人大代表“官、民”构成失衡现状必须改变

人大代表“官、民”构成失衡现状必须改变

中国13亿人的民意、利益，在国家的最高权力机构“全国人民代表大会”由3000人左右的代表在党的领导下“代表”了。他们的意志、价值取向决定着13亿中国人的命运。人大代表的选举产生不可谓不重要，因为他们必须能够代表人民的意愿和根本诉求。因此，人大代表的构成就不能不成为值得关注和研究的问题。

一、目前“全国人大代表”构成的现状

我国《选举法》虽然规定了人大代表构成成份的多种要求，但唯独没有明确规定和限制各级政府官员在代表中所占的比例，造成目前全国人大和各级人大代表中官员所占比例太大，人大代表的结构不正常，百姓广泛戏称人大代表为“大人代表”，人代会是“官员代表大会”。占全国人口绝大多数的非官员平民群体意见表达和利益诉求受阻，导致社会不和谐因素的增长。由此看来，《选举法》完全有必要认真修订、完善。

毛泽东早在1945年答美国记者甘贝尔时曾说：我们找到了跳出政权兴衰“周期率”的好办法，这就是“让人民来监督政府”——这里的“人民”以及中共十七大报告所说的“人民”的知情权、监督权、表达权、参与权，这些都应当是指有别于官员的“平民”吧？

从最近几届全国人大代表的构成的情况来看，官员和企业家（有些同时也兼党政职务）占了绝大多数，各级党政官员代表与平民代表成了一种倒三角的结构。在对以华东农业大省 安徽的第十届、十一届人大代表构成情况为典型例证认真分析并参考其它数省、市代表构成的基础上，形成下图（另见文后附表）——

再看典型的西部省份甘肃，从第十一届48名全国人大代表的构成来看，可勉强算作非官员的平民代表仅6人（其中大多为知识分子），其余皆为准党政官员和企事业老总或董事长兼书记，占代表总数的87%左右。

河北省属华中大省。该十一届全国人大代表共121人，其中无官衔的平民代表仅6人，约占代表总数5%，党政官员（含企业家兼书记）63.4%，最小的“官”有4位，基本是行政村党支部书记和一位中学党委副书记。工人、农民、个体工商户等自由职业代表为“0”。

    北京市是我国政治经济文化中心。分析北京十一届全国人大代表构成可以成为我国省会以上大城市的一个样本。经统计显示，其人大代表构成同样也是以官员为主。准官员占62%，最低官位是集团党委书记（仅2人）；无党政官职的平民代表15人，约占代表总数26%，这是大大高于其它省市的，究其原因，应该与北京市知识分子精英云集有关；这15位平民代表中，除4人基本可归于普通劳动者，其余皆为专家、教授等知识精英；那么平民普通劳动者占代表总数的比例仅约7%（这已经大大高于其它省市了）。

但北京市人大代表构成中还有一个现象是值得注意的。有细心的人士认真统计得出这样的结果，在北京市出席全国人大58位代表中，其中有34人并不是从原北京市人大代表中产生的，亦即他们原来并不是北京市的人大代表。那么，这些人是如何进入北京市出席全国人大的代表名单的呢？他们是如何产生的呢？上级内定？这不是违反《选举法》吗？

再如山东某市全国人大代表的构成中，市委副书记、市长、企业董事长、大学校长、副院长、研究所所长等各类副县以上官员竟拥有了80％的代表名额，而占人口总数80％以上的广大工农、农民工及个体工商户、自由职业者却未见一个代表。

以上数据是本文“全国人大代表‘官员、平民’构成示意图”的依据。

面对上述状况，然而今年有报道说：“十一届全国人大代表结构，与近几届全国人大代表构成中反映出的工人和农民代表比例呈下降趋势相反，这次名单中一线工人和基层农民代表大幅增加。其中，一线工人代表比上届增加了一倍以上，基层农民代表比上届增加了七成以上。省级政府组成部门领导干部代表比上届减少了三分之一”。文字报道是讲究技巧的。乍一看，上述改变颇为喜人。但细细想来，却感到这样的概括是不符合实际的。如上述安徽省十一届全国人大代表农民界别仅为1人，第十届人大的农民界别是0，这样的增长“七成”或“一倍”有何意义？即使将担任省妇联执委、县政协委员的行政村党支部书记也算作“平民农民代表”，十一届人大代表中农民的实际人数也仅仅是2人，占代表总数114人的1.8%。基数如果是“0”或“1”，“成倍增长”或“增长7成”意味着什么呢？如此不讲基数，光报道“几成、百分比”有何意义？

仅从分析本届人大代表的构成就可以看出，十一届全国人大代表的构成虽有变化，有改进，但必须承认，总体上来说变化甚微，改进不大，有些地方在某些方面还有所退步。还不值得作为“可喜现象”来报道。

