应当由市、县管理的事务实行所谓的条条管理，省以下垂直，让省里管理，另一方面，中央应该管理的武装、外交、安全、社保等等，则实际上在机构、人事、经费上下放省级政府管理，由省级政府代管，省级政府的权力将越来越大，这将形成权力过大的诸藩势力，其实于加强中央的权威十分不利。

　　一些专家认为，行政上的工商、质监、食品监督、土地包括环保等省以下的垂直管理，并不是行政改革最终的固定模式，只是推进改革进程、破解现有难题的一种有益的探索和尝试，因为并不是所有的行政部门都适合垂直管理。垂直管理只是一个不得已的办法。为了免受市、县地方政府的干扰，转而实行省以下垂直管理体制，是在现实国情下的妥协，是一种下有对策情势下的上有政策，这从一个侧面宣告了某些行业在面对地方政府干扰时的无能为力和束手无策。这种妥协决定了垂直管理体制必然存在先天不足。只有当一个行政部门的职权具有全国性或跨区域性的特点时，才有进行垂直管理的合理性和操作基础。

　　垂直管理的问题在于：首先，垂直管理不能完全摆脱地方干扰。尽管垂直管理后部门的人、财、物不受制于地方了，但部门还是在当地，在土地、水电等方面也少不了求助当地政府。因此即使实行了垂直管理，也不敢过于得罪地方。而利益越大的部门，垂直管理的力量也越容易被削弱。从理论上讲，土地管理的垂直体制可以让各级土地行政管理部门轻装上阵，理直气壮地行使自己的职权，但时至今日，人地矛盾日益突出，土地违法占用现象依然相当严重。有的地方政府一如既往地公开、直接违法，并默许、纵容大量的土地违法行为。而土地执法部门在有了上级土地管理部门的撑腰壮胆后，始终没有硬起来。他们依然信心不足，怠于执法，依然要面对执法难、难执法的恶劣环境。数据显示，2004年全国共查处违法用地事件70646件，涉及土地面积3.5万公顷。2005年未批先建占用耕地面积仍在2万公顷以上。

　　其次，垂直管理使监督部门减少，容易滋生腐败行为。科学健全的行政管理都有不可或缺的两个方面：行政效率和行政监督，如果以弱化监督为代价提高行政效率，就有可能增加权力滥用的风险。对各垂直部门来说，当它们作为地方政府职能部门时，尚会受到当地党委、政府、人大、纪委等部门的制约；垂直管理后，地方政府平级单位对垂直部门的经常性权力监督往往失效，全靠上级部门和上级监管机关的监督发现存在的问题。而上级监管致命的弱点就是非经常性。山高皇帝远的宽松氛围，使各级一把手成为说一不二的家长，一旦一人腐败，往往多年不会暴露，形成从上到下的一窝烂。近年来，税务、工商等实行垂直管理的部门出现的案件，均有多个下属市、县局的一把手受牵连。

　　最后，存在挖空市、县地方管理，弱化基层政府职能的问题。市、县政府组织体系的健全、部门配置的完整，是其履行一方公共管理责任的制度前提。如果过多的职能部门被划归上级垂直管辖，必然带来地方政府组织功能的残缺，影响其行政效能的发挥。同时，一些对地方发展非常重要的行政部门纷纷垂直，容易造成中央职能部门与地方的对口部门连成一线。各垂直部门注重对主管部门负责，有可能忽略当地发展实际，加剧政出多头、部门打架等现象，降低行政效率，损害政府权威。（陈泽伟：《冷观政府垂直管理》，载《瞭望新闻周刊》）

　　三、中央与地方事务支出的互相推诿

　　1994年的财政管理体制改革是在当时中央与地方事务划分的基础上进行的，基本维持了原来的支出范围。目前，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防经费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费、由中央财政安排的支农支出、由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

　　地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，包括地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费、地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制经费、支农支出、城市维护建设经费以及地方文化、教育、卫生等各项事业费、价格补贴支出和其他支出。

　　从分税制改革的运行情况看，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重没有明显的变化，一直保持在70%左右的水平上，但地方政府的财政收入占整个财政收入的比重却逐年下降，从1993年的78%下降到2005年的47.7%。（参见《中国统计年鉴》，中国统计出版社2006年版）换言之，地方政府的支出任务远远超出了自身的收入能力。这在义务教育上表现得特别突出。作为一项全国性的公共产品，中央和省级政府在发展义务教育方面的支出明显不够，省级以上财政用于农村义务教育的支出很少，农村义务教育的投入基本上是由乡镇政府和农民负担的。例如，湖北省襄阳县在1990年至2000年期间教育经费总额为136656.5万元，各级财政预算拨款55460万元，占40.58%，其中乡级财政46919.6万元，占34.33%，县财政8540万元，占6.25%，省级以上专款150.5万元，仅占0.1%。最弱的一级财政承担着发展农村义务教育的最重的责任。再如，2001年6月国务院明确要求教师工资由县级政府负责统一发放。这些下放的支出责任通常是刚性强、规模大、非一次性的事项，对本已捉襟见肘的县乡财政而言无异于雪上加霜。

