中财网宠物小精灵之波导洛尔:关于法治城市建设的宏观思考
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http://www.yfzs.gov.cn/gb/info/xsll/2008-08/14/1646589467.html 2008-08-14 16:51:10 石寿宁 在改革开放以来推进社会主义民主法制建设的进程中，南京的法治建设工作一直得益于司法部、全国普法办的关心支持和指导帮助，取得了长足的进步。纵观我市法治建设工作，与整个国家的法治建设进程相适应、相协调，循序渐进，与时俱进，逐步发展，大致经历了三个阶段：一是以不断推进普法和依法治理为内容的依法治市阶段。主要是贯彻落实国家关于法制宣传教育规划所确定的普法依法治理目标任务，不断增强全民的法律意识，促进经济文化社会各项事业的依法管理。二是以促进经济社会健康发展为导向的法治南京建设阶段。主要是贯彻落实依法治国基本方略，从南京实际出发，逐步推进城市经济、政治、文化、社会生活的依法规范、管理和运行。三是以科学发展观为引领的社会主义法治城市建设起步阶段。在多年推进城市法治化建设积淀的基础上，更加注重以人为本、全面协调、可持续发展，努力实现法治建设与现代化城市的规划、建设和管理同步协调发展。简要回顾南京城市法治的实践，旨在试图从实证方面探讨研究法治城市建设问题，并对全国普法办部署开展的法治城市创建活动作出回应。诚然，即使进行法治与城市的实证研究，也同样要关涉从理论到实际、从抽象到具体、从宏观到微观等各方面，是一个十分复杂的问题。鉴于此，笔者选择法治城市建设的宏观视角，力求把法治与城市之间的复杂事实关系转换成一种较为简单的总体把握，在关于法治城市的系统化、理性化、现代化思考三个方面提供一个粗浅的思路。
一、运用系统观念准确认识法治城市
从系统论角度看，法治城市是从属于法治国家这个大系统的子系统，是法治国家的组成部分，但它是法治国家整体的缩影和先进部位，推进城市的法治化是一个国家法治建设的先期任务并产生先导作用。因此，建设什么样的以及如何建设法治城市，应当是一种全方位的系统思考。
（一）着眼服从服务于国家发展大局引领宏观思考。服务大局是社会主义法治的重要使命。党的十七大对全面落实科学发展观，推动社会主义经济、政治、文化、社会“四位一体”建设作出了全面部署。报告指出，要以增强综合承载力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。之所以如此，是因为城市群日益成为中心城市提升区域地位的引擎和载体。在东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴的国家区域政策总体布局中，发展城市群、建设都市圈，已经成为普遍性的区域发展模式和标志性的中心城市提升模式。城市群带动战略的提出，为城市发展建设提供了难得机遇和更大舞台，也对城市发展提出更高的要求。长三角城市群是被世界公认为继纽约、多伦多与芝加哥、东京、巴黎与阿姆斯特丹、伦敦与曼彻斯特等城市为核心的五大城市群之后的世界第六大城市群。从江苏的实际看，上世纪90年代初，经济全球化浪潮催生了全省开放型经济的大发展，成为继乡镇企业崛起后的又一次重大发展机遇，重塑了江苏经济格局。经过 10 多年的开放历程，位于苏南的开放先行地区尤其是南京、苏州、无锡等城市已经走出初期开放的发展阶段，开始进入更高层面的开放期。特别是在长三角一体化上升为国家战略、一体化发展规划付诸实施新的环境背景下，长三角城市既将面临新一轮发展机遇，也将面对原有优势分布格局重新调整的新形势。南京作为长三角城市群的中心城市之一，如何把握机遇，进一步以法治推动和保障城市综合竞争力在科学发展轨道上取得新跃升，从而进一步提升在城市群的地位，更好地向国际性城市目标迈进，就成为我们思考法治城市建设必须应对的全局性重大课题。
