玉木宏结婚:当前加强乡镇检察工作存在的问题及建议

 
当前加强乡镇检察工作存在的问题及建议
来源：检察院
加入时间：2009-6-15 10:06:27

江苏省滨海县人民检察院检察长  张永娣
党的十七届三中全会吹响了农村新一轮发展改革的号角，服务社会主义新农村建设成为检察机关的重要历史任务，高检院也作出了 “切实加强农村检察工作特别是乡镇检察工作”的部署。为抓好贯彻落实，我院专门出台了“检务进万家，助民奔小康”的实施意见，重心下移，触角延伸，在乡镇设立了检务工作站，经过探索与实践，取得了一定的效果，得到了省市院领导的肯定，但在实践中也发现了一些问题与困难亟待解决。
一、我院在乡镇设立检务工作站的基本情况
滨海是个农业大县，地处苏北平原，黄海之滨，县域面积1880平方公里，人口117万余人，辖15个乡（镇）。我院根据县域区位情况，结合经济发展、人口集聚、交通条件等因素，在东坎、蔡桥、八滩、滨淮等4个中心乡镇设立了检务工作站（其中东坎镇是县城所在的城关镇，该检务工作站与滨海县院检务接处中心合署办公），以点带面，辐射周边，检务工作站工作区域基本覆盖了整个县域。检务工作站每站安排工作人员2名，在全院干警中轮流选派，分别从近年来新招录人员选派1名，从中层干部、资深检察官或年轻后备干部中选派1名。
检务工作站的基本职能是：①受理举报、申诉、投诉；②线索移送反馈；③开展检调对接；④协助社区矫正；⑤开展涉农类法制宣传；⑥其它为“三农”工作提供必要的法律服务工作。我院规定：新招录人员被选派为检务工作站工作人员，日常驻站工作，另外1名检务工作站人员每周二全天驻站工作，遇有工作需要或特殊情况可预约或延长工作时间。检务工作站人员主要通过在班接待办理，进村入户、到乡镇、机关、学校、企业走访了解，开展宣传，参加地方党委、政府组织的相关会议、活动等形式开展工作。自去年11月份，我院4个乡镇检务工作站挂牌开展工作以来，检务工作站已累计接待来访农民群众117人次，受理申诉、举报线索9件，协助对4起发生在农村、农民之间的交通肇事案件和轻伤害案件开展“检调对接”或“公诉和解”，与辖区公安、司法部门联手开展农村矫正对象检察活动1次，建议对5名案件消失的农村缓刑罪犯收监执行。
二、加强乡镇检察工作存在的主要问题与困难
（一）乡镇检察工作机构的法律地位不明确
乡镇检察工作机构的设置，没有得到国家法律层面的认可，只是探索性地进行工作。唯一依据是上级检察院的要求以及高检院制定的《2009—2012年基层人民检察院建设规划》第13条规定：“坚持工作重心下沉。强化民生意识，拓宽工作渠道，把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入街道、乡镇、社区，面对面倾听和解决人民群众的诉求，筑牢化解矛盾纠纷、维护稳定的第一道防线，切实做到工作联系在基层、调处案件在基层、化解矛盾在基层。积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设……”。相比而言，人民法院派出法庭和公安机关派出所的法律地位就十分明确。人民法院组织法规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭”。全国人大常委会通过的《公安派出所组织条例》规定：“为了加强社会治安，维护公共秩序，保护公共财产，保障公民权利，市、县公安局可以在辖区内设立公安派出所。公安派出所是市、县公安局管理治安工作的派出机关”。《规划》作为高检院颁布的“内部”文件，相对于人民法院组织法和《公安派出所组织条例》而言，其效力明显存在差别。各地在乡镇派驻检察机构只能依据高检院的“内部工作规定”探索性地开展工作，机构设立及工作职能均缺乏法律依据，这是开展农村检察工作面临的最大问题和困难，这一障碍的存在，使得农村检察工作的开展软弱无力，这也直接导致部分基层检察院具备设置乡镇检察工作机构的条件，却因法律依据不足而难以实施。
