雪中悍刀行舒羞:629-效果好却被逐 30年代土县长洋县长治县皆失败

　　土洋县长的流产政改

　　在上个世纪三十年代，中国大地上各种制度试验风起云涌。成都北郊的新都、新繁两县，分别走来了两名官员，试图以各自理想治县。然而，无论是康冻由内而外的道德重建，还是陈开泗自上而下的制度改良，在那样的土壤里，殊途同归。

　　“草鞋县长”

　　1938年12月31日，在成都市北郊25公里的新繁县，当地各机关法团以及士绅代表，一大早就赶到县城外的南桥，手执三角彩旗，欢迎这一天到任的新县长康冻。

　　南桥又名来薰桥，为瓦顶护栏廊桥结构，两端都有护栏连坐的桥楼。此桥连结成彭公路，是成都至新繁的必经之地。自清末以来，一直是本地士绅迎送官员之地。但这一天，新繁士绅并没有在南桥接到他们的新县长，等到晌午以后，他们才得知32岁的新县长康冻脚蹬草鞋，身穿旧军装，带着夫人和一名马夫，不坐滑竿和轿子，也没有骑马，一大早就已经从他们眼前经过，步行入城了。

　　新繁老百姓曾称康冻为“草鞋县长”。他让人们不要尊称他们夫妇康县长和康夫人，而要叫康大哥和康大嫂。

　　康冻就任新繁县县长，源于1938年11月发生在邻县新都的“围城事件”。川西北八县地方武装一千多人，进军新都县各乡镇，造成地方治安人员与百姓多人死伤，并对新都形成围攻之势。事后牵涉此事的包括新繁县在内的十二县县长不少人被撤职查办。四川省主席王瓒绪向四川各行政区电令举荐诸县县长人选，康冻正是从南充举荐的县长。

　　康冻是西充县青狮乡人氏，少年时父母双亡，由伯父养大，幼年曾读私塾，受教师影响，倾心佛教，后考入西充师范学堂。师范毕业之后，他弃教从戎，考入黄埔军校第五期。毕业后往新疆赴任，在兰州被当时闹分裂的西北军疑为特工，入狱两年，后获准开释回川，在国军王泽浚部队任中校参谋，后因厌烦旧军队中腐败习气和军阀作风，又离职赴苏州艺术学校求学，还出版了诗画集。康冻之子后来总结说，康冻性格有两大特色：一是由于佛教信仰，对百姓的慈悲心；二是强烈的民族主义和救国热情。1937年卢沟桥事变后，他无心从艺，受南充特别行政区督查专员鲜英延请，就任南充县一区区长。在新都围城事件之后，被鲜英推荐为新繁县长，于1938年年底来新繁走马上任。

　　康冻下车伊始，就在县署大堂的屏风上，手书“正人先正己，革命先革心”。每日清晨，他都带领县署职员上街跑步锻炼身体，希望以此振兴政务人员的精神面貌。他还在新繁街道设置多处检举箱，亲自掌管钥匙，鼓励百姓检举不法之徒。他到任之后，不到半月就巡察了全县各个乡镇，每新到一地，就让卫兵敲锣，请乡亲聚集开会，让这些乡民认识自己，对本地事务畅所欲言。此后他几乎每隔几日就带卫兵二人下乡巡察民情，倾听民意，且从不在所到地的乡公所吃饭，而是自己买干粮充饥。这些事迹，至今为新繁人津津乐道。

　　在中国政权的基层，权力常常在盘根错节的人事关系框架中运行，尤其是县级官员，往往与本地望族互相依存，甚至饮宴同席，兄弟相称，妻妾之间结成姐妹，通家往还。康冻对潜规则的不服从以及和当地士绅的格格不入，都深深地开罪了这些地方势力，为将来被逐埋下了伏笔。

　　据新都县志记载，彭县一位青年到新繁卖陶器，被繁江镇公所强拉为壮丁，康冻给予镇长亢仪阶拘捕、撤职的处分。县救济院长、仓储保管委员会主任鄢叙五，挪用积谷和救济费放高利贷，康冻调查后，鄢叙五畏罪藏匿，家中所存1000石大米被查封，以低价售给群众。旅长李树骅占陕西馆为私宅，被收回开办幼稚园。县党部书记长陈化初为妻谋幼稚园主任之职，民教馆馆长冯量如自荐做中学校长，温江专员王思忠函保刘某任中学校长，均因德才不足为人师表，遭康冻拒绝。凡此种种，不一而足。康冻遂与地方权势人物结怨。

