火影忍者羁绊绝6.8攻略:马骏：中国财政国家转型：走向税收国家

马骏：中国财政国家转型：走向税收国家

发布时间:2011-09-23 10:43 作者:马骏 字号：大 中 小 点击:539次

　　摘要：中国存在着进一步向税收国家转型的可能。但是，中国不可能发展成一个完全的税收国家。这主要是因为，由于体制惯性以及意识形态方面的原因，国企将继续在中国经济进而在财政国家体系中扮演着非常重要的角色。尽管中国将会进一步向税收国家转型，但极其可能的是，中国将是一个以税收国家为主体但同时具有自产国家特征的混合型财政国家。

 　　在过去十年里，从财政社会学角度出发，一些政治学家研究了中国的财政国家转型。其基本结论是，20世纪80年代以来，随着市场化改革的推进，中国开始从“自产国家”向“税收国家”转型。在这个转型中，国家与社会关系开始被重构，纳税人意识开始形成和发展，财政民主的要求开始出现并且越来越强烈，要求国家治理做出回应。[1]第2章[2][3]尽管这些研究使得我们从一个全新的视角来理解中国的国家转型，但是，其结论仍然是非常初步的。首先，现有研究局限在预算内收入领域讨论财政国家转型，未能关注中国政府复杂而且多样的财政收入结构及其可能的影响。其次，现有研究主要运用基于西方国家建设经验总结出来的理论来理解中国的财政国家转型，理论视角过于单一。借助财政社会学的最新成果，本文将更加全面地重新审视中国的财政国家转型。本文关注的问题是：经过三十多年的经济改革，中国在多大程度上已发展成为一个税收国家？中国的财政国家转型对国家和社会关系以及国家治理产生了何种影响？本文认为，尽管中国已开始向税收国家转型，但仍然保留着自产国家的痕迹，同时又具有租金国家的特征。 　　一、中国的财政国家转型：理论分析 　　财政社会学产生于将近一百年前哥德谢德[4]和熊彼特[5]之间关于税收国家的一场争论。在这场争论中，两位学者都呼吁建立一门财政社会学。目前，存在两种不同意义上的财政社会学。一些学者将财政社会学看成“税收和公共财政的社会学分析”[6]。另一些学者（例如哥德谢德和熊彼特）则认为，财政社会学的目标是发展一种新的“宏观历史范式”。例如，熊彼特强调，财政体系是理解社会和政治变化的关键，它是社会变化的重要指标和源泉。这样理解的财政社会学就非常接近于一种宏大的历史叙述，一种观察和理解社会的方式，而不仅仅是一个理论。[7]本文就是在这个意义上运用财政社会学的。 　　在财政社会学的分析框架中，财政变迁主要是指财政国家的转型，即从一种类型的财政国家转向另一种类型的财政国家。财政国家是根据国家财政收入最主要的来源对国家进行的分类。20世纪以来，最主要的财政国家是税收国家、自产国家和租金国家。税收国家的财政收入主要来自于私人部门缴纳的税收。[5]自产国家主要是指那些实行计划经济体制的国家，在这些国家，广泛的国家所有制使得国家的财政收入主要来源于国有企业上缴的利润。[8]租金国家是指那些主要依靠国家垄断的自然资源出口而获取租金收入的国家。[8]在现实中，国家不可能只依靠一种收入来源就能满足其所有的支出需要，而不得不同时依赖于一种以上的财政收入。然而，财政国家的划分有助于我们更深入地理解国家的收入汲取行为及其政治影响。在不同的财政国家，国家和社会的关系是不同的，财政国家的转型意味着重新构建这一关系，这最终将导致社会和政治的变迁。 　　关于财政变迁的政治影响，财政社会学有三个版本的理论。第一个理论可以称为“征税—代议制模式”。这是从欧洲近现代国家建设的经验中总结出来的，也是财政社会学中最早的一个理论。在欧洲的领地国家时期，统治者依赖自己的领地收入而生存，因此，不仅国家对社会的依赖比较少，而且国家对社会的影响也是有限的。随着欧洲国家在近现代时期转向税收国家，国家和社会的互动开始变得非常密集而且深入，税收实质上成为国家和社会互动最关键的纽结，国家也开始变得越来越依赖于私人部门。为了获取私人部门缴纳的税收，国家不得不与私人部门讨价还价并在政治上做出让步。这就迫使国家重新构造财政制度和政治制度，最终建立起现代宪政民主制度。[5][9]目前对中国财政国家转型的研究，主要受这个理论影响。然而，财政社会学的研究还发展出另外两个新理论，能够帮助我们更好地理解中国财政国家转型的复杂性。 　　第一个新理论可以称为“租金—国家自主性模式”。这是根据一些发展中国家的国家建设经验总结出来的理论。20世纪70年代以来，这些原来贫穷的发展中国家由税收国家转变成租金国家。其中，最重要的是资源性租金。由于控制了在国际市场上特别有价值的自然资源，这些国家就能够通过出售这些资源而获得租金收入。在20世纪，最主要的自然资源是石油。各个石油输出国的财政收入都主要来自于国家的石油贸易形成的租金收入。