调查·城市管理问题之五：城管怎么管（中））

人民网记者 李 叶

　　“城管”对于中国人而言，一点也不陌生，但当你翻看国外的报纸或网页时，却很少读到与“城管”相关的内容，更鲜见发生于城管与市民之间的激烈冲突与矛盾。

　　国外也有小摊小贩，他们的“城管”在哪里？

　　在不少国家，警察扮演着“城管”角色

　　在记者采访的国家中，没有发现像中国“城管”这样一个专门对城市进行综合执法的管理部门或机构，比如在印度，城市管理属于市政府的一项工作，由街区、社区警察来具体执行，与之相似的还有美国、法国、意大利等国家，管理流动摊贩也是当地警察的职责。

　　印度首都新德里萨罗基尼市场位于新德里比较富裕的南区，是一个很有名的综合性市场，市场内大约有4000名没有执照的流动商贩，贩卖一些手机套、首饰和衣服等日常用品。每天下午4时许，总是萨罗基尼市场最热闹的时候，不过并不是因为顾客增多，而是一辆满载警察的卡车会驶进市场里。据人民日报驻印度记者任彦介绍，萨罗基尼市场内的通道很狭窄，恰好只够一辆卡车行驶，所以满载警察的卡车总是慢悠悠地前进，车上的警察虽然人手一根木棍，但却一脸轻松，甚至有些懒散。市场内的小贩听到市场外响起熟悉的卡车轰鸣声，便会互相传递消息，而后包裹起东西散去。当然也有些不机灵的小贩被警察抓住，他们的东西会被扔上卡车，不过整个过程并不暴力，冲突性不强。

　　这场看似“游戏”的场景在萨罗基尼市场经常上演，警察与小贩似乎已经形成一种默契，警察例行公事般地从街道间穿过，小贩全部消失不见；警察一走，小贩又从市场的各个角落“钻”了出来。

　　与印度相似，美国的“城管”也是警察。21岁的韩国人朴俊勇，每星期六早晨8点都会推着小推车从中国城出发，到位于旧金山市中心的Ｍacy百货商场旁的一条小巷里，卖一些小物件。这样的生活开始于2009年4月。周末他偶尔也会去渔人码头卖衣服、帽子、围巾以及一些纪念品。朴俊勇说，“在旺季的时候，一个礼拜能有两三百美元的收入，淡季的话也有十几美元的进账。”

　　像朴俊勇这样的年轻人在旧金山并不少见，他们大多是非法移民，在街头摆摊是他们收入的重要来源。美国并没有直接的行政部门管辖路边摊贩，一般由警察监管。摆摊两年来，朴俊勇只被警察处罚过一次。“那是在2009年6月，我就在渔人码头附近摆摊，结果被警察抓住，以占用人行道的名义罚了250美元。”说起那次唯一的被罚经历，朴俊勇仍然心有余悸。

　　新加坡：国家环境局下设小贩署，稽查队员处罚严格，态度和风细雨

　　花园城市国家新加坡，对小摊小贩的管理要严格得多。今年7月5日，年近50的杨光耀与往常一样来到家附近的地铁口，摆起他赖以为生的水果摊。上午10点左右有几个人径直向他走来，让正欲向来人推销水果的杨光耀意想不到的是，那几人是小贩稽查员。

　　移民新加坡的张季向记者讲述了他所看到的上述一幕。他说，新加坡国家环境局下设小贩署，小贩署的稽查队每4人一组，配备一名持枪保安，负责对非法小贩的取缔工作。张季说，稽查员向杨光耀了解情况后，拿出手机叫来一辆卡车，将他的水果一并罚没。但在这个过程中，稽查员与杨光耀的交谈都是轻声细语的，离他们三五步远的人群根本听不到他们交谈的内容。杨光耀也很配合稽查员的工作，并没有争吵与冲突。由于他是初犯，除了罚没物品外并没有受到额外的罚款。

　　国外制度与执法：划区管理摊贩，包容是关键词

　　那些管理流动摊贩比较有经验的国家，大多都会制定相对完备的法律，对“谁来管理、如何管理”这些问题有详细规定。以日本为例，它在城市管理方面主要依靠《轻犯罪法》，该法1958年制定、1983年修正。乱买卖、乱停靠、公共场合插队、违法建筑等共计34项都属于轻犯罪行为，警察可以依法对有这些行为的人进行处理。

　　而在与中国城市化进程相近的印度，对如何更有效地管理摊贩这一问题，曾在2007年进行过一场全国性大讨论。当时印度最高法院批准了有关治理沿街叫卖的条令，其中包括禁止在路边做餐饮生意。任彦回忆起当时的情况说：“那时有两种意见，一种支持法院的做法，但是治理效果不明显；还有一种就是一些媒体界、法律界人士，他们认为摊贩当然需要有序管理，但是只靠一纸命令强行把他们驱赶走，这是做不到的，也是不人性的。”这场讨论最终促使印度政府在2009年出台《关于城市街头摊贩的国家政策》，相关条文规定：“对街头摊贩以可承受的价格、在方便的地方为百姓提供必要商品的积极作用予以认可”。这一政策还借用了国际上对流动摊贩最常见的管理办法——划区管理，即通过开辟专门区域供流动摊贩活动。通过划分“允许经营区”，“限制经营区”和“禁止经营区”对街头摊贩进行规范管理。韩国的首尔也把全市划分成“绝对禁止区域”、“相对禁止区域”和“诱导区域”。在划分空间区域的基础上，一些西方国家还会对时间有所限定。在德国留学的徐洁就告诉记者，在他们大学图书馆前的广场，每个星期五的早上都会有一个“集会”，流动摊贩可以卖一些水果蔬菜。在美国也有政府专门划区的Ｆarmers' market（农贸市场），一般是在双休日开，直销一些农产品，而客户群则以市场附近的居民和过路者居多。

　　据武汉大学信息管理学院教授沈阳介绍，对一些在非法区域流动的摊贩，各国通常采用“柔性执法”方式，松紧有度，一方面在执法时有一定的弹性，适当的时候可以“睁只眼闭只眼”，另一方面在原则性问题上没有回旋余地。在泰国，只要给行人留出一米宽的过道，警察对小贩一般驱散即可，即使抓住也不没收摊贩财物；在韩国，只要小贩不影响他人的正常生活和起码的社会秩序，并能约束自己的行为，政府默许他们经营；在法国，只要小贩不扰乱社会秩序、不影响交通，对小贩以教育、劝阻为主，即使将摊贩带走也不没收财物。