天涯明月刀欢见和拥怀:法律保留原则视野中的行政强制措施

法律保留原则视野中的行政强制措施 [ 2011-04-08 ] 王露茜      十一届全国人大四次会议提出，今年将制定《行政强制法》等法律，这是继《行政处罚法》《行政许可法》之后，规范行政权力、保障公民权益的又一项重要立法。
   行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的措施。由于公共利益与私人利益的矛盾在任何时候都存在，而当公共利益与私人利益发生矛盾，使得牺牲私人利益成为必要时，侵害行政就不可避免。但是任何侵害行政都必须奉行法律保留原则，就是说行政行为必须有法律的依据，否则就是违法。 
    行政强制措施和行政强制执行并列从属于行政强制的范畴。与行政强制执行不同，行政强制措施不以当事人不履行义务为前提，亦无须申请人民法院代为执行，可以理解为行政强制措施较之行政强制执行“门槛”更低，但行政强制措施的强度却丝毫不小于行政强制执行，且以公民的人身自由和财产为行为对象。行政强制措施的这种特点决定了行政强制措施的设立务必要遵守合法性原则，只有在法律授权的范围内设定行政强制措施才能最大限度地保护相对人的人身权利和财产权利。 
   在1989年以前，我国的法律中没有明确使用行政强制措施这一概念，但是关于行政强制措施方式的规定和实践中采取的行政强制措施行为却并不鲜见，行政强制措施的具体名称和形态也多种多样。其中限制人身自由的行政强制措施主要有：《治安管理处罚条例》中对人身的强制约束和强制传唤；《艾滋病监测管理若干办法》中的强制隔离、强制立即离境；人身扣留、强制实施行为、强制进入相对人处所等。限制财产权的强制措施主要有：对财产的查封、扣押、冻结，征缴滞纳金、强制扣款、强制拆除、强制征收、强行拍卖、以物折抵等。这些具体的行政强制措施的存在成为《行政诉讼法》将行政强制措施纳入可诉具体行政行为范围的基础。
   据有关数据显示，我国现行有效的法律、行政法规和部门规章中，规定行政强制措施的有两百多件。许多地方性法规和地方性政府规章中也规定了一些行政强制措施。我国有权采取行政强制措施的行政机关多，行政强制措施存在的领域广泛，形式多样，亟待法律作出统一规范。《行政处罚法》出台之后，一些乱处罚的现象得到抑制，有的行政机关处罚行不通，就采用行政强制措施，由于没有法律规定，这种行政强制措施中不乏大量的行政违法现象，行政强制法律的缺失为行政违法行为的滋生提供了温床。 
    毋庸置疑，行政强制措施是一种不顾及相对人是否情愿，强行实现行政行为确定的义务，或者强行实现行政秩序状态的一种行为。行政强制措施是对人身自由和财产的重大限制，如果不加约束，不仅会损害当事人的正当利益，而且也无法实现设定行政强制措施的初衷。无论从理论上分析，还是从实践中考察，行政强制措施都属于与相对人权利和自由密切联系的一种权力行为，理应归属于“侵害行政”的范畴，根据现代法律保留原则的观点，行政强制措施的存在和运作，应该而且必须有法律依据或法律的授权，遵循法律保留原则。 
    “法律保留原则”作为依法行政原理的构成要素之一，首先是由德国著名行政法学家奥托迈耶提出来的。该原则是指行政行为只能在法律规定的情况下作出，法律没有规定的就不能作出。基于人权保障和民主法治的要求，行政主体必须遵循法律保留原则。但是，基于法律的稳定性和行政管理的复杂性与多样性，如果严格规定任何行政行为都必须有法律的授权才能作出，无疑会限制行政行为的作为，法律就变成了束缚行政主体行政行为的缰绳，这种差异决定了并不是行政主体的任何行为都必须在法律规定的情况下作出。那么，哪些行政行为必须由法律授权，哪些行为可以不经法律授权直接由行政机关作出，这就产生了法律保留原则的适用范围问题。 
    法律保留原则的适用范围并不是固定不变的，随着行政权力的扩张和民主法治观念的深化，法律保留原则的适用范围不断扩大。19世纪自由竞争资本主义时期，法律保留原则的适用范围仅限于干预行政，行政权力如果为了维护公共利益和公共秩序，而使得侵害行政相对人的基本权利成为必要的，事先自然也必须征得民意机关的同意，得到法律的授权，否则无论如何也不能加以侵害。 
    现在，随着民主法治观念的进一步深化，理论界认为凡是重要事务均应适用法律保留原则，由此法律保留原则的适用范围又扩及到教育、监狱管理及公务员关系等一些内部行政领域，主张行政权力的行使要有法律依据或法律授权，并以有效保护相对人的权利和自由为归宿，对于与相对人权利和自由关系比较密切，并可能损害相对人权利和自由的权力，都应进行“法律保留”。行政强制措施作为行政权力的一种，必须依托或变相依托行政权力，离开了行政权力，行政强制就无缘生成或存在。
   权力行使的极强目的性和法律本身的规范性、约束性，使权力和法律之间，呈现了某种对立和冲突的关系。行政权力与法律的关系也不例外。近代国家强调行政的合法性，“无法律即无行政”，行政权力的存在和行使必须有法律根据。之所以确定这一原理，是因为，以往的人类历史充分证明，“行政权力本身意味着一种能力，一旦不受控制，就会变成暴力”，当今的社会现实也充分表明，不受法律约束的行政权力必然走向设定该权力初衷的反面。 
   基于行政强制措施的特点，行政强制与行政权力、行政权力与法律的关系可以得出，行政强制措施的设立必须坚持法律保留原则。而针对我国过去行政强制措施名目繁多、主体各异的情况，《行政强制法》草案在第六章法律责任中对非经法律授权的行政强制行为作出了明确的处理，是法律保留原则在草案中的具体体现。（作者单位：华东政法大学法律学院）
   （中国廉政网——中国纪检监察报）
                                                     责任编辑：于洁秋