由于租金“不是挣来的收入”，租金国家就不需要像领地国家、税收国家那样在政治上或者组织上付出多大的努力就能获得充足的财政收入。这就对这些国家的国家建设产生了巨大的影响。尽管其中的一些国家在20世纪初就启动现代国家建设，例如建立了代议制和选举制度，但是，随着它们转向租金国家，它们的国家建设道路就发生了根本性的逆转。丰裕的资源性租金大大地降低了国家对公民或者社会的依赖，提高了国家的自主性。由于财政收入主要不是来自于直接影响个人财富的直接税，租金国家的人民也不可能形成政治参与的动机。由于租金收入来源比较集中并且完全在国家的控制之下，其收支相对于税收而言就比较容易隐藏起来逃避议会监督。[7] 　　第二个新理论可以称为“税收讨价还价—政治民主模式”。这是从转型国家的经验中总结出来的理论。20世纪90年代，这些国家都开始向税收国家转型。[8]然而，由于收入基础和政治情况不同，在转型的过程中，不同国家形成了不同的税收讨价还价模式，进而走上不同的国家建设道路。例如，在波兰，国家的收入基础主要是私有的小企业和个人收入，在政治上尽管也存在着冲突，但在经济与政治改革上社会各阶层的精英已达成共识。波兰在解决税收冲突的过程中逐步形成了“征求纳税人同意”的方式，让那些利益受到影响的社会群体表达他们的意见，同时增强国家对社会利益的回应性。这种将抗议政治疏导进“吸纳性制度”的做法夯实了波兰的民主制度。而俄国的情况则相反。一方面，私有小企业不发达，国家主要从自己控制的能源、出口等高利润部门汲取财政收入；另一方面，国家建设一直是在持久的、两极化的精英内部冲突中展开的。最后发展出来解决税收冲突的办法是一种“精英讨价还价”策略：税收政策是由国家与这些精英们单个地讨价还价而形成的，而且，其中充满了特殊性的优惠。这使得俄国的政治民主出现了一些不甚理想的特征。[10]相对而言，波兰更加像一个真正的税收国家，而俄国则带有一些租金国家的色彩。 　　对于研究中国的财政国家转型来说，这三个理论都是非常有启发的。目前关于中国财政国家转型的研究主要受第一个理论影响。然而，由于欧洲国家经验的特殊性，仅仅从“征税—代议制”模式出发来研究中国的财政国家转型，极其容易将我们的分析引向一种简单的线性逻辑，即走向税收国家。正如租金国家的国家建设经验以及前自产国家的转型经验告诉我们的，走向税收国家的道路不是直线性的、单向的，而可能是比较曲折和复杂的。正如一些租金国家的经验表明的，即使一个国家最初已经开始走向税收国家，但是，如果国家越来越依赖租金收入，那么，税收国家的建设历程也会出现逆转。前自产国家转型的经验进一步表明，在走向税收国家的过程中，围绕着税收的讨价还价模式非常重要。这就是说，税收国家的国家建设本身也是充满着复杂性的。有鉴于此，本文将综合运用这三个理论来分析中国的财政国家转型。 　　从财政国家的角度来看，从1956年完成社会主义改造到1978年实行市场导向的经济改革这一段时间，中国都是一个坎贝尔[8]所说的自产国家：国家的财政收入主要来自于国企利润，财政体系也一直在弱化税收的影响。尤其在1956年完成社会主义改造之后，更是如此。从1957年到1979年的这一段时间，国家财政主要运用各种非税手段来汲取各个部门的盈余：1.在土地国有的基础上，通过价格上限（尤其是工农业产品价格剪刀差）和国家收购政策来汲取农业部门的盈余；2.通过低利率和低工资政策来汲取城市家庭的盈余；3.通过行政手段命令国有企业向国家财政上缴利润。自产国家的建立使得中国的国家建设走上了一条独特的道路。自产国家形成了一种“社会依赖于国家”的国家与社会关系，国家的自主性达到了顶峰。在自产国家，国家对经济资源的垄断使得国家赖以生存的经济资源很少被控制在其他的个人和社会团体手中。恰恰相反，广泛的国有或公有制使得几乎所有的个人和社会团体赖以生存的经济资源都被国家控制。其结果，不是国家依赖于社会，而是社会依赖于国家。无论是国家还是人民都容易形成一种自产国家独有的“财政幻觉”，即“国家养人民”。人民因此就很难形成参与政治、影响国家收支政策的要求以及国家财政必须对社会公开、对公民负责的要求。[1]第2章尽管从短期来看自产国家看是一种最佳的财政收入汲取模式，但是，从长远来看，这种模式是存在风险甚至危机的。一方面，在自产国家，由于经济资源高度集中于国家，人民的福利乃至生存都高度依赖于国家财政支出，因此，这种支出责任是极其刚性的。另一方面，由于无法建立有效的激励机制和成本较低的监督机制，从长期来看，自产国家必然会出现经济总产出下滑进而财政收入锐减的风险。总之，前三十年的经验证明，作为一种财政收入生产模式，自产国家是低效率的。正是在这种情况下，1978年，中国逐步启动了市场化的经济改革，以创造新的财富，为国家财政收入提供新的来源。