临桂区水利局局长:胡平平：农村教育改革实践和思考

非常荣幸能够参加今天的研讨会，和大家一起交流关于我们整个教育改革开放过程当中，从基础教育到高等教育，到人才培养方面的看法。也很高兴和这么多大家，这么多著名同志在一起研讨教育改革问题。

我是从农村税费改革开始，在安徽省主持安徽的基础教育。从2000年到2006年这段时间，也就是说从整个农村基础教育政策调整开始，到2006年9月1日新《义务教育法》的实施的这个过程，一直在中国的中部典型的省份从事基础教育管理工作，也可以说在农村教育改革的第一线有很多的体会。

2007年，我被教育部借调到教育部基础教育质量监测中心主持日常工作，从事基础教育的质量问题的研究、探索和引领工作。但是，不论是农村基础教育整个改革和发展，还是基础教育质量的监测，我想实际上都是围绕这一个中心，就是教育的公平问题。

今天我主要谈农村教育改革实践和思考。主要从三个方面谈：

一、基础教育最主要有一段教育就是义务教育。改革开放这么多年我觉得主要分两大步：

1986年《义务教育法》的颁布实施，到上个世纪末实现了两基，经过15年奋斗，到2000年中国在世界九个人口大国中率先如期的实现了两个85%，一个是在人口普及义务教育达到了85%。2007年底，全国实现“两基”市、县、区达到2820人，占全国总县数的96%，人口覆盖率达到99%。

本世纪初开始的教育改革，农村的教育受益是最大的。从2001-2006年，我们进行了农村教育政策的调整，也就是由过去农村的基础教育由乡镇来举办、由农民来举办，转变到由政府来举办，以县为主管理，这是一个大的转变。在这个大的转变过程中，标志性的就是2006年春季开始，国家对农村义务教育经费的改革，2007年春季在全国农村地区全面推开，惠及全国1.5亿的农村学生。从2008年9月份开始，全部免除城市义务教育学杂费。这成为国家又一个重大的战略决策。尽管是千呼万唤才出来，但是毕竟迈出了这么一大步。

2006年9月1日新《义务教育法》正式实施，实际上这么几个大的步骤：

2006年春西部各省农村中小学全部免除学杂费、给贫困家庭学生免费提供教科书、贫困寄宿生补助生活费。

2007年春全国农村中小学全部免除学杂费、2007年9月农村中小学全部免费提供教科书、给贫困寄宿生补助生活费。2008年秋全国城乡中小学全部免除学杂费、的同时提高公用经费标准和贫困寄宿生补助生活费补助标准。

义务教育经费由各级政府“分项目、按比例”分担。实际上在义务教育法上只提了一句，目前实行的是西部地区中央财政拿80%，地方财政拿20%，中部地区中央60%，地方40%，农村中小学校舍的维修经费，中西部地区，中央和地方各一半。中小学免费课程的教材费用，中央财政在农村地区的免费全部中央财政承担，承担的是国家课程，地方课程由地方财政承担。农村中小学贫困寄宿生补助生活费补助由地方承担，农村中小学教育债务，各地先自行清理偿还，中央以奖代补。一年内消化完成。

这一系列的措施可以说从2001-2006这一段时间的确是来之不易，这些措施现在已经有了法律保障，新修订的《义务教育法》除了在经费上设分项目、按比例，中央、省、市、县、地方、各地来分担，从体制上，《义务教育法》上第七条明确规定，实行国务院领导、省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。保障农村基础教育顺利、健康的实施。

从1986-2007年，全面普及义务教育，可以说极大地提高了我国国民整体素质，从20世纪80年代初期，人均受教育年限不到五年，提高到2008年的八年以上，到2007年全国15岁以上的人口平均受教育年限超过8.5年，比世界平均水平高一年。到2002年，中国全面教育发展指数上升为0.954，在121个被监测国家中排名第38位，比2001年第54位上升了16位。接受过九年义务教育的数以亿计的新一代农村青年已经成为21世纪我国城镇化建设的主力军。

