古惑仔新拍2017:文化体制改革中的几个问题

文化体制改革中最关键也最棘手的问题是解决好“人往哪里去，钱从哪里来”的现实问题。“人往哪里去”指文化人才的新老交替与更新换代，要有顺畅渠道；“钱从哪里来”指要维持文化艺术生产的正常运转，必须获得可靠的经费来源与体制保障。“仓廪实而知礼仪，衣食足而思美乐”，这是人类文化发展的基本规律。经济的富足为文化发展创造了条件，而经济的落后则会制约文化的发展。像广元这样的欠发达地区，文化的发展尤其艰难。此时，如果再不通过体制改革与创新，解决好人和资金的问题，文化事业就更不可能有出路，反而会越来越趋于萎缩。广元文化事业的发展，必须从根本上健全与完善造血功能与机制，使文化单位从传统体制下基本由政府统包统管、被动“等、靠、要”的“包养”模式，向适应社会主义市场经济体制要求、通过政府与市场相结合的多种渠道配置资源、主动向市场求生存要效益的模式转变。
　　一、明确主体及其职责分工
　　文化产品与服务的属性复杂而多样。首先，总体来讲，文化事业以公益性为主，应由政府主导；文化产业以经营性为主，应由市场主导。但是，实际上公益性文化并不是绝对排斥经营，而经营性文化也不绝对排斥公益。例如，文化活动中心等公益性文化，其首要功能是满足群众文化需求，但并不排斥在一定的条件下取得良好的经济效益。市场为主的文化产品，如影视作品、戏剧作品，要注重其经济效益，但并不等于放弃其社会责任。其次，各类文化机构均具有事业、产业共存的特性。如电台、电视台，其中既有属于广告、产品生产创作和销售发行等经营性部门，也有承担事业性质的编辑、播放部门。市艺术剧院既从事市场演艺活动，同时，也要为市委市府的宣传工作服务，还承担着保留与弘扬传统戏曲（四川省唯一的豫剧剧种）的责任。再次，事业性文化与产业性文化可以在一定的条件下融合转换。如以研究与探索为主的原创性作品为产业发展提供了基础，而产业发展则为优秀作品进入消费提供了条件、动力，二者相辅相成，互为促进。
　　在文化领域，政府投入范围比较广泛。一是为全社会提供产品和服务的文化行业，如图书馆、博物馆、科技馆、重点文物保护等；二是涉及国家文化和信息安全的文化行业和基础设施，如党报、广播电台、电视台等；三是代表国家水准和具有民族特色的艺术院团。其主要原因在于：许多文化产品与服务有显著的外部收益，当存在收益外溢时，文化产品与服务的供给就会过少，导致在相关领域里的资源配置不足，这时就需要由政府补贴或政府直接提供来解决。以图书馆为例，其设施及服务具有排他性的准公共品性质，但并不意味着它们必然按照以利益最大化为目标的市场化规律运作，政府仍需要免费提供或进行资助。这是因为：图书馆不仅使阅读者受益，使有教养的成年人成为更好的公民，也会使其他人从拥有更多受教育者的社会环境中受益。
　　尽管许多文化产品与服务具有公共产品或准公共产品特性，但是，仍然可以由私人投资或提供，其根本原因在于政府失灵。其一，由于政府提供具有垄断性，政府及其事业部门可以利用自己的垄断地位获得额外利益，从而导致这些单位有一种预算扩张趋势，带来部门膨胀和低效以及公共品短缺。其二，由于行为能力和其他客观因素的制约，政府直接配置文化资源的结果不一定能够实现预期的社会经济目标。其三，政府对文化投资的垄断与控制也会产生权钱交换的寻租活动，并由此造成文化资源的浪费和生产成本的扩大。文化公共产品可以由私人供给。经济学家认为：只要解决了排他性技术问题，并辅之以必要的制度保障，特别是产权制度保障，一向被认为必须由政府提供的公共产品也可以通过市场机制投资和经营。