　　新都地区专员王思忠乘视察新繁之机，当众训斥康冻“不听指导，目无长官”，康冻反唇相讥王思忠为“不求实际，专绷大架子的专员”。

　　在关于康冻在新繁的仁政事迹中，有两则故事流传甚广。康冻巡察发现孤寡老妪李刘氏半夜纺纱，得知李刘氏守寡多年，独子在两年前被强拉了壮丁，由于地方财政紧张，“壮丁费”难以征收，因此抗战军人家属的“优待米”未发放，李刘氏只好以纺纱维生。康冻次日让李刘氏去本地一家素来克扣斤两的商铺买米花糖，然后约二人县署见面，当面称出米花糖斤两不足，罚商户两石大米，送与李刘氏。新繁县清流场一雷姓皮匠病故，康冻得知其子在山东抗日阵亡，遂臂戴黑纱，亲自扶棺送葬，后来本县另一抗战家属胡继生亡故，康冻也亲自戴孝护灵。

　　他后来向一位怀疑此举有矫饰做作之嫌的同僚解释说，以前四川的抗日士兵和劳工，多半是强抓的壮丁，捆着去入伍的，他们本人和家人，都自感家门不幸，甚至羞于见人，为树立抗日正气，他才要亲自护灵，让抗战家属扬眉吐气，也让本地人切实感到去前方抗日是光荣的事情。

　　尽管康冻以个人道德之长，试图补救制度和组织之短，但在上个世纪三十年代，道德治县注定要遭到失败。

　　在开罪巡视的专员王思忠之后，因贪污被撤职的下属鄢叙五乘机联络各机关首脑及各乡镇长集体辞职，纠合各法团联名向四川省政府诬告康冻。省政府为了平息风潮，调康冻为乐至县长。消息传开，群情义愤。

　　1939年7月18日，新繁东湖公园聚集群众两万余人，商议向省政府请愿，挽留康冻任县长。次日，群众代表成立“苦留团”，二三百人徒步前往省政府，向省主席王缵绪陈述康冻政绩。当时住在新繁的著名学者吴虞也签名挽留。王缵绪鉴于康冻的政声，决定康冻仍任新繁县长。当夜新都民众奔走相告，满城欢庆恍如夜市，茶铺酒店也座无虚席。

　　如果说康冻道德治县遭遇到来自体制内的压力而失败，那么在他之前的邻县新都县长陈开泗，则展示了从制度上改造彼时之社会，又要遇到怎样的阻力和困难。

　　与康冻的个人努力相反，陈开泗在新都实行的新政，有一个更为显赫的源流和背景，并且得到来自上层的支持。它的实践和最终的失败，也宣告一种改良模式在大陆的终结。

　　关于陈开泗本人，我们只知道他是四川巴中人，少年时在成都上新式学堂，后来考入国立政治大学。毕业后放弃政府安排的工作，跟从巴中老乡晏阳初，效力于中华平民教育促进会（下简称“平教会”）。

　　平教会成立于1923年8月，毕业于耶鲁大学的晏阳初为总干事长。平教会成立初期，主要在各大城市开展平民识字教育运动。两年后，晏阳初认为中国的问题主要在于农村，平教会的工作重心从城市逐渐转入农村，1926年夏选定河北定县为乡村平民教育实验区，平教会的工作由训练农民识字读书，扩大到训练农民自治能力，推动地方民主政治。

　　从上个世纪30年代开始，南京国民政府的农村基层政治制度也开始朝地方自治的理想前进。此时，全国各地的乡村建设实验区纷纷涌现。据估计，到1935年，从事乡村建设的团体有1000多个，提倡乡村建设的出版物有十余种。1932年，国民政府令河北、山东、江苏等省成立地方自治筹备委员会，1932年11月，第二次全国内政会议在南京召开，会议最后决定改革县政，以县为自治单位。地方自治进入县政建设阶段。

　　1936年春，晏阳初根据国民政府要求帮助四川省“建设抗战大后方”，与四川省政府商定成立“四川省建设设计委员会”，省主席刘湘任主任委员，晏阳初任副主任委员。晏阳初建议，可在四川先设一个实验县，待成功之后，再总结经验，全省推广。最终刘湘将新都作为实验县，计划3年完成。1936年冬，晏阳初给省政府推荐曾在广西兰溪、金华和湖北黄岗任过实验县县长的陈开泗为新都实验县县长、县保安司令。

　　来自四川省政府高层的直接支持，使得陈开泗可以无视来自地方和科层的阻力。平教会将县政机构改革的主要精神归结为“在以县政总动员为基础，而以效率最高县政府为中枢”，从而建立一个“由分而合，由散而整，由上而下，务使其节节灵通，处处呼应，不能拆开，不能截断”的高效廉洁、民主自治的“宝塔式”行政组织。

　　因此陈开泗到任之初，即裁局设科，将县政府原有18个局委员会合并改组为4个科，改组后县署只有工作人员28人，大大裁剪了冗员。在乡镇一级，则简化乡镇机构，在联保的基础上建立乡镇公所，设乡（镇）长1人，副乡长1人，下设民政、警卫两股办事。办事员共计6人。正、副乡长由县政府根据各乡镇合格人士中遴选派任，为县自治的基层执行机关。