改革中值得思考的问题

推进基础教育均衡发展、促进教育公平，是实现社会公平的基础。从目前的情况来看，农村孩子入学机会公平基本达到，但是整个教育过程的公平和结果的公平，还是不行的。因此，我们下一步，尤其是农村基础教育努力过程当中，必须要考虑如何实施教育过程的公平和教育结果的公平。

目前农村教育虽然有这么多好的政策，但是还存在着许多的问题，一些中西部农村的基础还是很薄弱、很脆弱，义务教育的巩固和压力很大。如果按照全国公布的数字来统计，2007年底全国小学净入学率达到99.46%，但由于学龄人口基数大，在6-11岁适龄人口中累计约有55万儿童不能获得小学教育。2007年初中阶段毛入学率达98%，这同样意味着在12-14岁的学龄人口当中有110多万儿童不能获得接受初中教育的机会。

城乡之间、区域之间、校际之间的资源配置差距较大，实现教育公平的任务仍然相当艰巨。2006年初财政生均预算内事业费支出城镇是农村的1.3倍，生均财政预算内公用经费支出，城镇是农村的1.2倍。城乡之间、区域之间、校际之间师资队伍差距明显。

有人说有的省是三个三分之一：1/3的农村中小学教师是民办教师转正的，1/3的是50岁以上的，1/3是新进分配的年轻的老师。这些统计、这些经验性的说法虽然是在局部省份；但是实际整体已经有这样的数据；不久教育部将要公布前面的中小学教师的状况，实际上和这个经验是非常吻合的。

城乡之间、区域之间基本办学条件差距仍然较大。我昨天刚从河南国家贫困县民权县进行基础教育监测回来，我发现在农村的中小学几乎没有实验条件，没有音、体、美的实验器材，甚至没有活动的操场和场所。现在实现农村远程教育工程，国家拨付下去了一部分计算机和卫星接收的一些设备，大都闲置在那儿，为什么？两个原因，一是公用经费数量不足，付不起电费；二是付不起维修费，同时也没有专门的教师来从事这样的基础设施的农村远程信息接收工作。可见我们管理、经费、人才在农村都是相当缺乏的。

县域内的教育公平是推进我国教育公平的现实选择

对这个问题我谈谈个人的看法。我认为，如果要在全国整体推进，实现基础教育的教育公平，需要国家一些宏观决策和宏观政策，因此要很快实现是不现实的，也是不可能的。这样一个理念，要在我们的基础教育中落实，应该从什么地方做起？我觉得首先要从区域内的教育公平做起。而区域内的教育公平，首先要从县域内的教育公平做起。县域内的教育公平是推进我国教育公平一个现实的选择。为什么这么说？因为县级政府作为教育资源的配置和教育行政权的行使机构，是我们目前一个最基层的行政单位。县域内教育公平是国家基础教育公平一个基础的模块。

目前的发展形势已经具备了在县域内推进教育公平的条件，因为国家大的政策就是以县为主进行管理，这样一个体制的建立为推进县域内教育公平奠定了体制上的保障。另外促进县域内的教育公平已具备一定的工作基础和经验的积累，像江苏省、浙江省、安徽省，还有我所看到的黑龙江省等等，这些省都做了大量的工作。但是，推进县域内教育公平不是一句简单的话，它面临着很多的挑战。

历年来县域内校间办学经费差距巨大，农村学校经费普遍不足。我有很多数据可以说明，无论是东部、西部，无论是经济发达地区还是欠发达地区，就一个县域情况来说，经费投入上都存在着明显的差距：重点学校高于非重点学校，县城内的学校高于县城外的农村学校。就拿浙江省这样最好条件的，经济上城乡差距很小的省份来说，根据我们的调查，它的农村学校和县城学校的经费的投入差距也在1：4.1之间。我调查了一个在安徽的经费薄弱的县，我发现县城教育的投入和农村学校的投入跟浙江省一个经济发达的县同样，也是是4.1：1。