　　非营利组织（NPO）也是文化产品与服务的重要提供者，它是在官僚体制的政府体系和利润导向的企业部门之外的社会组织。非营利组织为什么能够兴起呢？非营利组织是提供公共产品的私营机构。与政府机构相比，NPO是一种独立的社会组织，具有较强的志愿性，是公民自发形成、志愿参与的；与企业组织相比，它又具有非营利性。非营利组织的兴起有利于针对不同的需求与社会背景，分别通过不同的机制满足多样社会服务的需要。由于需求差异很大，对某些准公共品也可以通过市场机制调节，由营利性组织提供。当然，非营利组织只能作为社会事业多元化机制的补充，并不意味政府责任的解除，政府有义务对非营利组织提供的服务予以适当的资金支持和税收优惠。
　　在文化投资与运营活动中，政府、私人和非营利组织均发挥着重要作用，但是，它们的缺陷与它们的作用同样明显，它们各自的缺陷很可能就是其它两方的优势。作为文化的宏观管理者，政府通过制定法律、政策来规范各种文化活动的主体行为，为各类市场主体和社会主体提供从事私人性经济活动与公共性社会活动的政策法律平台和制度监督；同时，通过财政补助、租税减免、政府采购等方式对私人及非营利组织从事文化事业进行资助。私人在严格遵守政府的相关法规管制与监督的前提下，通过人力、财力、物力及技术支持非营利组织开展文化服务，同时，私人或企业也向社会直接提供文化事业的产品与服务。非营利组织则接受政府及私人的资助与捐赠，接受政府委托的公共事务，接受政府相关政策与法律法规约束，满足不同层次的、多样化的文化服务需求。
　　二、创新投资与运营方式
　　提供是谁付费或出资的问题，生产则是谁制造或运营的问题。如果我们将文化的提供与生产视为一个完整过程的不同阶段，那么，提供和生产可以有不同的组合方式，在各种组合方式中，政府、私人和非营利组织根据其自身特性，结合产品与服务特性，发挥着各自不同的作用，从而形成了不同的运作模式。外部性、社会公平、产品质量的可见性、政府效率以及政府负担能力成为模式选择的重要标准。外部性的特点、涉及范围和影响程度等都对文化产品与服务的提供模式的有效性产生积极作用。在比较文化产品与服务的公共提供与私人提供时，分配目标起着重要的作用，大众文化的消费者更为关切公平或普遍一致。文化可以由政府购买或资助，由私营企业建造或运营，但是，这取决于政府必须具有观测与控制产品质量的能力。如果政府存在资源配置效率低下的问题，通常社会事业的提供方式多采取私有私营、政府管制或者私有私营、政府补贴。政府在文化领域的责任也随财力的变化而发生着变化，当经济发展水平较低或财力分配比较分散时，市场提供成为一种主要选择，当经济发展水平较高或财力分配比较集中时，公共提供就成为一种主要选择。
　　实行“政府提供、民间生产（代产）”即文化服务招标购买与承包制。以往政府部门提供的文化服务，如公共性演出等基本是由政府拨款、政府供养的事业单位运营，花的钱不少，可总也突破不了“经费紧张、事业难办、水平难上”的困境。未来可以引进市场机制，将文化服务的生产环节推向市场，向私营部门和非营利部门招标定购或者招标承包，中标的文化单位按与政府签订的供给合同提供公共服务并收取报酬。作为出资人，政府只对最终服务的内容和标准提出要求，企业提供的服务没有达到政府要求，政府可以拒绝支出或者削减支出；如果达到或超过规定标准，供货方或承包方可以获得一定比例的追加收益。[1]一般来说，向民间企业招标采购制，可以节省政府公共产品采购开支22-25%，并且可以推动服务业及相关新兴产业的发展。