倒是早在2007年，新疆出现了“可喜的现象”——占我国疆土六分之一的新疆自治区出台了区党委办公厅12号文《关于认真做好县(市、区)人大、政府、政协和乡(镇)人大、政府换届选举工作的通知》，（可点链接）明确规定：县(市、区)人大代表中领导干部代表比例不超过25%，工人、农牧民、知识分子和其他劳动人民等代表所占比例不低于75%。而且还规定：拟任新一届人民政府组成部门负责人的，一般不再推荐为本届人大代表。然而非常蹊跷的是，正如新疆阿勒泰地区关于官员财产申报、公示的破冰之举一样，这个体现重民意重民主的关于人大代表官民比例的改革性规定并未引起其它省市乃至全国人大的关注和响应。

 全国人大代表的如此构成，不能不使人们产生如下疑虑——

      二、“人民代表大会”与“官员代表大会”是同一回事吗？

    首先，官员与平民其实质属性并不完全是一样的。从广义来说，官员当然也是“人民”范畴内公民。但是“人民代表大会”与“官员代表大会”可以看做是同一概念吗？官员在各级“当家做主”开会决策的机会和权利太多了，全国人大中出又现90%以上的各级官员有何意义？这与平时政府的行政工作会议有何区别？从我们日常所说的“官民冲突”等一类概念来说，官员与平民其实质属性并不是一样的。此外，从毛泽东所说的“让人民来监督政府”的含义来说，官员与平民其实质属性并不是一样的。

诚然，我们不能一概说官员不好更不能说都是贪官污吏，也不能说企业家不能当人民代表，他们中确也有一些能仗义执言、关注社会大众和弱势群体、充满正义感的知识精英、政坛表率。但是，就各级官员、企业家老总的整体来说，由于在其位就要“谋其政”，由于其有别于平民的身份、职责、地位、利益，他们总能时时和平民百姓的柴米油盐、衣食住行、权利保障等方面所思所想一致吗？

官员与非官员平民所处地位截然不同，在看待问题的价值取向上不可能没有区别。政府官员及企事业领导，作为特殊的社会群体，在反映选民意愿时承担着双重身份，他们既是具体地方、部门甚至是中央一级的执政者，而在人大中又成了“监督者”，这种“自己监督自己”的现象，是我国民主政治建设方面长期存在的弊端，已经产生了许多恶果。官员身份的人大代表由于受到部门利益、自身利益的牵扯及其它因素、环境的制约，其自身很难做到“民意”与“官意”协调统一，履行人大代表职责时往往会避重就轻，绕开自身或本地、部门的利益；这样，他们在议政和表决时，未必能将大众关心以及切合大众利益的问题，反映到位、反映充分。这是显而易见的。

        3月23日《东方早报》报道浙江嵊州人大常委与人大代表打架一事，也许算不上普遍现象，但仍窥一斑可知全豹。（可点链接）

2008年，全国许多地区出现出租车罢运事件，严重影响和谐社会的建设；出租车行业的垄断和层层盘剥已经从2002年起被不断曝光，早已不是秘密。笔者在一些城市乘出租车的过程中明确感受到，司机们眼巴巴盼望国家能出台相关法律法规，规范行业行为。但是09年3月的十一届人大二次会议上似乎未见有人提出此类议案，也未将此列入09年立法计划。仅以此例就可以看出人大代表构成缺陷所造成的人民的某些利益无以诉求的结果。对这样波及全国的事情尚且如此，那么由此便可以推及其它了。

对各地公检法、城管等执法违法、侵害公民权益的行为监督不力或监督缺失，与人大代表的构成难道不无关系吗？

        三、目前人大代表的构成，造成明显的监督及民意表达缺失

《宪法》规定人民通过各级人民代表大会行使当家做主的权利，“中华人民共和国一切权力属于人民”；而且法律还赋予人大具有对官员和政府实行监督的义务和权力。

那么，如果说抱这样的逻辑——官员本身就原来已经是各地人民选出来正在“当家做主”的人，所以各地官员出席全国人大也可以视为实质上代表了人民，那么，这些已经是省、市、县级的“执政者”者（有的已经是中央一级的领导）如何监督“执政者”本身呢？“自己监督自己”不仅理论上是悖论，而且实际上也出现了监督缺失的种种问题。何况，许多党的书记并非“人民”选举产生的。

稍稍举例便可说明。

其一：毋庸讳言，各地上访和“截访”乃至对访民的非法拘禁（名曰“法制学习班”或强制送进“精神病院”）是造成社会不和谐以及民怨淤积的重要原因之一。客观地说，访民中也会有少数个性心理偏执或坚持某些不正当诉求者；但是，我们必须看到，大多数上访民众是因为地方不作为、相互推诿或官官相护造成的。上访毕竟不是外出旅游，不到万不得已，公民不会走上这条充满荆棘和危险的坎坷道路。