　　四、一级政权一级税收不明确

　　根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，根据事务与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，增加地方税收收入。其中，中央政府固定收入包括：消费税（含进口环节海关代征的部分）、车辆购置税、关税、海关代征的进口环节增值税等。

　　地方政府固定收入包括：城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、契税、屠宰税、筵席税等。

　　中央政府与地方政府共享收入主要包括：增值税（不含进口环节由海关代征的部分，中央政府分享75%，地方政府分享25%）、营业税（铁道部、各银行总行、各保险公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府）、企业所得税、外商投资企业所得税和外国企业所得税（铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分中央与地方政府按60%和40%的比例分享）、个人所得税（除储蓄存款利息所得的个人所得税外，其余部分的分享比例与企业所得税相同）、资源税（海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府）、城市维护建设税（铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府）、印花税（证券交易印花税收入的94%归中央政府，其余6%和其他印花税收入归地方政府）。

　　实践表明，分税制实施后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重显著下降，由1993年的78%下降到2005年的47.7%。在中央集中财力的同时，地方各级亦递次对基层政府进行财力集中。许多省分别通过分税增量分成、地方税按比例集中、地方税八税共享以及留成基数超额分成等形式，逐级对市、县和乡镇既有财力进行集中。从1994年到2000年，省财力通过集中，使得分配比例每年提高两个百分点；市一级也得到了较大的提高。财力向上集中，对强化中央宏观调控是需要的，问题是财力向上集中的同时，公共服务、社会管理的义务和责任逐级下放，经济社会发展的目标要求、责任考核不断硬化，以致县乡两级政府需要承担越来越重的义务教育、公共卫生、社会治安、环境保护、乡村基础设施、养老保障、行政管理责任。相对于要求高、刚性强、支出大的职能和责任，体制内本已捉襟见肘的地方财政无异于雪上加霜。乡镇级财政负债快速上升，据粗略估算，平均每个乡镇负债在4000万元以上，有1/3的乡镇财政处于难以为继的状态。当地方财政收入难以满足支出需要，地方政府又无法通过征税提供必要的公共产品和服务时，只能采用非正式机制解决自身的预算问题--不纳入财政预算管理的预算外收入和没有纳入预算外管理的非预算收入不在中央政府的预算控制范围之内，成为地方政府弥补财政收支差额的两种最为常用的方法。从2000年到2003年清理工作中反映出来的地方行政性收费项目达到4000多种，正在清理和尚未被清理的事业性收费更是名目繁多，不同种类的收费竟达近万种。当行政性收费遭到清理和调减时，地方追求预算外收入、扩大地方财力的动机丝毫没有改变。在新一轮城市发展中，地方政府把批租土地、扩大土地级差效益、推动房地产市场、获取更多的土地收益，作为补充地方财力的重要来源。尽管2006年中央为了遏制投资过热、抑制房地产价格，出台了"国六条"、"国八条"，但是在地方政府追求体制外收入的强大动因面前，收效甚微。实践表明，非正式收入弥补了地方财政缺口，有利于地方公共产品和服务的提供，但预算外收入和非预算收入的扩张也产生了强大的负面效应：首先，由于各地方政府征集预算外资金和非预算资金的能力不同，地区间差距进一步扩大。实践表明，经济发达地区比不发达地区更容易从地方经济中取得资金，结果是不发达地区处于更为不利的地位。由于预算外资金和非预算资金的征集会减少中央财政的收入规模，中央政府采用转移支付以减少地区差异的能力同样降低，欠发达地区的财政状况面临着进一步恶化的风险。其次，由于非预算资金完全由地方政府自由支配，不受中央政府监督，地方政府往往以降低其税收负担为条件要求企业为地方公共基础设施和社会服务投入资金。换言之，相对于预算资金而言，地方政府更加倾向于可以自行支配的预算外或非预算资金。这无疑将削弱中央政府的宏观调控能力，不利于实现稳定经济的政策目标。最后，预算外资金和非预算资金的取得大部分是无规则的。这种不透明的制度安排也为地方官员的腐败敞开了方便之门。