（二）立足法治与经济社会协调共进展开全面思考。我们建设的法治城市，绝不可能仅仅是法治本身的运行和发展，城市法治制约于经济社会发展的现状，且必须与城市经济、政治、文化、社会建设相适应并协调发展，因而不能把当代法治城市建设简单化理解为纯粹的法制发展。由于我国属于后起的现代化国家，不得不同时面对西方国家在几百年时间里所遇到的问题，不得不以极大的实践智慧处理好转型与稳定、自由与秩序、公平与效率、民主与权威等一系列价值之间的目标冲突问题，这使得法治与社会协调发展的任务十分艰巨。所以，我们在这样的社会大背景下建设法治城市，绝不是某种在书本里设计出来的、理想化的、孤立封闭的“法律帝国”，而必然是一个经济健康、可持续发展的法治城市，一个人人享有平等人权的法治城市，一个公民平等参与国家管理的、民主的法治城市，一个公平正义、和谐文明的法治城市。为此，我们必须坚定不移地支持以经济建设为中心，促进法治与经济协调发展；要始终坚持与完善党的领导，保证法治与政治协调发展；在坚持依法治国是基本方略的前提下，以促进制度同价值观念的和谐为导向将依法治国与以德治国有机统一；要按照构建社会主义和谐社会的要求，促进法治与社会的协调发展。也就是把开展法治城市建设作为城市经济社会协调发展进程中的一种整体性的社会实践，通过国家机关和人民群众的合力整体推进，在努力实现法治内部的立法、普法、执法、司法、守法、督法等各要素及其机制有机统一，并与社会政治、经济、文化等外在协调一致的奋斗目标的进程中，既追求法治自身的内在价值，更注重体现法治在保障和推动经济社会协调发展过程中综合性、整体性的社会效果，从而促使城市法治迈入新境界。
（三）运用法学及其他相关学科知识进行综合思考。建设法治城市是一项综合性很强的社会实践，它的发生发展离不开理论的指导，因此需要依赖于法学以及所有与之相关联学科、特别是各城市学科的理论支撑。因为，当代中国的法治建设是在迅猛的城市化进程背景下展开的，既在制度层面上受到欧美等西方法治示范的强烈影响，又在绩效层面上受到以城市化为代表的急剧社会变化的牵扰。然而，由于现阶段我国法学研究中的“西学导向”依然比较盛行，看待法治与城市化问题，如时常受到广泛关注的农民工权益保障、行政圈地、流动人口犯罪等，往往局限于传统法学的内在视角，而不是从跨学科视角来讨论。所以，有学者评价说：“如此做法的后果之一，是人们对这些问题的认识依然停留在规范——价值的传统认识层面上，而未能在实证规律层面上获得学科知识的拓展”。当前，我们的法治城市建设正处于我国城市化进程的加速期，城市化事实无疑对城市法治提出了许多具有重大实践意义和理论价值的课题，且必将对于现阶段的法治城市建设产生重大影响。因此，借鉴城市学、城市经济学、城市社会学及城市规划学、城市管理学、城市环境生态学等外部学科的基础知识，结合日益深化的法学知识，针对城市化进程所提出的法律问题及对城市法治的挑战进行跨学科研究思考，显得非常必要和紧迫。这样，才能够为探寻法治城市建设的规律并有效指导实践奠定理论基础。（未完待续）
一、运用系统观念准确认识法治城市
从系统论角度看，法治城市是从属于法治国家这个大系统的子系统，是法治国家的组成部分，但它是法治国家整体的缩影和先进部位，推进城市的法治化是一个国家法治建设的先期任务并产生先导作用。因此，建设什么样的以及如何建设法治城市，应当是一种全方位的系统思考。
（一）着眼服从服务于国家发展大局引领宏观思考。服务大局是社会主义法治的重要使命。党的十七大对全面落实科学发展观，推动社会主义经济、政治、文化、社会“四位一体”建设作出了全面部署。报告指出，要以增强综合承载力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。之所以如此，是因为城市群日益成为中心城市提升区域地位的引擎和载体。在东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴的国家区域政策总体布局中，发展城市群、建设都市圈，已经成为普遍性的区域发展模式和标志性的中心城市提升模式。