　　实行“政府提供、民间代建”即文化公共工程招标代建制。政府直接投资应当是图书馆、文化馆、博物馆等公共产品与服务的基本提供方式。但是，政府直接投资上述领域并不意味着此类公共品的投资运营责任都需要政府部门独自承担。对这些公共性政府项目实行“代建制”，将政府项目的建设管理任务交由专业化、常设性的项目管理机构而非项目使用单位承担，是近年来政府投资项目建设实施方式的一项重大改革与制度创新。目前，北京市、重庆市、深圳市等地已经在城市医院、学校、文化设施等社会事业领域引入了招标代建方式，解决了多年来难以解决的工程超概算与拖工期等老大难问题。
　　文化产业化领域“国有民营”的投资经营方式大致有三种模式。一是委托民营机构运营管理。目前，一些文化单位最缺的不是资金，而是有效率的投资经营机制。由国有经营机构委托民营运营公司行使管理权，可以在短期内挖掘出文化资源的巨大潜力，提高投资资金使用效率。二是委托民营特许投资经营。国有文化单位产权人特许民营企业投资经营国有文化单位，民营机构注入发展资金，更新设备，完成基本建设，并通过项目经营收回投资。三是委托内部职工投资经营。即将国有文化经营性机构的整体或部分资产，通过租赁、承包等形式，转让给内部个人投资经营，实行经费自理，管理承包，自主经营，自负盈亏，从而调动经营者的积极性和创造性，提高服务质量和服务水平。
　　文化事业领域“民有民营”具有产权清晰、自主经营、自担风险、滚动发展等优势，投资扩张的动力很强，有很大的发展潜力。要鼓励和支持非公有资本以多种形式进入政策许可的文化产业领域，凡国家没有明令禁止社会力量进入的文化领域，均应允许企业、个人、社会团体、境外资金等社会力量参与兴办。要完善信用担保体系，引导和鼓励金融机构支持非公有制文化企业发展。对于部分中小型民营文化机构而言，由于自身管理能力与资金能力的欠缺，难以作大作强。政府部门应在市场准入、土地使用、银行贷款、税费上缴，收费价格、从业人员职称评定、成果评奖等方面对民营经济投资创造一个较为宽松的市场准入环境与发展环境，积极扶植、支持与引导民营营利性机构的投资发展。
　　在对国有营利性文化事业单位进行规范的公司制改革的同时，要将一部分经营不善、长期亏损的事业单位和多年闲置的不良资产进行剥离、重组和处置，以资本为纽带，重新整合资源。应当由政府率先出资承担部分改制成本，包括债务成本、富余人员安置成本，余下的改制成本再由各方分担。市政府应给予文化事业国有资产重组置换的政策支持，减免营业税、企业所得税、土地增值税，实行土地出让金全额或部分返还。
　　三、拓宽文化事业的融资渠道
　　建立财政支出强制保障制度。这是广元这样的欠发达地区文化事业发展的关键环节。根据笔者的调研，由于国民收入水平低，缺乏有实力的企业，广元的文化事业发展艰难，即使是市场化程度较高的文化企业也同样如此。这意味着没有政府的财力保障，过多依靠市场力量，文化事业单位或文化企业的发展都存在较大问题。保障人人享有最低标准的公共产品与服务是公共财政的基本要求。从促进全社会文化事业可持续发展的角度出发，需要重新审视我市财政的文化投资职能，建立强制性的财政保障制度，使公共性文化事业的财政资金有稳定的、刚性的、可持续的增长。
　　开拓更广泛的公共性文化融资渠道。从理论上讲，公共性文化事业应由政府全额拨款。但是，也要看到，在广元目前的发展阶段，文化事业发展需要往往超出现实财政的承受能力。财政一时无法全额满足文化投资需求。应支持民间捐赠文化等公益事业。目前，国家规定企业或个人对公共性的图书馆、博物馆、科技馆、美术馆、革命历史纪念馆的捐赠；对重点文物保护单位的捐赠；对国家重点交响乐团、芭蕾舞团、歌剧团、京剧团和其他民族艺术表演团体的捐赠，可从其应纳税所得额中给以一定的扣除，但是，扣除比例远远低于发达国家。另外，慈善捐助的免税手续有十几道程序，让很多捐助者不胜其烦，一定程度上影响了人们的捐款热情。因此，参照国际惯例，未来可以进一步提高对捐赠者应纳税所得额的扣除比例，同时，减化免税手续，从而建立起引导社会资金广泛参与捐赠的多元资金筹措机制。
