kindle 499 558 区别:试论交通事故认定复议缺失的危害与对策

【摘　要】道路交通事故认定复议程序是判定责任是保证交通事故认定书合法、正确的必要保障。新的道路交通安全法律法规将这一非常重要的复议程序缺失，未再规定任何救济途径，造成责任认定错误救济空白，导致司法实践中出现的程序违法和事实错误的认定书无法纠正，损害了法律的科学性、严谨性、完整性，损害了公民应当依法享有的救济权利，产生大量的信访案件。本文旨在分析指出新法在责任认定复议缺失的危害及增设的必要性，并在此基础上提出现行法律框架内解决的对策，以期对相关法律规定进行完善，真正实现交通事故处理程序得以更符合法律原则，更加科学严谨、公平、公正。

【关键词】复议缺失　危害　必要性　对策

道路交通事故认定行政复议是指交通事故当事人就公安机关交通管理部门（下称交管部门）对具体交通事故责任划分作出的认定书不服，依照法律、行政法规、规章的规定依法享有申请上一级交管部门复议的权利。该项复议程序价值在于，它为当事人之间民事责任分担、行政处罚和是否构成交通肇事罪或故意杀人罪等刑事责任、罪名提供最终合法、公正、符合客观事实的法律依据。它为行政机关提高执法水平、增强司法公信力起到非常重要作用；它可以实现防止交通事故案件处理领域行政执法腐败和司法腐败，有效节约司法资源；它可以使交通事故责任人、受害人、保险公司等当事人服从决定，提高道路交通事故的处理效率，缓解交通事故案件的执行难度。现已废止的我国第一部交通事故处理行政法规《道路交通事故处理办法》（下称《处理办法》）第二十二条就规定了“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后15日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后30日内，应当作出维护、变更或者撤销的决定。” [1]这一执行了十三年行之有效的纠错复议制度却被效力更高的《道路交通安全法》[2]（下称《交安法》）给省去，且未再作任何纠正制度的规定，不能不说是法律的一大倒退和遗憾。更令人失望和不解的是随后国务院公布的《道

[1]《道路交通事故处理办法》，1991年9月22日国务院令第89号发布，自1992年1月1日起施行（已废止）。

[2] 《道路交通安全法》，2003年10月28日主席令第8号公布，自2004年5月1日起施行。                                    

路交通安全法实施条例》[1]（下称《实施条例》）也同《交安法》一样，对该项复议纠错制度未予规定，导致实践中大量不服责任认定的当事人缠诉、逃避执行和无休止上访，给基层交管部门及事故处理民警的腐败制造了无法纠正和发现的保险丝。另一方面也破坏了法律统一性，致使法律之间相互矛盾、司法实践执行混乱、失去了法律依据。究其原因，笔者认为主要是部门利益作祟及法学理论界在制定新《交安法》时离开了中国社会实际情况，过高地估计了行政部门、司法人员的综合素质能力，低估了公民的法律意识。所以，有必要增加这一至关重要的，对交通事故责任认定不服的复议程序，使新《交安法》更符合法律基本原则，科学严谨，更符合中国社会实践，更具可操作性、更加完善。

一、道路交通事故认定复议缺失的危害

2004年5月1日施行的新《交安法》和《实施条例》在设计理论基础上高估了交管部门的素质、我国现阶段政府依法行政能力和司法人员综合知识水平能力，以及低估了全社会高涨的法律意识和人们追求程序公平的心理需求，没有考虑到社会普遍诚信度不高的现实情况，缺失责任认定复议程序，最直接结果是导致实践执行中出现的责任认定错误无法纠正的重大问题，造成责任认定成了基层交管部门或个别人员的一言堂，危害非常大。

（一）导致实践中错误的责任认定被同样执行

众所周知，交通事故认定书是由法定的交管部门一家调查和作出，除死亡三人以上的交通事故由上级交管部门派员指导调查外，99%的交通事故均是由县级基层交管部门作出的。基层交管部门事故科民警少则二、三人，多则五、六人，大量的县域事故责任认定书均由几个民警长年作出，由于工作的单一性及县域狭小的人际关系，很容易产生错误的责任认定。一旦作出、便很难主动更改的，致使程序或事实错误的认定书在作出后就确定了当事人之间的权利义务，决定了责任人承担的民事赔偿、行政处罚、甚至刑事责任。现阶段我国全社会对公安机关尤其是它的基层交管部门普遍存在缺乏信任感，这是不争的事实。而且，没有了复议程序，将很难保证每一份责任认定都符合程序规定和事实充分、清楚，增大了事故处人员的腐败和出现差错的机率。