[1]第2章在一定意义上，市场经济改革也是在这种潜在的财政危机之下逼迫出来的，国家必须改革经济体制，为财政收入的汲取创造新的财源。 　　经济改革以前，国有经营部门之所以能够盈利并为国家提供财政收入并不是因为它们的生产效率高，而是因为国家控制了产品与要素价格并垄断了各个工业行业的生产。然而，经济改革是一种市场取向的改革，它要求减少或者放松国家对产品和要素价格的控制，降低国企对产业的垄断，放松对私营经济的限制。这些都意味着，国家不能再像以前那样去汲取财政收入。首先，逐步由市场来决定产品和要素价格意味着国家不能再像以前那样通过价格控制将农业部门和家庭的剩余转化成工业利润，再转化成国家财政收入。其次，放弃垄断和允许私人经济发展并合法地与国有经济竞争，意味着国有企业不能再获得垄断利润，从而使得国有企业的盈利能力降低。第三，对于新兴的私营企业来说，由于国家不再对这些财富拥有所有权，国家不能再像以前对待国有企业那样运用利润上缴的方式来汲取财政收入。[1]第2章在这种情况下，国家开始重建财政收入生产体系。这就是为什么从20世纪80年代一直到90年代后期，中国财政改革的重点一直集中在收入方面。在这一时期，国家重建了税收体系，重新发行国债，不断地调整国家和国企的利润分配关系以及中央和地方的收入分配关系。在这个过程中，重建税收体系尤为重要，也是“国家重建”的重中之重。正如世界银行[11]4的一个评估报告总结的，经过80年代的两次“利改税”，到80年代末，中国已经重新建立起现代税收体系的雏形，包括企业所得税、利润税、商品税、关税等。1994年分税制改革时，国家又进一步完善了商品税体系，增设了增值税。如果说现代税制主要包括商品税、所得税、财产税三大税种的话，经过三十年的税制改革，中国已建立起齐备的商品税和所得税，所缺的只是针对财富而征的财产税。总之，市场取向的经济改革使得中国的财政收入生产模式发生了根本性的转变，中国开始由自产国家向税收国家转型。[1]第2章 　　然而，由于国家汲取财政收入的方式非常多样，中国的财政国家转型过程就呈现出复杂的特征。随着税收体系以及征税机构的建立，经济改革以来，税收收入，尤其是来自私人部门（民营经济和家庭）的税收，在国家财政收入中的比重越来越大，中国开始从自产国家向税收国家转型，国家对社会的依赖也随之增强。然而，正如伊斯特 [10]的研究表明的，在向税收国家转型的过程中，从不同类型的经济部门征收税收，会形成不同的税收讨价还价模式，进而对国家与社会关系的调整以及国家建设产生不同的影响。中国实行市场经济改革以来，尽管国企在经济结构中的比重开始下降，但国家并没有采取大规模的私有化，国企仍在经济中占有举足轻重的地位并向国家缴纳相当数量的税收。相对于来自私人部门的税收来说，由于行政隶属关系的存在，国家能以比较低的讨价还价以及监督成本从国企征收税收，来自国企的税收并不会增加国家对社会的依赖。因此，对于税收国家转型来说，不仅要看税收在国家财政收入中的比重，而且要看税收在多大程度上来自私人部门。因此，本文的第一个理论命题是：私人部门缴纳的税收在财政收入中的比重越高，中国向税收国家的转型就越彻底，国家对社会的依赖就越大，民主化的社会要求就越强烈。 　　更为复杂的是，在向税收国家转型的过程中，尽管税收收入越来越重要，但不是国家财政收入的唯一来源。市场经济改革使得国企面临前所未有的市场竞争，在竞争中国企经营管理机制的低效率暴露无遗，加之在较长一段时期国企改革一直处于探索阶段，这就使得国企的盈利能力减弱，其对国家财政的贡献大幅下降。然而，在 20世纪90年代末期，国家开始调整国企改革的目标与方式，重新定位国企的角色。这一改革比较成功地扭转了国企的经营状况，提高了国企的盈利能力及其对国家财政收入的贡献。其结果，尽管中国整体上在向税收国家转型，但仍然保留了自产国家的痕迹。同时，从20世纪90年代中期开始，随着土地出让金在地方财政收入中的重要性越来越大，中国在一定程度上具有了租金国家的特征。这意味着，尽管中国已向税收国家转型，但在现阶段乃至一个更长的时期，中国仍是一个混合型的财政国家，除了税收以外，利润和租金也是国家财政重要的收入来源。中国财政国家转型的这一特征影响着而且将会继续影响国家与社会关系的重构以及国家建设的方向。根据财政社会学的理论，本文的第二个理论命题是：在财政收入中，利润与租金的比重越高，国家对社会的依赖越小，国家的自主性越高，民主化的社会要求就越弱。 　　二、半“税收国家”：税收来源分析 　　中国从建国到经济改革这一时期，国企利润在国家预算收入中的比重不断上升，税收的比重不断下降。1978年经济改革以来，这两个比重出现了与以前完全相反的变化。随着税制改革的推进，税收的比重迅速上升。