城市群带动战略的提出，为城市发展建设提供了难得机遇和更大舞台，也对城市发展提出更高的要求。长三角城市群是被世界公认为继纽约、多伦多与芝加哥、东京、巴黎与阿姆斯特丹、伦敦与曼彻斯特等城市为核心的五大城市群之后的世界第六大城市群。从江苏的实际看，上世纪90年代初，经济全球化浪潮催生了全省开放型经济的大发展，成为继乡镇企业崛起后的又一次重大发展机遇，重塑了江苏经济格局。经过 10 多年的开放历程，位于苏南的开放先行地区尤其是南京、苏州、无锡等城市已经走出初期开放的发展阶段，开始进入更高层面的开放期。特别是在长三角一体化上升为国家战略、一体化发展规划付诸实施新的环境背景下，长三角城市既将面临新一轮发展机遇，也将面对原有优势分布格局重新调整的新形势。南京作为长三角城市群的中心城市之一，如何把握机遇，进一步以法治推动和保障城市综合竞争力在科学发展轨道上取得新跃升，从而进一步提升在城市群的地位，更好地向国际性城市目标迈进，就成为我们思考法治城市建设必须应对的全局性重大课题。
（二）立足法治与经济社会协调共进展开全面思考。我们建设的法治城市，绝不可能仅仅是法治本身的运行和发展，城市法治制约于经济社会发展的现状，且必须与城市经济、政治、文化、社会建设相适应并协调发展，因而不能把当代法治城市建设简单化理解为纯粹的法制发展。由于我国属于后起的现代化国家，不得不同时面对西方国家在几百年时间里所遇到的问题，不得不以极大的实践智慧处理好转型与稳定、自由与秩序、公平与效率、民主与权威等一系列价值之间的目标冲突问题，这使得法治与社会协调发展的任务十分艰巨。所以，我们在这样的社会大背景下建设法治城市，绝不是某种在书本里设计出来的、理想化的、孤立封闭的“法律帝国”，而必然是一个经济健康、可持续发展的法治城市，一个人人享有平等人权的法治城市，一个公民平等参与国家管理的、民主的法治城市，一个公平正义、和谐文明的法治城市。为此，我们必须坚定不移地支持以经济建设为中心，促进法治与经济协调发展；要始终坚持与完善党的领导，保证法治与政治协调发展；在坚持依法治国是基本方略的前提下，以促进制度同价值观念的和谐为导向将依法治国与以德治国有机统一；要按照构建社会主义和谐社会的要求，促进法治与社会的协调发展。也就是把开展法治城市建设作为城市经济社会协调发展进程中的一种整体性的社会实践，通过国家机关和人民群众的合力整体推进，在努力实现法治内部的立法、普法、执法、司法、守法、督法等各要素及其机制有机统一，并与社会政治、经济、文化等外在协调一致的奋斗目标的进程中，既追求法治自身的内在价值，更注重体现法治在保障和推动经济社会协调发展过程中综合性、整体性的社会效果，从而促使城市法治迈入新境界。
（三）运用法学及其他相关学科知识进行综合思考。建设法治城市是一项综合性很强的社会实践，它的发生发展离不开理论的指导，因此需要依赖于法学以及所有与之相关联学科、特别是各城市学科的理论支撑。因为，当代中国的法治建设是在迅猛的城市化进程背景下展开的，既在制度层面上受到欧美等西方法治示范的强烈影响，又在绩效层面上受到以城市化为代表的急剧社会变化的牵扰。然而，由于现阶段我国法学研究中的“西学导向”依然比较盛行，看待法治与城市化问题，如时常受到广泛关注的农民工权益保障、行政圈地、流动人口犯罪等，往往局限于传统法学的内在视角，而不是从跨学科视角来讨论。所以，有学者评价说：“如此做法的后果之一，是人们对这些问题的认识依然停留在规范——价值的传统认识层面上，而未能在实证规律层面上获得学科知识的拓展”。当前，我们的法治城市建设正处于我国城市化进程的加速期，城市化事实无疑对城市法治提出了许多具有重大实践意义和理论价值的课题，且必将对于现阶段的法治城市建设产生重大影响。因此，借鉴城市学、城市经济学、城市社会学及城市规划学、城市管理学、城市环境生态学等外部学科的基础知识，结合日益深化的法学知识，针对城市化进程所提出的法律问题及对城市法治的挑战进行跨学科研究思考，显得非常必要和紧迫。这样，才能够为探寻法治城市建设的规律并有效指导实践奠定理论基础。（未完待续）