[1] 《道路交通安全法实施条例》，2004年4月28日国务院令第405号公布，自2004年5月1日起施行。

(二)导致交通事故案件处理复杂化

自最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》[1]与《交安法》开始施行以来，事故民事赔偿的范围、标准大幅度提高，动辄几万、十几万、甚至几十万元的巨额赔偿；再加上保险公司第三者责任保险合同性质的不明确及《交安法》第七十六条的规定，都使得各方当事人将焦点放在了最根本的事故认定书上。缺失对它的复议程序，使得当事人因为对责任认定的不服只能选择拒绝调解，通过诉讼程序获求公平和心理平衡，致使受害人长达二、三年无法得到救治或赔偿。另外，即使通过诉讼两审，由于现阶段我国大部分审判人员没有交通事故认定的专业知识、能力、设备，无法对唯一根本的依据—责任认定书进行评判更改，大多数案件明知责任认定书有缺陷或程序违法，仍然继续采用其责任划分。其结果是造成司法公信力下降，当事人只能以抗拒执行来求得心理公平，导致交通事故案件久拖不结；其中部分当事人便无休止上访，致使本来可以通过一个复议程序解决的问题（一个月）变成长年无法解决的社会问题。

笔者举一例自己代理的交通事故案例予以说明。该案简要案情：甲、乙两人是某厂同事、朋友、平时关系好，经常一起骑甲的摩托车出去玩；车是甲的、甲有驾驶证，乙也经常骑，但乙是甲教会的，乙没有驾照。2004年6月26日晚21时，乙骑车带甲自汉中市回略阳县厂区（两地相距90公里）。行至途中，由于乙没有注意前方右侧停靠的农用车，撞在农用车上，现场没有人认识两人，当时甲头部受伤严重昏迷、出血较多，乙清醒、腹腔受伤。在医院乙因怕承担甲死亡的后果向医生及其他人说了假话、说车是甲骑的（实际当天车是乙骑车）。可是，还未待民警调查，乙便因脾脏破裂三天后不治而亡，甲在抢救二十天后苏醒。民警在未向甲核实、调查的情况下作出了与事实相违背的（因为认定甲骑车）甲承担主要责任的事故认定书。甲出院后才知道认定结果，开始不断申诉，但终因没有复议程序而使民警自己也当面承认搞错了的责任认定书无法纠正。乙的家属依据该认定书不但起诉甲承担十几万元的民事赔偿，还要追究甲的刑事责任。民事部分一审判决甲承担８５％、十万元的赔偿责任，甲不服、支付了八千多元

[1]《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，2003年12月26日最高人民法院公布，法释[2003]20号，自2004年5月1日起施行。

上诉费二审，最终出现二审人民法院依然维持原判。（2006）汉中民终字第273号民事判决本院

认为是这样认定该份事故责任认定书的：“……经审查，勉县公安局交通警察大队对本次交通事故作出的‘交通事故认定书’，本院只采信其对两车责任的划分部分，其它部分认定因在形式要件上存在瑕疵，不予采信。” [1]，甲在依法维护权、讨一个公道无路的情况下，迫不得已不辞而别，以丢掉稳定的工作和生活，选择了用逃避方法来抗拒不公的判决执行（案号（2004）略法民初字第435号[2]、（2006）汉中民终字第273号）。本案交通肇事罪刑事部分、因为交管部门明知责任人（骑车人）认定错误，所以不予立案侦查、公诉。乙的家属请求当地检察机关监督立案，也因检察机关审查全案后，认为事故责任认定书事实不清、依据不足、程序违法，而不予监督立案，刑事责任不了了之，使甲万幸躲过了显然冤枉的刑事责任。

从本案例得出，司法机关对刑事部分的立案处理认定上, 已完全认定该交通事故认定书存在事实及程序问题，不能作为立案、定案依据。因为缺失复议程序,错误认定书无法更改,加之人民法院审判员在审理民事赔偿时确因缺乏相关专业知识、设备和职权问题，不能正确判断骑车人即主要责任人是谁，不得不采用存在瑕疵的事故认定书的责任划分结论，这等于认可了全部事故认定书，导致该案错判和无法执行的社会问题。因此,复议程序是不可或缺的。