（二）乡镇检察工作机构的职能定位不清晰
实际工作中，乡镇检察工作机构作为基层检察院职能的延伸或辅助，目前，大多数只是辅助开展业务工作，主要从事线索受理、犯罪预防、参与综治、法制宣传等一些“软任务”性质的工作，工作中的主动性、机动性和独立性都不强，职能定位的模糊直接影响和制约了其发展空间。目前在没有明确职能定位和工作职责的情况下，各地在设置农村检察工作机构时，对职能如何定位，如何开展农村检察工作，标准掌握不统一，各有各的“职能模式”。主要存在的问题就是职能重点不突出，主次不分，如有的为了能够争取得到当地党委政府对检察工作的支持，明确规定检察工作机构除了接受派出检察院的领导，还需要接受当地乡镇党委的领导，实行双重领导，检察机构除了承担自身规定的工作职能外，还需要超越职责协助党委政府处理检察职能之外的事情，处于“主动找饭吃”的被动局面。“份内”的事干，“份外”的事也干，这样的检察室职能虽然比较受当地党委政府的欢迎，更容易融入基层、服务群众、贴近一线，但什么事都干并不符合我国现行宪法规定的权力架构。而且更为关键的是，乡镇检察工作机构在双重领导体制下，非常容易被异化，成为当地乡镇政府的一个职能部门，这反而不利于检察工作的开展。而同样作为基层司法派出机构、人民法庭和基层派出所都具有明确的工作职能，这些派出机构在扎根基层、面向群众的同时，都具有十分独特而清晰的职能定位，能够直接服务于乡镇基层发展的大局，具有其上级机关无法取代的优势，更容易得到当地党委政府的支持。而乡镇检察工作机构因为职能定位方面的缺陷，工作独立性不强，难以体现服务大局的功能，直接影响和制约了其发展空间。
（三）设置管理不规范
乡镇检察工作机构的设置需不需要履行必要的报批手续，没有明确的规定。实践中，由于没有独立的编制，大多数是绕过审批程序，最多只是报送上级检察院和当地的党委备案，不履行必要的审批程序，就容易造成想设就设、不想设就随时撤销的情况。同时，因为不履行必要的审批程序，结果是形成了各色各样的称谓，有的叫“乡镇检察工作联系点”；有的叫“检察工作联系办公室”；有的叫“检察联络室”；有的叫“乡镇检察工作室”等等。名称五花八门，虽然称谓不一，但实际上是“换汤不换药”，履行的都是乡镇检察工作的职能，只不过是换了个新说法。老百姓对此也犯糊涂，不清楚这些“机构”有什么不同、是干什么的。这倒不如法庭、派出所、司法所这些规范统一的称谓更通俗易懂，更能让人接受。另外，在乡镇检察工作机构的布局、选址上也存在一些问题，由于经费保障的原因，乡镇检察工作机构大多都没有独立的办公机构，不像法庭、派出所那样，有相对固定的办公场所，大多是将办公室地点设在乡镇政府内，与政府部门一起办公。除此之外，在人员的管理、业务的管理上还存有问题，主要是检察机关对乡镇检察工作的管理尚处于“不明确”的状态，有的由具体业务部门协调管理，有的由政工部门或办公室统一协调管理，没有一个统一规范的管理部门，以致使乡镇检察机构不能走上科学化、专业化、规范化的轨道，严重制约了工作的健康有序开展。
（四）保障机制不健全