　　土地问题一直是各地乡村改革的主要问题。中国农村的土地在很多地方已经数百年没有被正式清丈过，各地军阀和地方权贵土地兼并严重，并私开土地，侵占公地，带来地税征收上混乱和低效。

　　陈开泗在兰溪实验县时，曾经发现一本当地土地的“鱼鳞图册”。或许是这本图册给他以创意，他在新都采用了一种“拼地图”式的土地清丈方法。陈开泗先组织了一支全部由外地人组成的20多人的测量队伍，每区四人，由甲长带领，先在各块土地插牌，标示此一块土地几亩，田主和佃户分别是谁。然后将一块块土地分别测绘，制成小地图，再拿来拼合，拼合全保，再拼全乡，拼接不上即重新测绘，这使得土地根本无法瞒报漏报。一番清丈下来，全县土地的数量的比原来统计的增加了66，000亩，当年省县税总额增加36118元，上升6.56％，平均总税率下降6.96％，为在地税面前人人平等打下了基础。晏阳初后来总结，因为这个改革，在进行平教运动的实验县中，新都反平教运动的人最多。

　　改善建制，清理财政只是平教运动的第一阶段，按照陈开泗设计，接下来就应该整顿治安，加强警备。陈开泗设立了县警卫处，统一掌理全县警察、自卫、民防等事务，实行警卫合一制。同时也作为镇压暴乱和清剿土匪的机动部队。此外又设立区警卫所，招考本县中学毕业生60名，施以警卫训练，全县分4个警卫区，设区警卫所，负责清查户口、乡村巡逻、推行环境卫生、指挥各保义勇警卫员、负责训练，维持乡村治安事项。

　　晏阳初后来对记者回忆当时情况，说刚选新都为实验县时，据说那里平均每周出现一起抢劫案件。农村警卫制度设立以后，18个月中只发生了两起抢劫，而且案犯都在两小时内被抓获。

　　但令当时的平教会人员难以理解的是，改善治安这样的良政，居然也会遭致非议和反对，并在后来成为陈开泗被逐的一个直接助力。

　　在康冻的任期内，匪患也是他要解决的主要问题之一。到任五天之后康冻就亲自带队剿灭本地一绑架团伙，后来一月之内将本地长期犯案的数十人悉数入狱，但康冻并没有一硬到底，而是与住在新繁的“袍哥”头领何载之协议让其约束手下，这是康冻现实主义和经验的一面。

　　1938年10月，行政院决定任命陈开泗为四川第一行政督察专员，下辖包括新都新繁在内的川北12县。消息传出，引起12县的大恐慌，地方士绅和旧县府人员唯恐在陈开泗的改革中失去自己的利益，当地袍哥也害怕失去生存空间。11月初，新都及附近的金堂、广汉、新繁、简阳等8县的袍哥和团丁一千多人聚集新都，武装包围新都县城，要求停止征兵，撤销乡村警察，取消实验县及其各项设施，撤换县长陈开泗。

　　此前，陈开泗曾成立兵役局，根据1938年10月新颁布的五丁抽二，三丁抽一兵役制度，让服兵役的青年接受先期训练。当时新都纷纷谣传，陈开泗搞实验县，就是为了多征兵去前线打仗。四川百姓深受兵役之苦，配合抵制征兵这一口号，倒陈居然甚得民心。尽管陈开泗在改良农业，兴办教育，建立公共卫生制度上都作出极大的成效，但似乎没能取得当地农民的理解和同情。

　　11月12日，川康绥靖公署和省政府派省保安处长刘兆藜，率1个保安团及成都警备部队1个营来新都弹压，但因四川作为国民党抗敌大后方，当局以稳定为重，最终没有采取军事行动保陈。

　　其时，热心于地方改革的四川前省主席刘湘已经出川抗日，新的省主席王缵绪将此次事件中所有相关各县县长、专员，分别给予撤职、记过处分。陈开泗先受撤职记过处分，再改任第十一行政督察区专员。1939年5月，省政府明令撤销新都实验县，恢复普通县建制。晏阳初的平民教育和乡村实践道路，在中国大陆就以这种方式终结了。

　　后来晏阳初在与赛珍珠的访谈中曾经提到，“大约一年以后，蒋介石先生掌管了这个省。当知道新都事件后，他异常愤慨，不久，他建议在全国推行新都县政府制度。”

　　陈开泗在1949年去了台湾，后在国民党政府“考试院”工作，他后来也是发起成立明新科技大学的校董之一。退休之后，因子女都已在美国成家，他也迁居美国安度余年。