（三） 导致法律冲突、法律适用混乱

由于《交安法》、《实施条例》以及公安部《交通事故处理程序规定》[3]均没有规定对交通事故责任认定可以复议或上级重新认定的程序，导致个别地方错误仍沿用废止的《处理办法》继续复议，全国已不再有复议程序。另外有些地方适用《行政复议法》[4]，认为责任认定是行政机关确定当事人权利义务的具体行政行为，可以复议、行政诉讼。

例如：陕西省为了解决日益高涨的责任认定错误无法纠正问题，作为合法的权宜之计，回避了复议或上级重新认定程序，不得不在制定实施的《陕西省实施<道路交通安全法>办法》进

[1]（2006）汉中民终字第273号民事判决书，陕西省汉中市中级人民法院， 2006年6月5日，第4-5页。

[2]（2004）略法民初字第435号民事判决书，陕西省略阳县人民法院， 200５年12月16日。

[3]《交通事故处理程序规定》，2004年4月30日公安部令第70号，2004年5月1施行。

[4]《行政复议法》，1999年4月29日全国人民代表大会常务委员会公布，1999年10月1日施行。

行纠错规定，其中，在第六十二条中规定：“上级公安机关交通管理部门对下级公安机关交通管理部门作出的错误的交通事故认定书，应当予以撤销，并责令原作出交通事故认定的公安机关交通管理部门重新认定。” [1] ，但是没有规定当事人可以启动这一程序，加之是原部门重新认定、纠正率大大下降，可信度、可操作性不强，造成这一唯一在陕西省实施的责任认定纠错制度起不到应有的作用，流于形式。司法实践中，对日益增加的责任认定复议、行政诉讼案件，在是否受理上，各地中、高级人民法院不得不对此问题作出内部规定，破坏了民事、行政诉讼法的公开性、超越了法律授权，破坏了法律的统一性，产生全国各地对同一问题的法律适用混乱。

二、增加责任认定复议程序的必要性

正是因为现行法律缺失明确的责任认定复议程序，造成上述诸多危害，增加复议程序就显得尤为必要、紧迫。笔者认为，增加道路交通事故责任认定复议环节，对事故处理程序完整性、统一性方面，以及在平衡当事人权利，维护和谐的社会主义社会，保障受害人及时得到救治、赔偿都是大有裨益。

（一） 有利于维护法律程序公平、统一性

如前所述，因为现行的交通事故处理法律、行政法规、规章均未对在事故责任认定作出后，能否请求上级机关复议或重新认定方面作出规定，而废止的《处理办法》自公布施行十三年来，其交上级交管部门复议程序的规定在实践中执行的非常好，人们内心对这样的规定已经产生了依赖性，所以，有必要重新增加认定复议程序，以维护法律的连续性、完整性、统一性，保护程序公平。

（二） 有利于保护当事人的合法权利                                           

 毋容置疑，交通事故责任认定书是确定当事人之间权利义务的根基，是交通事故行政处罚、民事责任和刑事责任的根基，它还是保险理赔的基础。这样重要的具体行政行为确没有复议，复核程序把关保障，不能不说是法律可怕的缺失和遗憾。严重损害了相关当事人依法享有的程序合法、公正和实体公平的权利，使得当事人对错误的责任认定书无可奈何，抵触情绪非常大，没有救济途径，只能选择缠诉或逃避。因此，增加交通事故责任认定复议程序可以最大限度减少差错，保证每一份认定书程序合法、客观公平，这样就会极大地保护当事人的合法权利。

[1]《陕西省实施<道路交通安全法>办法》，2005年7月30日陕西省人民代表大会常务委员会公告第39号，

自2005年10月1日起施行。

（三）有利于提高此类案件的处理效率、构建和谐的社会

增加交通事故责任认定复议程序，使得案件中各方当事人对责任认定不服或有疑虑，决大部分通短暂的复议程序（一般为一个月）就能得到确认或纠正，使得当事人尽快明确并相信自己所依法应负的各类责任，及时积极配合交管部门或司法机关处理事故赔偿纠纷、行政处罚履行和刑事责任承担。极大地维护和保障了受害人的权益，使事故处理程序减少、大部分案件不用进入诉讼程序、就快速调解履行，大大提高了事故处理效率、缩短了处理时间，避免了当事人无休止的控告和上访，使得社会更加和谐、平安。