　　进一步完善政府为主体的社会事业发展基金。根据国际经验，具有一定公共性质的图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、档案馆以及文物保护单位，必须由政府提供必要的资助才能生存与发展。因此，由财政接投入资本金建立起来的文化政策性投资基金，是促进文化事业发展的重要资金来源。当然，政府基金支持的方式不应再采取“统包统揽”的传统形式，而应依据市场化的原则，通过少量引导性的直接投资，吸引更多的社会资本参与。如上海设立的文化事业发展基金，基金的目的是对文化产业的主导行业和重要产品提供资金支持。上海财税部门返还给文化主管部门的税利，分别设立各种文化基金或专项资金，如文化发展基金、优秀剧目创作演出专项资金、电影专项资金、出版基金、印刷基金、音像发展资金、文物保护资金等。
　　从资产存量的变现、置换与合并中寻求财源。目前，广元文化国有资产存量中包含了相当一部分经营性资产。由于资产的产权制度与经营制度缺陷，使得这块经营性国有存量资产利用效率不高，难以实现保值增值。要在新的体制框架下筹集建设资金，就不能把眼光只钉在吸引外部增量资金的流入上，还可以利用资产交易市场对文化存量资产变现与置换扩大融资途径。既可以对一部分经营性不良资产或闲置资产进行租赁、转让与销售，取得相应的收入，也可以拿出一部分优良资产进行拍卖、置换与合并（如可以地产换房产、以动产换不动产、以实物资产换货币资产），实现扩大融资的目的。如杭州市文化局对需要转企改制的8个文化单位的企业资产与土地使用权公开拍卖变现，回收资金2640万元，用于支持新文化企业的发展。
　　政府为扩大企业融资渠道当好“配角”。目前，民办文化经营机构单纯依靠收费等的经营盈余用于再投入。但是，仅靠收费收入往往难以实现规模的迅速扩大。这些民办机构也希望通过银行贷款等外源方式筹措建设资金。可是，目前对民办机构的融资还有诸多体制与政策限制。政府管理部门应当创造条件，帮助有实力的民办机构获得外部融资的机会，实现融资渠道的多元化。广元文化部门的大多数经营性机构自身投资实力弱，承担经营风险的能力不强，发展步履艰难。应由政府投入一定的财政资金，联合社会资金共同创办促进文化事业发展的信用担保机构，弥补文化领域投资主体的信用能力不足的缺陷，帮助中小文化投资项目获得金融机构与市场的支持。同时，为了降低企业的融资成本，政府还可以拿出部分财政资金为有发展前途的文化企业提供贷款贴息，扩大这些中小企业的融资规模。
　　四、推进人事、用工与分配制度改革
　　在文化事业单位，传统用人制度表现出来的矛盾日益突出：一方面，受编制和干部来源限制，急需的人才进不来；另一方面，单位富余人员出不去，优秀人才留不住。用人制度不创新，就无法从根本上解决这一矛盾，无法从根本上满足单位对人才流动的需要。要着力推进文化事业单位改革，实现从“养人”向“养事业”、“养项目”转变。
　　根据文化事业单位的不同职能，对文化事业单位的人事工作实行分类管理。对主要依靠政府财政保障的图书资料、群众文化、文物、博物等公益型文化事业单位，按照“精简、高效”的原则，加强机构编制管理，控制人员总量规模，科学合理地设定岗位，搞活内部用人机制；对艺术表演团体等具有公益性又可不同程度地实行经营运作的文化事业单位，要赋予充分的人事管理自主权，提高流动岗位所占比例，促进人员流动；对直接面向市场， 自主经营、自负盈亏的文化事业单位，可实行更加灵活的用人制度。
