身为世范,为人师表出处:对基层检察院创新规范化管理机制的思考

贾春旺检察长在最高人民检察院近期召开的深化"强化法律监督，维护公平正义"教育活动电视电话会议上，向各级检察机关提出了更新执法观念，改进管理机制，完善管理制度，提高规范化管理水平的要求。为实现这个目标，必须探索和健全长效的管理机制，使检察院的建设步入规范化的轨道。根据近年来在基层检察院抓规范化管理的工作实践，结合最高人民检察院开展的这次教育活动，对创新规范化管理机制谈点认识和体会。

一、 对基层检察院创新规范化管理机制重要意义的认识

基层院规范化管理就是要建立一套现代的、科学的、符合法律监督职能要求、检察执法特点和检察队伍构成的机制，确保检察人员的管理、检察办案工作的开展、检察机关的运作都必须按照既定的程序、规则、制度进行，减少人为主观因素，追求规范操作，不以检察人员的意志变化而变化，不以执法对象的不同而不同。而规范化管理又要与时俱进，因法律政策、执法环境、人员构成等的变化而改进，真正做到与时代同步、与形势同步、与科学技术同步。在这次"强化法律监督，维护公平正义"教育活动中，最高人民检察院之所以强调要更新执法观念，改进管理机制，完善管理制度，提高规范化管理水平，正是基于检察机关对执法活动的管理方面还存在着许多不规范的现状而提出来的。近年来，尤其是基层检察院在办案工作和队伍管理中出现的一些违法违纪问题，很多是因为制度不够完善、管理不够严格、监督不够到位而引起的，但归结起来还是管理不规范的结果。因此，创新规范化管理对于确保检察机关正确履行法律监督职能，维护公平正义，树立严肃执法的权威和执法形象具有重要的意义和作用，主要体现在：

1、 创新规范化管理机制是新时期维护社会公平正义对基层检察院的时代要求。党的十六报告中明确指出"社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平与正义"。这就从根本上为社会主义司法制度的建设和司法活动的运作指明了方向。在我国进入全面建设小康社会这一新的历史发展阶段的时候，司法机关必须要把维护社会的公平正义作为最高的司法准则，并将是否最大限度地维护了公平正义作为检验司法活动的根本尺度。检察机关作为实施法律监督的司法机关，要落实十六大会议的精神，就必须把公正执法作为检察工作的主题，而基层检察院直接办理的案件最多，直接面对群众，只有做到公正执法，既保证实体公正，又保证程序公正，使每一诉讼程序，每一个案件的办理过程，乃至每一个诉讼行为都体现出公平和正义，才能确保代表最广大人民群众根本利益的国家法律得以统一、正确实施，才能保障公平正义的实现。这就要求基层检察院从规范化管理入手，不断加强对检察干警政治素质和业务素质的培养，提高办案质量。而以往基层检察院规范化管理虽取得了长足发展，但与新时期的要求仍有差距，如违法违纪问题还时有发生，诉讼监督领域仍有薄弱环节等等，这些都要求基层检察院的规范化管理机制在实践的基础上进一步创新，以创新管理促队伍，以创新管理促办案，以创新管理促成效，从制度层面上保障检察执法工作的有序开展和检察办案活动的依法进行，使规范化建设成为增创基层检察工作新优势的催化剂和推动力。正如党的十六大报告中指出的那样 "实践没有止境，创新也没有止境。"因此，创新规范化管理机制不仅是基层检察院正确履行检察职能，提高办案质量，维护社会公平正义的基本方法，同时也是社会发展对基层检察院提出的时代要求。

1、 创新规范化管理机制是推进检察改革的客观需要。党的十六大报告强调，要"按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、互相配合、互相制约、高效运行的司法体制"。这是当前司法改革所要追求的价值目标，也是检察改革所必须体现的价值取向。从检察工作的现状看，存在的主要问题莫过于对执法、司法活动的监督力度不够，尤其是在一些基层办案部门，其执法随意性大以及司法不公正的现象还没有得到根本的遏制。推行检察改革的一个主要目的，就是要通过强化宪法和法律赋予的法律监督职能来清除产生这类问题和现象的土壤。只有这样，才能切实取得检察改革的成效。检察机关履行检察工作职责，强化法律监督职能，必然要从抓好自身管理工作做起，这就需要加强规范化管理，在原有的规范化管理的基础上，进一步创新，系统地采取一整套能够确保公正执法的措施和办法，来强化法律监督的力度，促进检察改革的健康发展。