三、解决现行法律中认定复议缺失的对策

针对现行道路交通事故处理法律、法规的此项空白给实践造成诸多危害和增加的必要性。笔者建议应当立足我国国情采用如下方法，落实保障程序公正、法律统一，维护当事人应有的合法复议权和纠正错误事故认定书的权利，使我国交通事故处理法律、法规更加完善、完整。

（一） 改变事故认定书是一种证据的理论基础

新的《交安法》、《实施条例》之所以没有规定事故责任认定可以复议或上级重新认定程序，是基于我国法学界近几年出现了事故认定书仅是一种证据的错误学说、不是具体行政行为的假说。体现在《交安法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和相关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。” [1]，    　　　该条的规定是基于上述错误学说、并且束缚了其后制定的《实施条例》及公安部《交通事故处

理程序规定》。因此，有必要改变法学理论界这种偏见认识。笔者认为，责任认定是公安交管部

门行使调查权、侦查权作出的确定当事人重大权利义务的具体行政行为，它必须遵守一定的行政程序，它决不仅是一种证据或鉴定书。因为，依照最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第五十五条第一款规定：“证人应当出庭作证，接受当事人的质询。”，[2]第五十九条第一

[1] 《道路交通安全法》，2003年10月28日主席令第8号公布，自2004年5月1日起施行。

[2] 《关于民事诉讼证据的若干规定》，2001年12月21日最高人民法院公布，法释[2001]33号，自2002年4月1日施行。

款规定：“鉴定人应当出庭接受当事人质询。”，作出责任认定书的交管部门民警应当在相关案件

审理时、作为出据证据的证人或出据鉴定结论的鉴定人，出庭接受当事人的质询。但是，实践中别说让他们出庭质询了，就连当事人向他们提出责任认定申诉问题时，均得不到任何合法、有说明力的答复，甚至根本不予理睬，最多说一句我们就是这样认定的，你同意不同意就这样了，仿佛他们是金口玉牙，再无更改的可能。

笔者认为，交通事故责任认定完全是行政机关行使职权的一种具体行政行为，它既不是一种证据、更不是一种鉴定结论。它是法律授予公安交管部门的特定行政权力，其他任何机关、鉴定机构无权行使的，所以，它是具体行政行为，必须使立法建立在这样的理论基础上设计。

（二）由全国人民代表大会常务委员会对《交安法》第七十三条作出修改解释

《交安法》是全国人民代表大会常务委员会（下称人大常委会）制定的，根据《立法法》第七条第三款之规定：“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”，第四十二条第一款规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”，第二款规定：“法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：㈠法律的规定需要进一步明确具体含义的；㈡法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。” [1]，由人大常委会对《交安法》第七十三条作出立法修改解释，修改为“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查、侦查的事实和相关的检验、鉴定结论，十五日内依照法定程序、行使职权作出交通事故认定书。交通事故认定书应当载明认定的事实、理由、法律依据和当事人的具体责任比例等事项，并送达事故各

方（含保险机构）当事人、法定代理人或委托代理人签收。当事人对事故责任认定书不服的，应当在到认定书十五日内直接向上一级公安机关交通管理部门申请复议，上一级公安机关交通管理部门应当在收到复议申请三十日内作出维持、变更或重新认定的复议决定。上一级公安机关交通管理部门的复议决定是最终决定，不得进行行政诉讼。” 

这样规定，既保障当事人合法享有的程序公正权、复议权，又使主管部门责任认定职权更

[1]《立法法》，2000年3月15日，九届全国人民代表大会公布，自2000年7月1日起施行。

加明确、清晰，便于具体操作。不得行政诉讼，减少了环节、节约了司法资源，避免了行政诉

讼审判员陷入同处理民事案件的审判员一样不懂交通事故专业知识的尴尬境地，避免责任久拖不明，对交通事故处理实践及司法实践将产生巨大的推动作用，减少矛盾对立、效率倍增。