从1998年开始，税收比重开始下降，到2005年基本稳定在90%左右，仍是一个很高的比重。同时，由于国企的盈利能力开始下降，亏损面和亏损额上升，国企利润对财政收入的净贡献一直在下降。1985年，国家开始对国企亏损进行补贴，由此，国企对财政的净贡献开始呈负值。1994年，为了扶植国企，国家一方面同意国有企业不上缴利润，另一方面减少对其补贴，这使得国企利润对财政的负值贡献开始缩小，但是在 2006年这一比重仍为-0.5%。这表明，经济改革后，预算收入绝大部分来源于税收（图1）。 　　图1　改革以来税收和国企上缴财政的净利润在预算收入中的比重注：国企对财政的净贡献是企业上缴收入减去对企业的亏损补贴。 数据来源：1950-1970年的数据来源于《中国财政年鉴》(2002)，其他数据来源于《中国统计年鉴》(1998， 2007)。 　　然而，我们仍不能据此就判断中国已是一个税收国家。这需要进一步分析税收在多大程度上来源于私人部门，即私人企业加上家庭。表1分析了税收收入中不同所有制成分的贡献。①1999年以来，私营经济的贡献一直在稳步上升，从1999年的2.6%上升到2007年的9.9%。个体经济基本持平，但略有下降，从 1999年的5.9%下降到2007年的4%。这两项加起来就是民营经济在税收中的比重。同时，国企的贡献一直在下降，且降幅很大，从1999年的 49.5%下降到2007年的19.9%。同样也属于公有经济的集体经济的比重逐步下降，而且降幅很大，从1999年的11.8%下降到2007年的 1.7%。在国内的各种经济类型中，除了公私性质极其分明的经济类型外，还有若干混合经济类型，例如，股份公司、股份合作、联营和其他等，这一部分企业缴纳的税收在税收收入中的比重上升很快，从1999年的14.4%上升到2007年的44.1%。在混合经济中，股份公司的税收贡献增长最为迅猛，从 1999年的10.8%上升到2007年的38.3%。② 　　现在的关键是如何在混合经济中分离出国有经济和私人部门的税收份额。根据《中国统计年鉴》(2003)的统计指标解释，除了股份合作企业外，在其他的所有制成分中都既包含国有资本也包含私人资本。目前可获得的数据无法直接计算私人部门在混合经济中的税收贡献，因而，本文采取了间接估算的办法。首先，根据《中国财政年鉴》(2008)公布的数据计算国企及国有控股企业缴纳的税收在税收收入中的比重。该数据显示，经过1998年以来的“抓大放小”等改革之后，国企的盈利能力上升并成为税收大户。一方面，从2001年以来国企缴纳的税金一直在上升，从2002年开始每年都以1000多亿的速度在增加。另一方面，尽管比重有所下降，但基本维持在一个较高的水平。即使到最低点的2007年也有 35%。其次，在该比重中扣除表1中纯“国有企业”的税收比重，可粗略地估算出表1中混合经济包含的国有成分的税收比重，其中剩余的部分则视为私人部门在混合经济中的比重（表2）。当然，这个估算只是粗略的。　　在此基础上，表3估算了各种所有制中私人部门的税收贡献。从表3看出，来自私人部门的税收占税收收入的比重一直在上升，从2001年的28.8%上升到2007年的42.6%。 　　现在，我们需要考虑个人所得税的影响。1994年税制改革后，中国开始征收个人所得税。其后，个人所得税收入稳步上升。不过，它在税收收入中所占的比重仍然偏低。自2000年以来，个人所得税在税收收入中的比重基本上在6%-7%之间。由于本文关心的是财政国家转型对国内的国家与社会关系的影响，因此，我们扣除境外个人缴纳的个人所得税。2003年以来，国内个人所得税在税收收入中的比重一直在6%左右。③此外，在计算私人部门的税收贡献时，为了避免重复计算，我们不能直接将国内个人所得税的比重与表3中属于私人部门的企业的税收比重相加，而必须首先在表3中扣除由这些企业代缴的个人所得税后重新计算比重，再与国内个人所得税的比重相加。2007年，私营经济和个体经济税收扣除其中的个人所得税后在当年税收收入中的比重分别为9.32%和2.28%，由此得出民营经济的比重是11.6%，同样处理后的混合经济中来自私人部门的税收的比重是25%。因此，来自私人部门的企业缴纳的税收的比重是36.6%。将这一比重与当年国内个人所得税的比重(5.99%)相加，则2007年私人部门缴纳的税收在税收收入中的比重是42.59%。这意味着，中国目前至多只是一个半“税收国家”。当然，在中国税制中还有其他一些相对较小的税种，例如，印花税、契税、车辆购置税、房产税。尽管这些税收也会来自私人部门，但不会影响我们上面得出的结论。首先，这些税都是些小税种。例如，2007年，印花税是2261.7527亿元，占当年税务部门征收税收的 4.66%；车辆购置税876.881亿元，占当年税务部门征收税收的1.81%；房产税575.421亿元，占当年税务部门征收税收的1.15%。