县域内农村校、薄弱校教学仪器设备短缺严重。我们在6个县做了生均值的调研，有的学校生均值一年不到2元。在这样的情况下谈素质教育，谈何容易，不要说素质教育，可以说在很多农村的学校，音体美、计算机、外语课都开不出来。在一些农村的中学，中考不考生物和地理，更不要谈实验了。

县域内师资结构不合理，农村教师总体素质低下，音体美、外语、计算机教师奇缺。农村学校教师和县城学校教师相比，起点学历偏低。另一方面，条件艰苦、整体环境落后难以吸引高学历人才到农村任教。农村如果把优秀人才引进去，连住在哪儿都没有地方解决。这样要怎么能够吸引人才？更不要谈吸引中高级职称的教师了。总的来说，农村教育中、高级以上职称的教师比例过小、优秀教师，好一点的都向县城集中。农村教师中有一个很强烈的愿望——往县城去，往城市去。

农村教师年龄老化突出，年龄结构不合理，学科结构不合理。县域内教师缺少交流，农村教师接受继续教育的路不畅。为什么不畅？我们通过调研发现，由于经费不落实，设施不足，培训者水平不高，或者是没有培训者，农村教师的继续教育流于形式，除了需要必要的一些学历教育非学不可，通过远程教育，函授教育之外，其他的几乎没有。如果有的话，也是一些培训机构。这个培训机构是由过去中级师范改的；这种培训的收费，由公用经费承担5%的培训费，剩下的及农村教师到县城的吃、住都得自己掏腰包。我们调查下来，很多地方一个暑假培训下来，一个人要负担一千元。这跟县城无法相比。

另外一些农村学校有编难补，部分地区教师数量短缺。原因是现在财政体制在控制吃财政饭的，一些边远地区、落后地区吃财政饭的人数大大超过控制财政人数，这些超编的人数主要集中在县乡两级的政府机构和事业单位，而我们恰恰教师编制缺编。在这种情况下，很多县、区一级的财政和政府，就对教师这块就叫“有编不补”、无法补。如果要补的话，就是自己县级财政掏钱，上面转移支付不会给县，因为超编了。那么在这种情况下，县长、县委书记就不会给教育再进编、再进人。所以就出现这样的情况，一方面是大专毕业的师范生没有工作，一方面农村不合格的教师和年岁大的，没办法胜任教学的教师，还在那儿顶岗，出不来。就出现这样一种状况，而结构性缺编的教师也进不去。这是一个非常难解的难题，这是我们教育没有办法去解决的，因为它涉及了整个中小学教师管理体制的一个大的改革。怎么能够使这样一个体制更活起来，不合格的能出去、合格的能进来，现在这个结该怎么解？需要财力的支撑。

县域内学校生源两极分化现象严重。生源向县、镇重点学校集中。农村学校辍学率居高不下，有的地方出现空巢学校。现在我们看大班额在初中最多，在县城最多，多到什么程度？有的地方一个班级本来是坐45个人，现在坐到100多个人。我在有些地方看到，进去以后，校舍也没有，白天100多个人挤着靠讲台，甚至贴着墙壁坐，只留一个空给老师讲课，晚上把桌子拼一拼，就在那儿住宿。没有办法吃饭，就到周边居民家里去买饭。国家说已经拿了100亿，可以说是杯水车薪，解决不了现在的矛盾。

分析这些原因：除了整体投入不足之外，除了一些教师体制改革没办法进行之外，或没有一个解决办法之外，我认为教育管理体制的局限和机制、制度的缺失影响了县域内教育公平。80年代中期实行的“地方负责、分级管理”教育管理体制的局限性，造成了县域内教育不公平。管理层次多，效率低下，管理重心低，调控能力弱。