（三）相应修改细化《交通事故处理程序规定》

根据上述《交安法》的修改，对公安部《交通事故处理程序规定》相关规定作相应修改、细化。在其第四十六条增加一款作为第四款规定：“当事人对责任认定书不服的，应当在收到次日起十五日内向上一级公安机关交通管理部门申请复议，上一级公安机关交通管理部门应当在收到书面复议申请次日起三十日内作出终局复议决定。”；第四十七条第一款修改为：“对未查获交通肇事逃逸人和车辆的案件，一方或其它几方当事人要求出具交通事故认定书的，可以在接到书面申请次日起十五日内作出责任认定书，除有充足的证据证明受害人有责任的外、认定逃逸人承担全部责任。”；第二款修改为：“对暂时无法查证交通事故事实的，公安机关交通管理部门应当在收到已知当事人的书面申请十五日内作出交通事故事实确认书。确定已查明的当事人和事实，不认定当事人责任。交通事故事实确认书不得复议，但不得停止对案件的侦查、调查。”；增加第三款：“对上两款出据的交通事故认定书、事实确认书除送达已知的当事人签收外，应当在全国公开发行的报刊上公告、公告期为三十日，三十日期满后事故认定书、事实确认书产生法律效力。当事人不服的，可以在公告期满后对事故责任认定书向上一级公安机关交通管理部门申请复议。对事故事实确认书不服，在公告期满十五日内可以申请作出部门复核一次，原作出部门应当举行听证并在二十日内作复核决定。一旦查证交通事故事实的，原作出部门应当作出交通事故责任认定书并撤销事故事实确认书或复核决定。”。增加一条作为第四十八条：“对涉及基层公安机关交通管理部门作为当事人、或者被申请回避、或者在一次事故中造成三人死亡以上（含三人）和全部损失达五十万以上（含五十万）的案件，上一级公安机关交通管理部门应当受理并在四十五日举行听证后作出交通事故认定书，当事人享有复议权。”

通过上述法律、规章的个别修改，达到完善法律，解决了新《交安法》的责任认定复议缺失，体现法律的程序公平、保障了责任认定结论公正，并完善了两类特殊的事故认定程序，维护了受害人及其他主体的合法权益，维护了法律的前后连续性、统一性，才更符合我国现阶段社会实践，使《交安法》真正体现出其基本价值取向。

综上所述，笔者认为，交通事故责任认定无法复议和纠错的缺陷危害，在其施行三年中已突显得亦常严重，极大地阻碍了交通事故各类案件处理效率。只有在充分认识其危害性和增加的必要性、紧迫性基础上，才能设计出符合中国国情和法律环境的时代性、操作性更强的法律，最终体现交通事故处理法律、法规的基本价值。

在本论文写作定稿过程中，西北政法大学喻贵英老师给予了精心的指导并提出了珍贵的修改意见。对此，学生表示万分崇敬的感谢！

在本论文写作初稿完成过程中，我的单位、同事及家人给予了很大的支持并提供了尽可能的便利。在此，我对单位领导、同事及家人表示诚挚的谢意！

[1]《道路交通事故处理办法》，1991年9月22日国务院令第89号发布，自1992年1月1日起施行（已废止）。

[2]《道路交通安全法》，2003年10月28日主席令第8号公布，自2004年5月1日起施行。

[3]《道路交通安全法实施条例》，2004年4月28日国务院令第405号公布，自2004年5月1日起施行。

[4]《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，2003年12月26日最高人民法院公布，法释[2003]20号，自2004年5月1日起施行。

[5]。（2006）汉中民终字第273号民事判决书，陕西省汉中市中级人民法院，2006年6月5日。

[6] （2004）略法民初字第435号民事判决书，陕西省略阳县人民法院，2005年12月16日。

[7]《交通事故处理程序规定》，2004年4月30日公安部令第70号，自2004年5月1起施行。

[8]《行政复议法》，1999年4月29日全国人民代表大会常务委员会公布，自1999年10月1日起施行。

[9]《陕西省实施<道路交通安全法>办法》，2005年7月30日陕西省人民代表大会常务委员会公告第39号， 自2005年10月1日起施行。

[10]《关于民事诉讼证据的若干规定》，2001年12月21日最高人民法院公布，法释[2001]33号，自2002年4月1日起施行。

[11]《立法法》，2000年3月15日，九届全国人民代表大会公布， 自2000年7月1日起施行。