2、 创新规范化管理机制是促进检察队伍建设的有效途径。"建立一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍"，是党的十六大报告对司法体制改革提出的目标。因此，充分发挥检察机关的职能作用，为全面建设小康社会提供有力的法治保障，是今后一个时期检察机关的工作重点。要担负起新形势下的历史重任，就必须有一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的检察队伍。基于此，最高人民检察院开展了以"强化法律监督，维护公平正义"为主题的教育活动。而造就高素质的检察队伍，就必须坚持用新的手段强化管理，达到用纪律管人，用制度管事。创新规范化管理机制则是促进检察队伍建设、保障检察队伍做到公正执法的有效途径。按照新时期、新形势下规范化的要求，作为办案业务量和检察人员都占检察机关总数80%的基层检察院，要做到受理的任何一个案件，启动的任何一个执法程序，作出任何一个审查决定都遵循法定的程序和执行纪律的规定，最大程度减少徇私枉法、滥用职权的机会和空间，只有创新规范化的管理机制，加强检务公开工作，加大办案工作的透明度，通过公开办案程序、严格办案规程，加强规范化操作，实现整个检察诉讼过程的规范化，才能达到用规范约束办案人员，约束办案行为的目的。

二、 基层检察院创新规范化管理的模式和主要内容

检察工作规范化管理模式是指构成检察工作规范化管理的内容、体系和运作形式的总称。创新检察工作规范化管理模式是大胆改革传统的管理体制，从机制上对整个执法活动和综合工作进行全新的诠释，有机地整合检察工作管理机制创新的成果。作为基层检察院，其规范化管理模式，目前主要是以流程和制度为基础，分为三种管理模式：即流程式管理模式。它不仅是对检察业务工作实行流程管理，而且对队伍建设、行政工作也实行流程管理。制度式管理模式。它由业务、队伍、行政三大管理机制、三大制度体系、三个考核办法构成。流程兼制度式管理模式。即业务管理流程化，队伍、行政管理制度化。

规范化管理的内容包括有总体方案、规程、规化、制度、图表、监督 、考核标准、考评、奖惩等方面，其表现方式又分为文字、图表、视频三种。

基层检察院创新规范化管理必须覆盖到执法工作的各个领域，而创新规范化的实质是制定和落实各项法律法规、规章制度、纪律职责、程序规程的综合体现，如岗位职责、工作程序、检务行为、监督制约、内务管理、检容检貌、检察装备、后勤保障等等。在此笔者结合近年来在基层检察院开展规范化管理的实践，认为规范化管理创新的内容应归纳为六个方面，简要概括为"六化"建设。

1、管理制度化。管理制度化的前提是制定制度，核心是执行好制度。从实践来看，一些基层检察院对制度建设抓的比较早，则比较完备，但总体上，制度化建设还是一个薄弱环节。抓管理制度化，主要体现在抓制度的制定、完善、落实三个方面。制度的制定，是指对检察工作的方方面面制定符合有关法律法规，职责明确、有针对性、操作性强的制度，确保机关工作和办案活动依规程而行、依制度而行。制度的完善，是指制度要与时俱进，随法律政策的修改、更新和形势的发展变化而变化，已制定好的各项规章制度，为实现管理制度化奠定了基础，但它又必须根据新形势对规范化管理的需要，进一步结合工作实际加以修改、完善和补充，扩大制度管理的涵盖面；制度的落实，是要克服形式主义，改变有制度无制度一个样、执行不执行一个样的现状，强化制度意识、严明制度纪律，把制度落实到科室，落实到个人，落实到办案环节，真正做到有制度有人抓、谁违反谁受罚。为着力抓好制度的落实，基层检察院的纪检、监察部门要负责制定关于队伍管理、业务管理、事务管理等各项规章制度制度的学习计划，组织干警学好制度，让人人清楚制度、遵守制度，执行制度，对违反制度的严格执行处罚措施。这样，靠健全完善一整套科学的、行之有效的管理制度，实现由原来用人管人、管事到用制度管人、管事的转变。

2、队伍专业化。建设一支专业化的高素质检察队伍，是检察工作创新发展的迫切要求。基层检察院要按照党的十六大报告中提出的加强司法队伍建设的要求，进一步加大教育培训工作力度，从优化干警学历结构入手，逐步提高检察干警的学历层次，尤其要注重对法律专业人才的培养。为此，基层检察院必须结合实际，出台培养人才、留住人才、建设专业化队伍的新措施：如规定凡40岁以下未取得法律职称的干警，必须自觉通过各种学历教育形式，在3年内取得国家承认的本科学历； 40岁以下具备参加司法统考的干警必须在3年内通过司法考试；凡通过各种途径获得国家承认本科文凭的，院里可报销部分学费；对在规定时间内，取得国家承认的法律本科学士学位的，或通过国家司法考试的，都要给予物资奖励；对高学历人才，遇到检察机关内部升迁机会的，应优先推荐，个人自动变迁的，也必须给予一定的限制，如退出所报学费及脱产学习期间所发工资等，防止人才外流。