由于乡镇检察工作机构的规划设置与乡镇派出所、司法所和法庭的规划设置不同，后者是得到国家法律认可的，其基础设施建设和保障机构是得到国家有关法律支持的。而乡镇检察工作机构则不同，由于法律依据不足，其规划设置与否以及保障装备的投入多少，完全取决于地方党委政府的认同程度和支持程度，一些问题都是通过沟通协调解决的，保障机制与得到国家财政普遍支持的基层派出所、司法所和人民法庭无法相比。由于经费的保障没有合法来源，在装备上受到了限制，有的借用乡镇政府的办公用房，与综治办或信访办等部门一起合署办公；有的租用当地的房屋作为办公和生活用房；有的因技术装备落后而制约工作开展等等，这些实际困难严重影响了检察机关的整体执法效能和执法形象。同时，由于经费没有列入财政预算，基层检察院在设置乡镇检察工作机构时，增加的人员、办公经费的开支还要从现有经费中挤占，靠自筹经费加以解决，特别在经费保障不充裕的欠发达地区就显得更加困难。在这种情况下，有的地方只好在规划设置上则能省则省、能减则减，物质装备远远不能适应形势发展的需要，导致乡镇检察工作的发展处于软弱无力的状况。除经费保障困难之外，用人上的矛盾也是一个制约的因素。从事乡镇检察工作的干警理应能独挡一面、政治素质高、业务能力强、熟悉农村工作，而人员配备又不能仅限于1人，正常都要配备2人以上。然而，在欠发达地区基层检察院的人员和业务骨干都普遍紧缺，检察官严重断层，在此情况下，还要抽调一些骨干充实到乡镇检察工作一线，势必影响到基层检察院正常工作的开展。
三、解决问题与困难的对策及建议
目前，乡镇检察工作虽然存在一些制约发展的问题和困难，但我们也应清醒地认识到，这些问题和困难并不能改变乡镇检察工作机构存在和发展的现实意义和积极作用。在新形势下，我们应以改革创新的精神，通过科学合理的方法，切实解决乡镇检察工作机构设置过程中面临的问题和困难，有以下几点建议：
（一）明确乡镇检察工作机构的法律地位
乡镇检察工作必须要依法设置。现行的《人民检察院组织法》是1979年颁布、1983年修正的，由于当时理论和实践的局限性，没有对基层检察院设置乡镇检察工作机构作出明文规定，给当前依法构建乡镇检察工作机构带来了现实的困难，法律依据的不足成了制约设置进程的立法障碍。因此，修改《人民检察院组织法》时，把设置乡镇检察工作机构正式纳入组织机构的法律条文中去，已是刻不容缓了，这也是首先要解决的法律层面的问题。建议应当对《人民检察院组织法》第2条第3款作如下修改，“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，在重点乡（镇）设置检察工作机构，作为派出机构。”这样就可以使乡镇检察工作的发展有充分的法律依据，使之法律化、合法化。
（二）合理定位乡镇检察工作机构的职能
履行法律监督职能是宪法对检察机关的定位，乡镇检察工作机构作为基层检察院的派出机构，其职能定位也必须以强化法律监督职能为基础。就其地位而言，乡镇检察工作机构相当于派出院内部的一个业务机构。但是，就其职责而言，乡镇检察工作机构又发挥着其他业务机构所没有的最直接、最有力的服务于基层的作用，它应该是一个集多种职责于一体的综合性机构，应具有比其他业务机构更大的相对独立性。但乡镇检察工作机构不是什么职能都要履行，要做到不缺位、不越权。从长远来看，乡镇检察工作机构的监督职能范围还应拓展到这些领域：立案监督与侦查活动监督职能；参与民行检察监督职能；监督并配合社区矫正工作职能等等。但就目前而言，乡镇检察工作机构比较适宜从事一些辅助性业务工作，我院设置的乡镇检务工作站目前的职能定位也主要是从事受理民事行政检察申诉、开展犯罪预防、受理举报线索、协助社区矫正等，但不从事职务犯罪侦查、立案监督、侦查监督、民行监督等工作，目的就是突出服务业务部门的职能作用，这样可以最大限度地使检察资源配置得到优化组合，减少司法资源的浪费，达到提高工作效率的目的。
