冲野洋子跟比护:民办学校的合理回报与财产权制度构建

民办学校合理回报和财产权问题，是我国民办教育法制化进程中，涉及民办教育的立法、行政管理和办学行为共同关注的核心焦点问题。依照《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《促进法》）和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《条例》）等国家有关法律法规，厘清民办学校“合理回报”政策与“财产权”制度是解决当前民办教育诸多问题与矛盾的基础，而这两个问题相互关联、不能割裂。本文试图在现有法律法规框架下，探讨民办学校的合理回报政策与财产权制度。

一、民办学校的合理回报政策

（一）如何准确认识“合理回报”

完善民办学校合理回报政策和规范合理回报行为的基本前提是要依法准确完整地认识“合理回报”。《促进法》第五十一条关于“出资人可以从办学节余中取得合理回报”的规定，是建立在确认了民办学校是公益性教育机构的前提下，从教育发展需要和民办教育发展的实际情况等中国国情出发，为积极引导民办学校举办者的办学行为，鼓励社会资金投资民办教育，而采取的国家对民办学校出资人的一种鼓励、奖励措施。当然这种回报是有条件的，是有限制的。回报的提取程序必须依照法律法规的规范，他不同于企业的营利模式。因此，出资人依法取得了“合理回报”的民办学校，其学校性质与不要求合理回报的民办学校同样是属于公益性事业，属于非营利性机构，它仍然应该享受优惠政策。各级政府和组织应当将民办学校的“合理回报”问题统一到这种认识上来，不应当对要求合理回报的民办学校实行政策歧视。

（二）如何规范出资人从民办学校提取“合理回报”的程序

尽管有人对目前关于“合理回报”的一些限制性条款和比较烦琐的程序规定提出了不同意见，但其目的是在于限制“举办者牟取暴利”，限制寻利性投资为追求利润最大化而影响民办学校的公益性。在《促进法》和《条例》中，关于“合理回报”问题的提取原则和程序的规定是清楚的。归纳起来，有以下几点提取回报的政策原则：第一，民办学校的内部最高决策机构（即理事会、董事会或者其他形式的决策机构，下同）有权决定是否要求取得“合理回报”；第二，出资人只能按会计年度，从学校办学节余中按确定的比例提取“合理回报”；第三，提取“合理回报”的比例应当由民办学校的内部最高决策机构事先做出决定，并载入学校章程；第四，出资人可提取“合理回报”的部分是，在学校的“年度净收益”中扣除“不低于年度净收益25%的比例作为学校发展基金”，再扣除社会捐助、国家资助和按照国家规定必须提取的其他费用后的余额部分。因此，民办学校如果当年有办学节余，又没有社会捐助、国家资助和其他国家规定必须提取的费用的情况下，可提取的“合理回报”的最大值是年度净收益的75%。

根据《促进法》和《条例》，民办学校提取“合理回报”的程序依次是：1、民办学校的内部最高决策机构做出选择要求“合理回报”的决定，并在学校章程中载明“要求合理回报”；2、“向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况”； 3、依照《条例》第四十五条的具体规定，做出确定出资人取得合理回报比例的决定； 4、在民办学校做出出资人取得合理回报比例的决定后的15日内，将学校的决定和向社会公布的有关材料、财务状况报审批机关备案；5、出资人在每个会计年度结束时，依照学校确定的比例，从学校办学节余中提取“合理回报”。

从这些规定中可以看出，国家法律法规对于民办学校提取“合理回报”的政策和程序都是严格而清楚的，尤其把合理回报的比例的决定权交给了民办学校自己，体现了“效率越高、贡献越大，回报越多”的科学发展观，有利于鼓励民办学校自己做强做大。因此，各地在民办教育地方立法和管理中，应当积极贯彻“民办学校自主依法选择是否要求回报和依法自主确定回报比例”的重要原则，避免回到政府统一确定回报比例的“限制性”回报方案这一旧思路上。

（三）亟待完善有关“合理回报”的配套政策

全国人大教科文卫委员会教育室在其编写的《民办教育促进法学习宣传辅导》材料中指出，“大突破必然带来大发展，这是一再被证明的道理。《民办教育促进法》在产权和合理回报方面的思想创新，将在国家政策以及政府部门的行政执法工作中得到充分的体现，调动的将是一切可以调动的力量，带来的将是中国教育事业发展的崭新前景。” 毫无疑问，合理回报政策体现了思想解放和创新，成为《促进法》的一个最亮点。遗憾的是《促进法》出台两年多了，这个最亮点没有亮起来。在实践中，绝大多数民办学校的举办者和出资人没有或不敢选择要求合理回报，主要原因在于，关于合理回报的相关配套政策没有到位。因此，完善有关“合理回报”的配套政策是实现国家立法目的的重要工作。

