成长家园有手机版么:省联社管理体制改革模式思考

省联社管理体制改革模式思考[    作者: 佛山办事处 文栽禾        点击数: 1996        更新时间: 2009-05-12        文章录入: 蔡帅 ]    根据2003年深化农村信用社改革试点方案，这场针对97年农信社改革遗留的产权不清晰（主要指合作制名存实亡）以及管理体制不顺（主要指央行既行使监管职能又行使行业管理职能）等问题的深化改革，主要设计内容是进一步改革产权制度和管理体制，明晰产权，规范管理，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。这一路径，学者普遍认为是政府主导的强制性的自上而下的机构演进模式，农信社此次改革也被赋予强制性制度变迁性质。   循着这一路径设计，全国大部分省农信社深化改革选择了省联社体制模式。在实际履职过程中，省联社作为省级政府的直属单位，由省级政府依法管理，并在省政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能，由于省政府、省联社、县联社三者的关系，行政管理权、行业管理权、企业法人权、出资人权（股权）四权的博弈，复杂交织，给省联社职能定位和履职带来诸多质疑，也引发了对省联社管理体制模式改革的进一步探索。    一、现行模式下的管理现状   经过5年探索实践，作为省级人民政府管理农村信用社的平台和载体，省联社做了大量卓有成效的工作，农村信用社整体扭亏为盈，历史包袱得到有效化解；资产规模不断壮大，农业贷款余额突破万亿元，支农服务功能增强；资产质量明显改善，资本充足率不断提高，抵御风险能力增强；新的产权关系相对清晰，治理结构基本完善，经营体制得到改善，管理步入制度化、规范化轨道。形成了农村商业银行、农村合作银行、具有股份合作性质的县一级法人和县、乡两级法人等形式。不可否认，在省联社推动下，这场深化改革取得阶段重大成效。   但在省级产权制度改革上，全国各省（不管是个别农商行、农合行，还是普遍的省联社模式）比较一致的均为由辖内联社（银行）出资发起的股份（合作）制。事实上，这是农信社本身被政策赋于多功能导致的多目标冲突的结果。作为出资人，发起成立金融企业，追求盈利是其主要目标，必然要求商业化运作；而作为政府直属单位，地方金融发展需要和政策性金融服务是其目的所在，政策性功能居主导，行政权力得以放大。而两者往往难以统筹兼顾，加上政策理解以及实际执行的偏差，自然不可避免产生管理矛盾。在实际运作中，也由于上述顾虑和偏差，导致省联社纠缠于职能定位、职责边界以及规范履职等问题。    二、省联社管理体制改革的决定因素   （一）政府职能定位   这一轮农村信用社深化改革有两点是显而易见：农村信用社交由地方政府负责后，中央政府对农村信用社明确了改革方向，对农信社监管和行业管理有了明确分工，界定了人民银行、银监的监管和省政府的管理职责，这无疑是相对合理的制度设计；但同时，由于地方政府负有很重的风险责任，又缺乏应有的法律规范，行政管理成为最便捷，又能立即见效的方法。农信社省级管理体制的建立和管理等方面，都留有明显的地方利益印记。从省级党委、政府对省级联社的关系看，省联社作为直属单位，它的理事长、主任等都是由省委组织部考察任命的，省联社主要决策部署等必须经过省政府审批，这样的架构很像政府的一个行政管理部门。不难看出，这与中央政府的改革目标，客观上存在着反差。   当然，政府完全不负责，无政府状态的弊端也不利于形成有效的管理。国外合作金融发展显示，政府也在负责，只是负责的范围有严格的限制。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。实质上明确了政府的有限责任和服务职能。政府职能只有真正转换到服务上来，改革目标才能得以实现，农信社才能根本发挥作用。   （二）产权制度取向   如前所述现状，我国农村信用社管理体制改革存在的最主要的问题是产权主体参与信用社经营、管理和监督权力的缺失，形成一些人所谓的“权力倒置”结构。