另外，财政部门负责征收的契税是1206.25亿元，占当年全部税收的2.5%。④其次，前面分析的各种经济类型的企业也要缴纳这些税，剩余部分是由政府机构、事业单位和家庭缴纳的。尽管缺乏关于家庭缴纳的这些税收的数额，但其占比应不高，最多不会超过3%。因此，在当年税收收入中，私人部门缴纳的份额最多在45%-46%之间，仍然没有超过50%。  　　最后，由于中国商品税制具有很强的暗税特征，与之相联系的税负被公民感知的程度就很低。在中国的税收体系中，商品税是主体税种。以2007年为例，增值税、消费税、营业税三税筹集的税收就高达6582.7977亿元，占当年税务机构征收税收的 62.9%。⑤此外，还有其他附加在商品和服务销售中的税收，例如，城建税、教育费附加等。然而，由于很多商品税都采取“价内税”的方式征收，这些税就变成了“暗税”。公民在缴纳这些税收时，根本感觉不到税负的存在。[12]第2章总之，由于这一部分与商品税相联系的税负不能被感知，它就无助于纳税人意识的形成，制约了中国向税收国家转型。 　　三、　自产国家与租金国家 　　中国政府的收入结构非常复杂，以税收为主体的预算内财政收入只是其收入的一部分。这就使得中国向“税收国家”转型的进程变得非常复杂。目前的财政统计口径中，财政收入包括税收收入和预算内非税收入，后者包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入。从财政透明的角度看，中国政府的财政收入还应包括预算外收入（政府基金收入和财政生产管理资金收入）、社会保障基金收入和土地收入。[13]社会保障基金收入实质上是一种税收，在许多国家都以社会保障税的形式征收，但在中国它是以社会保障费的形式征收的，这在一定程度上淡化了中国向税收国家的转型。此外，20世纪90年代后期以来，随着国企盈利能力的上升以及地方政府对土地出让金越来越依赖，中国向税收国家的转型开始伴随着一定的自产国家和租金国家的痕迹。 　　由于中国是从“自产国家”向“税收国家”转型，因此，国企改革一直是转型的重点和难点。在这一转型的前期，随着市场化改革的推进，国企利润对国家财政收入的净贡献开始下降。然而，从1997年开始，国家开始调整其国企改革战略，帮助国有大中型企业“脱困建制”，启动了“抓大放小”国企改革。2002年以来，又对国有企业进行股份制改制，建立现代产权制度；为了加强国有资产管理，解决资产流失的问题，建立国有资产管理体制。[14][15]这些改革是卓有成效的。进入21世纪，国企赢利能力上升，其利润开始成为越来越重要的财政收入来源。20世纪90年代后期以来，以前国企量多面广和过于分散的状况得到改变，国有资本和国有经济开始集中到关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国企户数从 1998年的23.8万户减少到2007年的11.2万户。然而，国企的盈利能力开始上升，盈利企业的盈利额从1998年的3 80.2亿元上升到2007年的21220.4亿元，上升了6.5倍。国有资产实现增值，从1998年的48051.6亿元上升到112206亿元，上升了2.3倍。尽管亏损企业的亏损额先降后升，而且到2007年比1998年还高出700亿，但是，其增幅已得到控制。而且，相对于盈利的大幅上升来说，这种亏损已不再像原来那样是不可承受的。1998年，盈利额只稍微高出亏损额，但到2007年盈利额已是亏损额的5.6倍。⑥在国企中，中央国企的表现最好。2001年以来，央企利润一直占国企总利润的60%左右，其缴纳的税金一直占国企总税金的40%-48%。⑦ 　　当然，从1994年至 2008年，国企只缴税不缴利润。这主要是因为当时国有企业经营困难，国家因此允许国企不缴纳利润。随着国企盈利能力的上升，国企重新向国家缴纳利润的问题就被提上日程。2007年，财政部会同国资委制定了《中央企业国有资本收益收取管理办法》，规定中央企业应向国家上缴的利润比例。2008年2月，中央政府正式启动国有资本经营预算的编制。2010年，中央政府又提高了央企的利润上缴比例，并将本级国有资本经营预算提交人大审批。尽管目前国企上缴的利润比例仍不高，国资预算的总规模也不大，但是，这一部分收入是国家可以随时方便调用的收入，是国家的“自留地”。 　　图2　土地出让及招拍挂出让土地的面积和价款（2003-2008年）数据来源：摘自《中国国土资源公报2008》。 　　总之，随着国企盈利能力的上升，国企利润开始变成一项重要的财政收入来源。而且，如果国家进一步做大做强国企，其盈利能力将进一步上升，利润收入在财政收入中的比重也会随之上升。