第二，应当重新研究考虑作为公益性事业单位的民办学校的法人类型问题。在财政部于 2004年8月18日公布的《民间非营利组织会计制度》中明确：“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权；收支结余不得向出资者分配”；“非营利组织一旦进行清算，清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。”而目前，我国民办学校的法人类型都登记为“民办非企业单位”，并执行《民间非营利组织会计制度》会计制度。在这一会计制度下，意味着出资人对其投入资产所有权的丧失，“合理回报”也难以跨越“收支结余不得向出资者分配”的障碍。

笔者认为，既然《促进法》第三条明确规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”《促进法》和《条例》都没有规定民办学校的法人类型属于“民办非企业”单位，民办学校的法人性质就应当可以确定为“事业单位”性质，就可以同公办学校一样登记为“事业法人”。如果按照《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中“允许非公有资本进入社会事业领域”的有关精神，就更应当突破民办学校不能登记为“事业单位”法人的传统观念和政策障碍，便可望理顺民办学校的法人治理结构和财务会计制度，落实“合理回报”的鼓励扶持政策，真正促进中国民办教育事业的健康发展，“中国教育事业发展的崭新前景”的美好愿望可望早日到来。

二、民办学校财产权制度构建

财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。“财产所有权是民事权利中最重要的一项权利。…… 经营权、使用权是与所有权有密切关系而又可以和所有权适当分开的重要财产权。”民办学校财产权制度的够建，应当遵循的基本原则是：①保护国有资产不流失；②保护出资人出资的所有权与收益权（取得合理回报的权利）；③鼓励社会捐赠民办教育事业；④保障民办学校公益性质。我们可以从以下三个环节来考察民办学校的财产权制度。

（一）民办学校财产的进入与所有权

财产的进入也就是民办学校在开办时和办学过程中财产的来源、性质与类型，即校产是如何形成的。学校财产的来源包括国家资助和政策优惠、举办者（出资人）出资、社会捐赠和办学积累增值等四种方式，四部分的总和构成学校财产。这些财产的类型，可能是有形的（如资金、实物和土地），也可能是无形的（如品牌、知识产权、土地使用权）。

根据《促进法》和《条例》有关规定，关于民办学校财产最终所有权的确认，遵循的基本原则是“谁投入谁所有、通过合理回报方式出资人拥有对其出资的收益权。”据此，我们可以将学校财产的所有权认定为 ：

1、举办者（出资人）投入民办学校形成的财产属于举办者（出资人）自有财产，归举办者（出资人）所有；

2、国家资助和政策优惠投入民办学校形成的财产属于国有资产，归国家所有；

3、社会捐赠给民办学校的资产属于学校公共资产，归民办学校所有；

4、由学生缴纳的各种费用和学校产业开发收入等办学积累增值所形成的财产部分，其中除依照法律规定的出资人可以从办学节余中提取合理回报的部分属于出资人的合法财产，归出资人所有外，其余办学积累增值均属于学校公共资产，归民办学校所有。

（二）民办学校财产的管理与使用

《促进法》第三十五条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”第三十六条规定：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”依照《民法通则》第五十条第二款有关规定和《促进法》的规定，民办学校自其完成法人登记之日起，就对学校所有资产拥有独立的法人财产权。民办学校作为独立法人“以其财产为基础对外从事民事活动，以自己的财产为对价从别人那里取得财产；以其全部财产作为从事民事活动的一般担保，并以具体财产偿付其债务。”

依照财产的经营权、使用权和所有权可以适当分开的产权原则，民办学校的独立法人财产权表明，不管其来源、性质、形式和所有权，只要是依法进入到民办学校的资产，形成了学校财产，民办学校存续期间就对其所有财产拥有独立的支配权，但这种支配权并不改变各部分财产的所有权。“民办学校根据学校决策机构的决定，为履行教育教学活动的职责，独立地、自主地支配其校产，即对校产享有占有、使用和依法处分的权利。”“在民办学校存续期间，校产的原投入者，不能因对其投入资产的所有权，而随意从校产中撤回资产的投入”，也不能随意决定其使用方式或改变其用途。也就是说，学校财产的所有权拥有者，必须尊重学校的独立法人财产权，不能因其有所有权而剥夺法律赋予民办学校决策机构对其资产的独立支配权。实际上，当资产依法进入学校之时起，其资产的所有者就自然地将其资产的支配权转移给了学校的决策机构。资产所有者拥有的只是所有权和收益权（取得收益权的前提是要求合理回报）。