这种“权力倒置”不仅是侵犯了社员的应有权利，同时也降低了社员对信用社改革的参与和认可程度。   在比较典型的合作金融体系管理体制中，基本由三级机构组成。第一层次是基层农村合作金融机构，主要由农民、居民、企业法人等入股组成。第二层次是地区合作银行（相当于我国的省级联社），由基层合作金融机构入股组建。第三层次是中央合作银行，是合作金融机构全国性协调机构，由地区机构入股组建，部分国家由财政出资。它们之间不存在隶属关系，是相互独立的经济实体，只是在业务上存在关联。体系内上层机构，为下一级机构提供各种服务，如资金清算、员工培训、业务咨询和代理业务等。同时，单一合作管理体制是严格遵循“三会制度”和合作制原则建立的。社员大会或社员代表大会是最高权力机构。我国农村信用社管理体制与国际通行原则恰恰相反。基层农村信用社虽由农户、信用社职工、城镇居民、个体户和部分企业入股，但各种经营、管理和监督权力却被政府、外部监管部门和各级农村信用社内部人掌控。上一级行业管理部门对下一级机构的资金使用、人员任免等具有绝对表决权。可以明确的是，无论是合作制抑或股份制产权，尊重并发挥出资者所有权，是产权制度的基本取向。   （三）地方金融政策和服务诉求   经济决定金融，全国经济发展的区域差异性，决定了农村金融发展程度存在明显的不平衡。市场经济的发展规律证明，只有当金融供给与经济发展的需求相对应、相吻合，金融才能更好地为经济发展服务。农村金融也同样适用这一市场经济发展规律。因而选择农信社改革模式时，要从我国农村的现实经济发展水平和经济发展状况出发，具体分析不同地区金融需求的结构与特征，得出完全符合当地经济环境以及实际情况的农村信用社改革模式。    三、省联社管理体制改革的一般性原则   就省联社管理体制演进而言，除了遵循资本所有者的责权利有效实现；组织结构的职能服从于企业理性目标原则；机构功能服从机构地位的原则；组织机构服从于企业协调原则等金融企业发展共性原则之外，还应包括以下几点：   (一)三个有利于原则：即有利于农村合作金融可持续发展、有利于防范化解风险、有利于促进当地经济发展和新农村建设的原则。这一目标原则的设定表明农信社改革，包括省联社管理体制改革必须兼顾自身发展和社会发展双重义务，这也是经济与金融互相促进内在关系决定的。   (二)商业化、市场化原则。这是作为企业市场主体地位的性质决定的，省联社管理体制改革，题中之义也包涵转变政府职能，遵照政府分开和市场化原则，逐步厘清省级人民政府对农村信用社风险责任的承担问题，剥离行政管理职能，增强服务功能，重构省级人民政府和省联社的新型关系，使农信社真正成为“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的金融市场主体。   (三)产权股份化原则。我国农信社50多年的现实发展历程证明，合作制度名存实亡。真正适合中国国情和地方金融发展趋势的是股份制。股份制改造不是把法人层级越做越高，而是在法人地位不变的情况下，重点解决农信社产权分散、内控管理薄弱、公司治理不好的问题. 按照股份制方向深化产权制度改革，这是市场长期选择的结果，是解决农村信用社产权不清、权责不明的路径选择，这是进一步深化管理体制的前提.    四、对省联社管理改革模式的几点判断   （一）行政管理与行业管理并不必然冲突，运用的好，反而相得益彰，关键是如何界定管理职能定位，尤其是政府的职能。金融危机中风险处置和金融系统风险防控，政府的行政职能往往起到决定性作用。这在各国合作金融发展史上和世界金融发展中已经得到证明。地方政府管理不可缺失，关键是廓清地方政府管理职能。配套改革发展政策和营造地方金融良好运行境、系统风险应急处置化解、提供协调服务机制应成为省联社改革过程中规范政府职能的基本内容。简言之，就是更多行使公共金融服务职能，而非单纯的行政管理职能，这一职能需要在中央下一步深化改革政策中予以明确，并法制化固定下来；只有这样，才能解决政企不分的权力之源，缺乏这一前提，改革必将重蹈覆辙。   （二）产权股份制、商业化运作与服务“三农”并不对立矛盾，如顺应市场发展需求，可互相促进。产权关系明晰而又适应当地经济发展的金融改革可以推进农信社市场化进程，并不断满足“三农”产业化等更高层次的金融服务需要。未来农村信用社改革的基本趋势，是鼓励各地区农信社寻找符合本地区发展特点的产权模式和组织形式，坚持产权制度改革模式的多元化和组织形式的多样性；同时，承认我国农村信用社的商业化和股份化趋势，还原股份制本身面目。   （三）基层法人自主权的行使与省级管理并不排斥难容，省级管理目标与基层法人管理诉求可以达成一致，资本所有者的责权利同样可以有效实现。省级管理载体可在更高层次提供指导和服务，提升整体经营管理水平以及作为市场主体农信社的市场竞争力，改善内部治理结构，使农信社真正成为独立经营的市场主体。   （四）管理体制演进取决于管理目标的最大化需要和管理收益是否大于管理成本，管理模式本质上没有优劣之分，只有高效与否。内生性抑或外部力量，自上而下抑或自下而上改革演进对达成改革目标没有决定性作用。   （五）我国需要一个相当长的历史时期才可能改变农业大国的性质，农业经济的发展、农民收入的提高、农村的稳定，将是我国长期而艰巨的历史任务，决定农信社改革不能偏离“三农”服务功能这个方向。   （六）自1849年世界第一个信用合作社在德国诞生以来，从法国、美国等合作金融的发展道路来看，管理体制取向有三点可借鉴：一是选择何种模式取决于当地的经济现状和经济发展需要；二是随着经济发展，合作金融逐步商业化是必然趋势；三是只要相应的政策得当，商业化的合作金融仍能较好地发挥其政策性职能，为农业、农村、农户服务。    五、广东省联社管理体制改革取向   与全国改革情形一样，广东省联社的管理体制改革困难重重，同样慎重。除了反复论证研究上述产权问题、管理职能定位问题、法人自主权问题，还有如何兼顾地区发展不平衡，地域范围相对较大，珠三角发达地区商业化经营和非珠三角欠发达地区支持“三农”发展的不同需求问题。   以目前五种主要改革模式来设想，如单纯采取全省统一法人模式，似乎难以解决管理幅度以及因发展不平衡带来的不同金融需求等难题；而采取“一行两制”金融控股模式，似乎难以平衡不同所有者对利润和金融服务的不同诉求，兼顾管理难度较大，避免不了省级法人管理县级法人的问题发生；如采取金融服务公司模式，对农信社走向金融企业服务有余，指导不足，就目前农信社经营管理水平而言，不利于其获得更大发展；如采取联合银行模式，也难以平衡不同地区的诉求，极易产生管理松散、效能低下问题，最后很可能形成管理真空，以失败告终；省联社模式目前的问题已经显而易见。   因而，笔者认为，在商品经济相对发达，城乡一体化程度较高的广东，成立省级农商行似乎是一种不错的选择。但前提条件是省政府管理职能规范明确。在省政府与省级农信社不存在目前的这种行政管理代理关系，而是政企相对分开的情况下，在控制资格股，提高投资股比例的股份制改造，资本实现股份化的基础上，通过资本纽带，各地作为股东自下而上参股省级农信社，组建省级农商行一级法人。省级农商行依据章程，按照股东大会决议开展各项经营管理活动。为消除区域大，管理幅度问题，可以现行地市办事处或管理型为基础，在市中心联社架构上组建地市联社，形成省、市、县三级管理层次。同时，为兼顾地区不平衡和“三农”金融服务需求，避免欠发达地区资金“失血”而向发达地区集聚情况的发生，以法制形式（如政府制订地方金融条例的形式），并经股东大会确认，根据不同地区支农实际需要，规定按各地存款增量的一定比例向农村地区投放贷款，以及村镇以下网点的数量。国际上也有这类惯例。如美国社区再投资法就对社区银行在社区内的投资比例做出了规定；在泰国，不管银行设在何处，都必须有不低于16％的贷款投向城市以外的地区。如此，作为金融企业，省级农信社真正名符其实，产权清晰，权责明确，既消除了职能定位不准，法人干预法人的问题，也兼顾了发展不平衡，“三农”服务需求等问题，对把农信社真正建成现代金融企业，进一步支持地方经济发展将起到更加积极的作用。