3、办案规范化。办案规范化是公正执法、文明办案的基础，是确保办案安全的前提，是提高办案效率、保证办案质量的保障。其内容包括办案程序规范化、法律文书规范化、执法用语规范化、办案职责规范化、量化管理规范化。其形式直接表现为详尽的办案规程、严明的办案纪律、错案追究制、统一制作的法律文书，文明、规范的执法用语，明确的岗位职责规定等。在办案规范化中，一方面要保证程序规范，各业务部门在办案过程上，必须严格遵守法律规定和办案流程管理。另一方面坚持文明办案，廉洁办案，对嫌疑人、证人等不粗鲁、蛮横、威胁利诱、不办人情案、关系案、金钱案。此外，落实办案的跟踪监督制度。由纪检监察部门负责对办案规范化进行监督，实行个案跟踪考察回访。

4、业务指标化。全面实施目标管理，根据各业务部门的工作特点，结合实际，进行目标管理分项、分解和量化，化无形为有形，化虚为实，层层分解后，年终按目标管理考核实行奖惩兑现。

5、办公自动化。坚持与科技强检同步，搭上科技快速发展的轨道，办公自动化要重点体现现代化、科学化。近年来，一些基层检察院从提高战斗力的需要出发，从检察工作长足发展的战略高度，大力推进了科技强检建设，为办公自动化创造了良机。如现在有些条件好的基层检察机关正在实施的案件线索电脑化管理、举报线索自动受理、案犯情况电脑检索、信息传输网络化、审批程序网络化等先进科技设备，为办公自动化创造了条件。而以科技促进规范化管理主要体现在三个方面，一是充分利用计算机辅助办案办公，提高工作质量和工作效率；二是利用信息化管理方式，实现检察资源综合分类管理，最大限度地达到信息传递的快捷化，信息资源的共享化；三是利用网络化建设，发挥检察局域网的作用，加快工作节奏。针对上述情况，基层检察院必须进一步强化对干警进行计算机和网络知识的培训力度，力争在最短的时间内达到人人会操作、使用计算机，并且具有一定的网络知识，从单机运用，到系统管理方面，逐步实现无纸化办公。

6、检务公示化。坚持把检务公开、公示作为不断增强检察工作透明度，自觉接受人民群众监督，永葆检察工作先机和活力的有效方法，强力推行检务公示化，不断加大检务公开的程度。在内容上，原则规定除涉及秘密事项外，能公示的都一律公示。在方式上，采取利用宣传栏、新闻媒体等进行公开，实行网上检务公开，并随着办公条件的改善，逐步实现利用电子牌、触摸屏等科技形式进行公示，提高检察工作透明度，对外树立检察机关良好的形象。

三、 基层检察院创新规范化管理应遵循的原则

基层检察院在创新规范化管理机制中，必须遵循以下原则：

1、 遵循基本职能的原则。规范化管理的基本职能是指规范管理活动应有的作用和功效。它主要包括四种职能：一是计划职能，即规范在管理活动中的计划性、目标性、方向性、原则性方面的作用，通过计划职能把检察工作用一定的方式、方法或制度细则规范好，成为大家自觉执行或共同遵守的准则。二是组织性，即规范在实现目标和任务的过程中，确定权、责、利，规范和协调各部门之间工作的作用。通过组织职能的发挥，使检察干警能够各司其职、各尽其责，更好地完成任务。三是指导职能，即规范在指挥引导被管理者做好某项工作方面的作用。通过指导职能明确告诉检察干警该做什么、注意什么。四是监督职能，即规范对被管理者在实际工作中的行为与结果是否符合管理目标，进行检查、督促、考核，以保证管理目标的实现。

2、 遵循司法规律原则。创新检察工作的规范化管理不仅要有检察工作的特点，而且要符合法律规定和法治精神，既不能把执法工作行政化，又不能突破法律规则的程序。

3、 遵循可操作性原则。规范和制度是否具有可操作性，是决定规范化管理能否顺利实施的关键。即符合本地实际、直观明了、条理清晰、系统配套、互相协调、便于实施和监督等。

4、 遵循与时俱进原则。创新规范化管理机机制时一定要符合与时俱进的要求，做到在不违背法律的前提下，可适度超前；在借鉴外地经验时自己要有所突破；在完善制度时注意在科学务实的基础上推陈出新。