这表明，尽管中国已经开始向税收国家转型，但是，中国仍保留着“自产国家”的痕迹。这将减少国家对社会的依赖，增强国家的自主性。其实，目前的国有资本经营预算只是一个“小国资”预算，只涵盖了国资委管辖范围的国企，而不包括财政部管辖的金融类国有资产，也不包括资源类（例如矿产）国有资产以及国防资产。尽管缺乏其他这些资产的数据，但是，这些资产的总额及其形成的经营收益都是非常庞大的。这些资产及其收益都是国家自主性最坚实的基础。 　　除了国企的利润收入外，数额巨大的租金收入也进一步增强了国家的自主性。目前，最大也是最重要的租金收入当数土地出让金。土地出让金，实质上是一种租金收入，是作为土地所有者的政府出让土地使用权若干年的地租之总和。1994年分税制后，地方政府越来越依赖包括土地出让金在内的土地收入，形成所谓的“土地财政”现象。如图2所示，2003年以来，土地出让总价款一直在上升。2007年，土地出让总价款已过1.2万亿元，2008年也在1万亿水平。2010年“两会”期间，国土资源部公布的2009年全国土地出让金总额则高达1.59万亿。除了土地出让金外，中国政府还有其他的租金收入。例如，2008年，全国征收海域使用金58.9亿元，探矿权出让价款为63.19亿元，采矿权出让价款为40.34亿元。[16]这些租金收入制约了中国向税收国家的转型，减少国家对社会的依赖，增强国家的自主性。 　　四、财政国家转型的政治影响 　　财政变迁将会影响国家与社会关系并最终导致社会与政治变化。但这取决于财政变迁的方向与程度，也取决于变迁时间的长短。经济改革以来，随着中国开始向税收国家转型，私人部门缴纳的税收在国家财政收入中的比重越来越大，原来自主性很强的国家开始变得越来越依赖社会，从而也必须面对越来越大的来自社会的压力。然而，中国仍然只是一个较弱意义上的税收国家。首先，即使仅仅考虑税收收入，也只有不到一半的税收是来自私人部门的。而且，有接近40%的税收是国企缴纳的。其次，税收收入只是国家财政收入中的一部分，国家的财政收入还来自国企缴纳的利润以及来自土地等资源的租金收入。这些收入从另一方面减少国家对社会的依赖，增强国家的自主性。总之，经过三十多年的改革，中国已不再是一个自产国家，但也不是一个完全意义上的税收国家，而是一个混合型财政国家：既具有一部分税收国家的特征，又保留了自产国家的痕迹，同时还具备租金国家的特征。中国财政国家转型的这一特征，有助于我们理解现阶段中国政治发展所呈现的某些特征以及令人困惑的现象。 　　从自产国家向税收国家转型不仅意味着国家的收入汲取模式出现一个根本性的转变，而且意味着国家与社会关系开始出现一个根本性的转变。如果说在自产国家模式下极其容易形成一种国家养人民的“财政幻觉”，那么在税收国家，这种财政幻觉将逐渐消失，人民将逐渐意识到是他们在养国家，而不是相反。这将使得人民逐渐形成纳税人意识并在此基础上逐步发展出公民权的要求。在财政社会学家看来，在很大程度上，公民意识和公民权就是在围绕着征税的国家与社会的互动中逐步形成的。[17]面对这些社会压力，国家不得不调整国家治理，以获得纳税人对国家税收政策的准自愿服从，缓解社会冲突。[1]第2章对于改革以来中国人的纳税人意识以及公民权要求，目前仍缺乏经验研究。然而，一个可信的观察是，20世纪90年代以来，纳税人意识不仅已经形成，而且正在逐步强化。首先，随着民营经济上缴的税收越来越多，民营经济的所有者开始形成纳税人意识。其次，进入90年代后期，随着国家开始加强个人所得税的征收并实行个人所得税申报，工薪阶层或者中产阶层也开始真真实实地感受到税负的存在及其对个人生活的影响，进而发展出比较强的纳税人意识。在向税收国家转型的过程中，随着纳税人意识的加强，除非国家的收入政策是纳税人同意的而且国家能够从制度上确保纳税人缴纳的税收最后会被使用于公共目的，否则纳税人的税收遵从度就会很低，逃税就会比较普遍。在国家和社会关系紧张的情况下，甚至可能出现抗税乃至暴力抗税事件。经济改革以来，随着国家财政收入越来越依赖于税收，逃税、抗税甚至暴力抗税都开始出现。在20世纪90年代，暴力抗税事件在农村地区越来越多。[18][19][20][21]这些事件的发生及其在某些地区的激化实质上从反面说明纳税人意识正在形成。对于这些暴力抗税事件，社会学家蒂利[21]181是这样评论的：尽管它们并没有在现阶段使得中国走向民主化，但是，它们使得国家意识到社会的不满与抵抗所隐含的风险，使得国家在政策上做出了让步和调整。更为重要的，它们激活了一种机制，使得“国家受到公共政治的制约”，并在更小程度上，“使得民众能够影响公共政治”。总之，在蒂利[22]看来，围绕着征税展开的冲突和妥协在中国开启了初步民主化的迹象。