对此，中国社科院于建嵘教授多有研究和呼吁，无须笔者赘述。但各地政府为何对此讳莫如深？在全国人大会议中为何对此没有反映？笔者曾呼吁就《<信访条例>实施细则》立法（可点链接），杜绝地方对访民诉求不作为的现象。但很遗憾，在今年3月闭幕的十一届人大二次会议上，同样看不到这方面的“议政”和立法计划或任何解决方案。

于是，两会刚闭幕，又出现了抓捕fang-民强行送进“学习班”（实际是非法关押）并虐待访民、非法扣押财物的事（可点链接）。这些与90%以上的人大代表皆为官员构成、自己“监督”自己没有关系吗？

其二：国家出台了《政府信息公开条例》，但是政府对此不作为该如何处置？没有实施条例。公民按以上《条例》正式向政府递交书面申请，但往往是石沉大海，毫无反响。结果变成总是要打一场官司才可以得到公民应该得到的政府信息。有关这方面的报道已经不是罕见的了。令人焦虑的一些地方的所谓“群体性事件”往往也与政府信息不公开、官民无法沟通有关，这在总结教训中已经承认。但对此，为何人大代表在开会时无人议及于此？如果人大代表的构成中，平民代表占有合理比例，这些问题是一定可以被提出来的，这对于依法治国、构建和谐社会是有好处还是有害处呢？

其三：为何我国有关“官员财产申报 、公示”的法律历经十几年千呼万唤出不来？为何新疆阿勒泰在官员财产申报、公示方面可贵的“破冰”之举在全国得不到响应？我们经常批判的“资本主义国家”在这方面领先了中国200多年、100多年、几十年，而且在反腐方面是有效的，为什么全国人大出台此项法规这么难？面对全国人民的强烈呼吁，今年3月闭幕的十一届人大二次会议还是未能将其列入09年十几项之多的立法计划之中。这难道与人大代表90%左右为官员的构成比例无关吗？

四、建议将本文开头所描绘目前人大代表构成的“倒三角”正过来

要构建和谐社会，要实现国家的可持续发展，必须凝聚民心，发挥民智民力，畅通民心民意。因此，全国人大代表官、民构成比例是一个带根本性的重要环节，它应当逐层分解、逐层设置标准，使得13亿中国人民的代表真正具有“人民代表”的性质——必须看到官员与平民毕竟是不完全相同的利益群体，全国的官员群体毕竟是少数，而在人大代表中他们却成了绝对的多数，这怎么能说是合理的呢？

但是，2007年03月24日新华网载《北京青年报》文章称：“来自一线的工人和农民并不必然站在他们的职业立场讲话，也不必然有能力站在他们的立场讲话。”这一说法是不符合逻辑不值一驳的错误观点。对于工、农、个体劳动者，只要不低于高中左右的文化和较强的当家作主、参政议政、秉公办事的意识和品格，经选举就可以成为各级人大代表，何况还要对他们进行适当的培训。

为此，笔者建议将本文开头描绘目前人大代表构成的“倒三角”正过来，初步建议如下图——

 在上图中，笔者未反映民族、性别、文化水平等要求，并非笔者不注重于此，实因本文主要论及的是“官、民比例”问题。具体比例的确定，大体应根据各类、各阶层在全国人口中所占比重来考虑，当然不排除有理有据地适当增减某方面代表名额的比例，这层意思其实在右图中也有所反映，比如，笔者并未机械地按一线劳动者和所谓无官衔的“平民”占全国人口的比例来考虑人大代表的构成比例。

同时，对人大代表的学历不宜一味攀高，尤其是对于工、农、个体劳动者，只要有高中左右的文化和较强的当家作主、参政议政、秉公办事的意识和品格，经选举就可以成为各级人大代表，何况还要对他们进行适当的培训。

胡锦涛总书记在党的十七大报告中论述“扩大人民民主，保证人民当家做主的权利”时提出：“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”这一承诺的实现还需要经过艰苦努力。如果说，现在政府还能关注一点民生，做一些实在的事情，那是取决于执政党的领导核心的决心，人大代表大多是支持、拥护而已，并未真正发挥“当家做主”的作用。在这样的代表构成情况下，底层、弱势群体的诉求就更难较好较多地上达。凡执政党高层未决定去做的，人大也就做不了什么。

大致如本文所建议的设置代表名额，《宪法》规定的我国人民当家做主的权利将得到进一步落实，生动活泼的民主政治生活将更加健康地发展，人民利益的根本诉求将得到进一步的表达和保障，毛泽东早在1945年提出的“让人民来监督政府”的宣示才得以实现。如此，13亿民心将得以进一步凝聚，和谐社会的构建将更加顺利，国家的可持续发展也将获得不竭的动力。□