县级党政干部缺乏科学的发展观，错误的资源配置思想加剧了县域内教育部公平。当前“以县为主”的教育管理体制在机制、制度上的不健全，是实施县域内教育公平的主要障碍。

“以县为主”教育管理体制建立之初，还存在着诸多问题：乡镇教育管理职责不够明确。教育教学管理存在着权责分离问题。教育经费管理缺乏规范。教育局不知道这个经费怎么用，校长不知道这个经费该怎么用，没有管理的自主权，都要到县财政报帐，高兴就给你报，不高兴就拖着。校长说哪有那么多时间求爷爷告奶奶去报帐，非要找一个人不断往财政结算中心去跑、去报。教师队伍管理统筹不够、渠道不畅。过去在乡镇流动，乡镇之间不能流动，现在在县域范围内流动，谁来管？有的说教育管、有的说人事管，谁都管。还有校长任命给谁，过去说党管干部，组织部管，新的《义务教育法》说，义务教育阶段，校长的任命是教育行政部门任命，现在实际上不是这个情况，下去一了解，有的在组织部，有的在宣传部，有的在教育部门，不一样。乡镇长经过调整以后去当校长，就出现有的学校校长根本就不懂教育，怎么办？进来就搞基建，搞扩大建设，最后发现是一个贪污犯，一下就抓起来了，结果是一个买来的官，就出现这样的情况。尽管是少数现象，但是反映了我们体制，虽然在《义务教育法》上有明确规定，但是从实际操作来看，机制还是很不健全、很不完善的。

我们还出现一个初中37个教师，17名是教语文的，这个教师怎么流动？怎么调整？需要调整。所以制度性的缺失是诸多问题的源头，影响了县域内教育公平。所以教育管理职责缺乏相应的制度来规范。资源配置缺乏刚性规范制度，只有中央和省这一级有刚性规范，从省到市，到县就没有刚性的规范，所以就出现现在叫做跑步跑省，谁会哭就有钱，谁不会哭就没钱，实际上也是腐败的原因之一。农村中小学教育的管理职责缺乏有效监督机制。除了督导之外，现在没有监督，所以出现2008年中央审计总署审计50多个县，发现40多个县都有挪用国家给的教育经费，超过了60%。没有一个有效的监督，县长、书记一句话，谁还敢说话，钱该怎么用、怎么调就怎么用、怎么调。

建议

健全县级教育管理机制，强化省级统筹，推进县域内的教育公平。县级政府在财政预算中将教育经费单列，专户管理，依法实行部门预算管理。目前从中央到省、到地方，没有一家是单列的，都在一家大锅里，领导舀一两勺子给你，最后监督都没法监督。如果我们能把《义务教育法》落实了就不错了。

明确以县教育行政部门为主，建立人财事相统一的管理平台，为推进县域内教育公平提供体制保证。成立县教育经费结算中心，在实际工作中真正做到“事财统一”，县教育行政部门成立教育人才管理中心。依法管理中小学校长和教师队伍。建立以中心学校为中心的学区管理网络，实现学区内教育资源共享。

我们教育管理，老是不按照教育规律，按照行政的办法管，一个乡十几万人口一个中心学校，没法管，所以中心学校的师资必须要按照教育的管理规律，科学的进行师资管理。另外要加大审计统筹，为县域内教育公平提供保障。还要依法建立监督考核制度，强化政府推进县域内教育公平的责任。

各级政府要审视、清理现有对农村义务教育的歧视政策，为推进县域内教育公平提供政策保障。过去定的很多政策是按照分灶吃饭的财政政策制定的。因为农村没有钱，所以给你编制少一点，城市有钱，就给你编制多一点，这是不对的，有失公平的。还有资源的配置也是按照财力进行配置，那样也是不行的，因此国家必须制定统一的办学标准，不仅城乡要一致，而且现在还要对农村倾斜。不能给你十元，给他十元，因为历史的欠帐还是要弥补的，这也是一种公平的体现。

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