不过，整体上看，暴力抗税事件在中国发生的频率比较少。这一方面是因为国家适时地调整了治理策略（包括征税策略，例如取消农业税），另一方面也因为国家的财政收入大部分不是来自私人部门缴纳的税收。 　　如果说相对弱势的社会阶层采取了比较激烈的方式来抵制那些不合理的税收，那么，财富阶层——尤其是私人经济——则可以运用他们控制的经济资源在体制内实现自己的利益。同时，随着私人经济的兴起及其逐渐成为国家重要的财政收入来源，为了将这一新阶层转换成国家的支持者，同时也为了争取他们对国家税收政策的合作，国家开始承认私营经济的合法地位，保护其利益并采取了政治吸纳或者行政吸纳的方式，将私营企业家吸纳进现有的政治框架。政治吸纳是指将这些新的社会精英吸纳进人民代表大会、政治协商会议、中华全国工商联合会等。在现有的政治构架下，参与人大、政协以及其他的政治与群众组织，为这些私营企业家提供了一个表达利益、影响政策制定的政治参与渠道。[23]258[24]最有意思也比较有争议的是，一些地方采取“行政吸纳”的方式争取私营企业纳税大户的合作，即任命私人企业主担任政府及其部门的领导职位。例如，河北省清河县和吉林省江源县。[25]其结果，这些策略削弱了新兴财富阶层以冲突的方式抵制政府税收的可能，发生在这个阶层的国家与社会的互动也就变得比较和谐。 　　不过，最能够反映纳税人意识形成以及国家在社会压力之下调整其治理制度的，当数2008年以来逐步增强的预算公开运动。随着中国逐渐向税收国家转型，要求政府公开预算的社会要求变得越来越强烈。 2008年深圳市公民吴君亮等人以公民的身份要求一些中央部委以及地方政府公开部门预算，这在全国范围产生了巨大的影响。在这种越来越大的社会压力之下，各级都有一些政府开始公开政府预算。2009年，广州市政府公开了部门预算，成为国内首个公开预算的地方政府。2010年，在全国人大、财政部以及审计署的共同努力下，中央部委开始逐步公开部门预算，预算公开发展成一种全国性运动。⑧显然，这一切只有在中国逐渐向税收国家转型这一大背景下才能很好地予以理解。如果不是因为中国开始向税收国家的转型，国家开始变得依赖社会，预算公开等民主要求不可能形成并逐渐发展成为一种社会压力，国家治理也不会主动地或者被迫地进行调整。在一定程度上，1999年预算改革以来，中国在预算民主方面的进展也与中国向税收国家转型这一大背景有关。首先，预算改革以来，人大预算监督逐步加强，开始从程序性监督向实质性监督转变，一种横向问责机制开始建立起来。[3][26]其次，一些地方开始试点公民参与预算，进而在财政领域发展出一种“社会问责”机制，包括浙江温岭的“预算民主恳谈”、哈尔滨和无锡的“参与式预算”。[3]然而，整体上看，中国社会各阶层民主化的要求仍然比较弱。正如许多研究发现的，尽管经济改革以来，民主化的要求开始形成，公民要求国家治理回应公民诉求的声音也在不断强化，但中国社会各阶层对自由民主的兴趣却不是很强烈。[27]这使得那些坚信经济发展会导致政治民主化的政治学家非常困惑。政治学家赖特[27]认为，这主要是因为中国采取了国家主导的经济发展模式、在后工业化和全球化条件下私人企业需要国家提供的保护以及分割的社会难以形成共识，等等。毫无疑问，这些因素都影响着现阶段中国社会各阶层对国家与社会关系的理解，进而影响着他们的政治认知。然而，从财政社会学的角度出发，还有一个同样重要的解释变量，即国家财政收入的来源。尽管与改革前相比国家财政收入越来越依赖于私人部门缴纳的税收，但是中国仍然只是一个半“税收国家”。尽管归根到底土地出让金乃至国有企业的利润收入都是来自私人部门，但是，由于这些收入的汲取是间接的，隐蔽性非常强，私人部门不会直接地感受到这些负担。这就会削弱私人部门的民主化要求。 　　与此相一致的是，国家治理的民主化程度仍然不足。直接选举目前主要在县、乡一级人大代表选举以及村委会和城市居委会选举的层面展开。前者仍主要是一种“半竞争性的”选举 [28]，后者虽然竞争性比较强，但不涉及一级政权。预算民主的推进也只是方兴未艾，仍然面临许多挑战。尽管人大预算监督已经兴起，但是，即使在那些人大预算监督进展比较突出的地方，预算过程仍然是行政主导的，人大加强预算监督仍然面临着许多政治约束。[29][3]公民参与预算目前也主要只在哈尔滨、无锡、浙江省温岭市这几个最初试点的地方开展，其他地方政府几乎对此缺乏兴趣。在越来越强的社会压力下，2010年中央政府已经明确表示了预算公开的决心，但是，绝大部分地方政府对此仍然心存疑虑。对此，尽管政治学家可以引入各种政治变量进行解释，但财政收入汲取方式应是一个重要的影响因素。正如蒂利 [22]所说的，国家是自己生产自己所需的资源，还是通过垄断的产品而获得资源，还是从人民那里汲取这些资源，将影响着国家统治的特征。