　　深化人事制度改革。公益性文化事业单位领导的聘用或任用，应按干部管理权限和规定的程序进行。其他员工实现全员聘用（劳动）合同制，通过签订聘用（劳动）合同，确定单位和职工的聘用（劳动）关系，明确双方的责任、权利和义务。岗位空缺需要补充人员时，应通过公开招聘、考试或考核的办法选取。鉴于演艺人才的决定性作用，市级专业文艺团体应对现有部分不适于发展要求的人员进行分流，留出20%的空额编制，在全国范围内引进人才。
　　建立健全岗位管理制度。要科学合理地设置岗位，坚持按需设岗，择优聘用。鉴于部分公益性和准公益性文化单位上一轮人事制度改革过后，又出现新的人浮于事现象，需要根据工作门类和岗位重新确定人员编制，对现有编制内的人员进行从业人员重新上岗考核和整合。适当减少中层管理岗位，对中层干部一律实行竞争上岗和目标管理制度。工勤岗位实行岗位聘用制度。完善年度考核和聘期考核制度，建立健全考核评价体系。对不符合现有工作岗位条件的人员进行岗位置换、鼓励不适合专业岗位工作的人员自谋职业、清退占编不在位的人员、劝导年老体弱的人员办理“离职退养”手续。鼓励公益性文化事业单位实行劳动、人事代理制，积极探索“单位人”向“行业人”、“社会人”转变。
　　文化事业单位长期以来沿用传统的分配模式，导致员工薪酬与市场价格脱轨。有些简单劳动岗位的薪酬高于市场平均价格，有些复杂劳动岗位低于市场价格，导致对外没有竞争力、对内没有说服力的情形出现，造成单位想淘汰的人淘汰不出去，想留的人才却又留不住。文化事业单位目前的分配方式单一，薪酬激励方式主要是工资和奖金，对资本要素、劳动要素、管理要素、技术要素参与分配的方式使用较少、重视不够，人力资本的价值尚未得到认识和体现，这就造成单位对员工长期激励不足，从而未能建立起利益共享机制，使员工缺乏为文化事业单位的长期发展和长远利益着想的热情。
　　要探索实行内部工资制。内部工资制就是将国家和省市规定的事业单位工作人员的工资标准全部作为档案工资，单位在工资总量内按职工的实际岗位、业绩和效益，自主制定分配方案。内部工资一般由三部分组成：一是基础工资部分，即把单位自定的维持职工基本生活费用的工资或国家统一规定的固定工资作为基础工资，一般占单位工资总额的20%-30%。二是岗位工资部分，根据聘用合同中明确的实际岗位确定，一般相差1-3倍，占单位工资总额的30%-50%。三是效益工资（奖金）部分，根据职工的实际工作业绩和效益确定。单位实行内部分配时，在正常情况下，职工的收入不得低于本市最低工资标准。
　　文化事业单位涉及的岗位繁多，单一的工资制度不能符合所有岗位特点和要求，不能合理拉开收入差距。因此，要在贯彻全员岗位聘用制基础上，根据岗位特殊性，建立多元的、层次分明的、可以体现岗位差别的分配机制，实行定岗定薪、分类管理，以此有效激励各类岗位员工的工作积极性、推进人员聘用制度的施行。例如，对少数能力、水平、贡献均突出的技术和管理骨干，通过目标业绩考核，可实行协议工资、年薪制或予以重奖。对重点岗位的特殊人才和短缺人员，可以打破聘用常规，在平等协商的原则下，订立岗位职责、目标要求和薪酬待遇明确的聘用合同，通过适当提高待遇，实现吸引人才、留住人才和才为所用。
　　-----------------------------------------------------------------
　　[1]注：2004年4月，杭州市开始实行政府采购公益文化产品的办法。政府分别出资20万元，“订购”了杭州滑稽艺术剧院百场文艺演出进社区、红星剧院“开启音乐之门”两项文化活动，免费或低价提供给城乡群众。政府采购的文化产品都要签订合同，对节目质量把关。对演出场次、时间都有详细规定，达不到这些要求，采购方随时可以终止订购合同。