（二）民办学校财产的管理与使用

《促进法》第三十五条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”第三十六条规定：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”依照《民法通则》第五十条第二款有关规定和《促进法》的规定，民办学校自其完成法人登记之日起，就对学校所有资产拥有独立的法人财产权。民办学校作为独立法人“以其财产为基础对外从事民事活动，以自己的财产为对价从别人那里取得财产；以其全部财产作为从事民事活动的一般担保，并以具体财产偿付其债务。”

依照财产的经营权、使用权和所有权可以适当分开的产权原则，民办学校的独立法人财产权表明，不管其来源、性质、形式和所有权，只要是依法进入到民办学校的资产，形成了学校财产，民办学校存续期间就对其所有财产拥有独立的支配权，但这种支配权并不改变各部分财产的所有权。“民办学校根据学校决策机构的决定，为履行教育教学活动的职责，独立地、自主地支配其校产，即对校产享有占有、使用和依法处分的权利。”“在民办学校存续期间，校产的原投入者，不能因对其投入资产的所有权，而随意从校产中撤回资产的投入”，也不能随意决定其使用方式或改变其用途。也就是说，学校财产的所有权拥有者，必须尊重学校的独立法人财产权，不能因其有所有权而剥夺法律赋予民办学校决策机构对其资产的独立支配权。实际上，当资产依法进入学校之时起，其资产的所有者就自然地将其资产的支配权转移给了学校的决策机构。资产所有者拥有的只是所有权和收益权（取得收益权的前提是要求合理回报）。

上述表明，民办学校的决策机构依法拥有独立支配学校所有财产的权利，任何组织和个人不得侵占；同时，还承担依法管理和使用学校资产，维护资产所有者合法权益的义务。此外，作为国家行政主管部门，民办学校的审批机关和国有资产管理部门，同样拥有对民办学校财产实行依法管理与监督的权利和义务。因此，国家有关部门应当针对民办学校资产与财务依法建立规范的管理制度，并采取必要的监督手段，维护各方的合法权益。民办学校的决策机构则依照国家有关法律法规和制度具体实施管理。

（三）民办学校财产的分割与处理

当民办学校由于种种原因终止办学时，其财产分割与处理的规则是民办学校财产权制度的重要内容，主要包括财务清算、清偿债务和处理剩余财产三个环节。

依照《促进法》第五十八条的规定，无论由于何种原因，民办学校正式终止前，都必须进行财务清算。基于不同的终止原因，有三种不同的清算方式：

1、由民办学校自己组织清算。这种清算方式适用于民办学校举办者基于正当理由自己提出终止办学的情况。清算组由学校决策机构确定人选依法负责财务清算。

2、由审批机关组织清算。这种清算方式适用于民办学校被审批机关依法撤消的情况。清算组由审批机关确定人选依法负责财务清算。

3、由人民法院组织清算。这种清算方式适用于民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的情况。由人民法院指定清算人依法进行财务清算。

在民办学校的清算过程中，主要是盘点学校各种财产，依法确认其价值。同时，还要负责处理学校的债权与债务。清算组在负责依法追回学校债权的基础上，应当按照《促进法》第五十九条的规定，负责清偿学校债务。民办学校作为独立法人，对其资产拥有独立法人财产权。民办学校以其法人财产权对学校的债务承担有限责任。依照法律规定，民办学校终止时，经过财务清算后，清偿债务的顺序是：①应退受教育者学费、杂费和其他费用；②应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；③偿还其他债务。如果民办学校在按顺序清偿上述债务后，还有剩余财产，则应当依法对剩余财产进行处理（只有民办学校举办者自己要求和被行政机关撤消两种终止方式，才可能有偿还债务后的剩余财产）。

关于民办学校清偿债务后剩余财产的处理问题，除《促进法》第五十九条作了“按照有关法律、行政法规的规定处理”这样一个原则规定外，其他法规没有具体规定。笔者认为，依照《宪法》、《民法通则》、《捐赠法》、《教育法》和《促进法》的有关规定，应当可以确定民办学校剩余财产的分割处理办法。为体现民办学校的公益性特点，保障国有资产不流失，强调举办者对学校资产管理的责任，其分割处理顺序应当是：①返还国家投入的国有资产，由审批机关负责安排用于教育事业；②按《捐赠法》处理社会捐赠资产；③返还出资人出资，由出资人处理；④处理办学积累资产。这部分资产属于社会公共教育资产（非国有资产），本来归学校所有，学校终止后，应当首先确认出资人依法可以取得的合理回报，合理回报部分由出资人处理，其余部分应由审批机关负责安排用于发展教育事业。