从长期来看，民主化只会发生在那些统治者所需的资源依赖于人民服从的地方。尽管中国已经开始向税收国家转型，但在现阶段中国仍不是一个完全的税收国家而是一个混合型财政国家，国家财政收入对社会的依赖比较小，国家的自主性比较高。在这种情况下，要求国家治理民主化的社会压力比较小，国家主动进行民主化的动机也比较弱。 　　五、未来走向 　　从长期看，财政国家转型将影响国家与社会关系的重构。在财政社会学看来，这种影响甚至是决定性的。中国最终将演变成何种类型的财政国家？这主要取决于三大因素：1.市场经济改革是否会出现方向性的转变；2.财政预算体制改革；3.自然资源禀赋。 　　经济改革以来，私人经济在经济总量中的比重不断上升，而国有经济的比重逐步下降。但是，从20世纪90年代后期开始，随着国家调整国企改革思路，国有经济的资产和盈利都在上升。如果国有经济在经济中的比重继续上升，中国是否会回到自产国家？2009年，随着国企在经济刺激中扮演着极其重要的角色，加之一些地方出现了“国进民退”，这就引发了比较激烈的经济体制改革是否出现“国进民退”的讨论。如果真的出现了经济上的“国进民退”，而且这个趋势得以持续加强，中国的确可能会回到原来的自产国家时代。不过，本文认为，这不可能发生。首先，至于最近几年是否出现“国进民退”本身就是一个可以争议的问题。其次，国家并未放弃建立社会主义市场经济的改革目标，中国的经济体制也不可能回到计划经济体制。最后，为了汲取财政收入，国家也不会选择自产国家的模式。对于从自产国家转型过来的中国来说，这方面的教训应该是非常深刻的。21世纪以来，国企之所以能够盈利是因为国企主要集中在一些垄断行业。如果国家进一步铺开国有经济的覆盖面，则国企整体的盈利能力就会下降。 　　同时，这些年来，尽管私营经济缴纳的税收以及个人所得税在税收收入中所占的比例仍然不高，但它们的增速却很快。从1990年到2001年，私营经济税收的年增长率一直都维持在50%的高水平，此后，虽然逐渐下降，但仍然较高。从1999年到 2007年，私营经济的年平均增长率高达45.8%。1999年以来，个人所得税一直保持着一个相对平稳而且较高的接近30%的年平均增长率。除个别年份外，私营经济税收和个人所得税的年增长率都高于同期财政收入的年增长率。⑨在未来，随着市场经济改革进一步深入，私营经济将进一步壮大，家庭收入将逐步上升，则私营经济税收和个人所得税的重要性将会上升。这将推动中国进一步向“税收国家”转型。 　　从财政预算体制的角度看，中国也存在着继续向税收国家转型的可能。首先，庞大的社会保障费在将来转变成社会保障税的可能性很大。最近这几年，这种呼声一直未断。一旦开征社会保障税，其影响将如同个人所得税，中国将进一步向税收国家转型。其次，土地出让金最终将被物业税取代。目前用土地出让金缓解地方财政支出压力的办法是一种短期行为，缺乏财政可持续性。而且，土地出让金也是推高国内房价的一个重要因素，而高房价已带来巨大的社会不满。因此，这几年开征物业税的呼声一直很高。一旦物业税出台，不仅会推动中国进一步向税收国家转型，而且会使得中国远离租金国家。从自然资源禀赋的角度来看，中国在未来发展成租金国家的可能性也很小。尽管中国号称地大物博，但实质上是一个资源短缺的国家。最后，从税收公平的原则看，中国也应在未来改革商品税的征收方式，实行“价外税”征收。如果这样，纳税人对税负的感知将进一步增强。 　　总之，中国存在着进一步向税收国家转型的可能。但是，中国不可能发展成一个完全的税收国家。这主要是因为，由于体制惯性以及意识形态方面的原因，国企将继续在中国经济进而在财政国家体系中扮演着非常重要的角色。尽管中国将会进一步向税收国家转型，但极其可能的是，中国将是一个以税收国家为主体但同时具有自产国家特征的混合型财政国家。 　　结论与讨论 　　从长远来看，财政国家的转型将会引起社会与政治转型。正如熊彼特(1918)所说的，国家对私人部门征税将对社会产生巨大的影响，它将塑造一种特定的现代经济，一种特定的社会文化与价值。在塑造了一个本身能够逐渐发展的公共官僚体制的同时，征税也塑造了人民，塑造了一种特定的国家与社会关系。过去三十年的市场经济改革使得中国开始从自产国家向税收国家转型，这使得国家开始依赖社会，人民开始形成纳税人意识并初步发展出公民权的要求，这就使得国家开始面对政治民主的社会压力。不过，中国财政国家转型的复杂性在于目前中国仍是一个混合型财政国家，中国还同时保留了自产国家的遗产并具有租金国家的特征。这就使得在现阶段国家对社会的依赖仍不是很高，纳税人意识仍然不高，公民权的要求也不是很强，同时，国家的自主性很大。 
来源: 《吉林大学社会科学学报》2011.1 | 责任编辑：程仕才