（三）乡镇检察工作机构的设置和管理要规范
乡镇检察工作机构的设置不能一哄而上，盲目设置，更不能设置过宽、过滥。一是各地应按照“服务农村、方便群众、有利监督、慎重稳妥”的原则，根据本地的地域、人口、经济、政治、文化和交通等实际情况，结合检察工作需要，在重点乡镇或中心乡镇设立，做到统筹兼顾，合理布局，成熟一个，设置一个，搞好一个。我们知道，乡镇检察工作机构的构建是检察工作的重大改革举措，有很强的法律性与政策性，涉及到单位的人、财、物等方方面面。加之我国区域经济差距较大，乡镇情况各异，人口数量、素质、地理环境、交通、经济发展不平衡等因素的制约，设置必须坚持统筹兼顾、因地制宜、实事求是，坚持需要与可能相结合的原则，不宜太多太滥，搞攀比，防止摊子过大而疏于管理，产生不良后果。在分布上可借鉴人民法院的做法，由基层检察院分区域在辖区内派驻中心乡镇检察工作机构，负责多个乡镇的检察工作，做到与乡镇法庭的分布相协调，相匹配，这既减轻了财政负担，又节约了司法资源。二是设置前要履行必要的审批程序。乡镇检察工作机构不能想设就设，想撤就撤，必须要履行严格的审批手续后方可设置，否则乡镇检察工作机构的管理就显得比较混乱。在审批环节上，我们既要突出上级检察院领导的原则，又要体现党委领导、人大监督的原则，不应顾此失彼。具体的审批程序是：乡镇检察工作机构的设置、变更和撤销，由基层人民检察院根据实际需要提出方案，逐级上报省级人民检察院批准。除此之外，还应由基层人民检察院检察长提请本级人大常委会批准，这也体现了人大监督的原则。基层检察院要在人员、编制、办公经费、场所等方面要积极争取当地党委、政府的支持，请求党委政府优先帮助解决。三是在机构的称谓上要尽量规范、统一，避免出现一个地区基层检察院出现多个不同称谓派出机构的情况。另外办公场所应单独建设，尽量避免设在乡镇政府内或与其他部门合署办公，条件许可的地方可借鉴乡镇法庭的做法，设立独立的办公场所，以确保乡镇检察工作依法独立行使检察权。四是在管理上，要把加强乡镇检察工作的管理作为一项基础工作来抓，从实际出发，进行科学、合理量化，把目标量化到机构，责任到人，把软任务变为硬指标，努力形成“体系健全、管理规范、制度完善、运转有序”的体制和机制。在加强对干警严格教育、严格管理的同时，还要重视对检察室干警的培训，不断提高干警的政治、业务素质。从乡镇检察工作的特殊性考虑，派驻机构的人员还是以专职人员为宜，这样既可保证派出机构独立行使检察权，又能避免给办案活动带来不必要的麻烦，也便于检察机关对乡镇检察工作机构人员的管理。
（四）要建立经费长效保障机制
兵马未动，粮草先行。相应的物质经费保障是乡镇检察工作巩固发展的关键，这个条件不可或缺。乡镇检察工作必须要有自己的阵地，要阵地必然涉及到办公场所、办公用房、交通工具、办公办案物质装备等等。在国家立法层面尚未明确乡镇检察工作机构法律地位的情况下，检察机关要更加积极地争取地方党委政府对乡镇检察工作的认同和支持，力争将乡镇检察工作机构设置纳入地方财政统筹。上级检察机关要积极与当地党委政府沟通，给予基层院更多的支持。要努力争取建立将乡镇检察工作机构的保障纳入区（县）一级财政统筹的模式，由财政列入基层检察院预算统一保障，使机构编制、人员、工资、福利、办公办案经费均由基层检察院统一调配，以真正保障乡镇检察工作的独立性，有助于法律监督职能的正确履行。只有这样，才能保证乡镇检察工作有条不紊地开展工作，更好地发挥其作用