中财网邪灵组织:地方负债透明度有赖于财政民主
来源：百度文库 编辑：中财网 时间：2024/04/28 00:04:31
中国财政部于上周批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府“自行发债”试点。自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。
试点办法规定，2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。试点省（市）发行的政府债券为记账式固定利率附息债券，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准的发债规模的50%，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。
地方政府债券在中国不是新鲜事物。20世纪80年代末至90年代初， 中国许多地方政府为了筹集资金修路建桥，就曾经发行过地方债券，其中也包括地方企业债券。但到了 1993年，这一行为为国务院所制止，债券发行成了中央政府的禁脔，其原因在于中央怀疑地方的债务兑现能力。也是在同一年，中央政府开始着手推行以扩大财政收入占GDP比重、并向中央集中财政收入为标志的分税制财政体制改革。1994年的《预算法》进一步明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
到了2009年，中央政府开始代地方政府发行地方政府债券。该年代发指标为2000亿元。鉴于其背景为全球金融危机，中国政府决定投入四万亿人民币的一揽子经济刺激措施。地方政府此前已经债台高筑，中央仍然不放心地方政府的偿债能力，但是不得不允许地方政府投融资平台公司的高速运转，同时顺带开了个小口，小试牛刀，允许代发。虽然代发不涉及真正由地方政府来发行地方政府债券，毕竟还算是朝着这个方向发展迈开一步。
显然，这次地方政府自行发债试点，比2009年的代办发债试点又更进了一步，顺应了地方政府多年来的要求。所发行地方政府债券只是在国务院批准的发债规模的50%以内，这也正常，因为部分举债可以通过银行贷款途径和以对施工单位拖欠付费的方式进行。但是，国务院批准的发债总规模其实是一个无效目标，因为地方政府实际上的举债规模往往会超过限定的发债规模。它们可以超过限定的发债限额举债，尤其是通过其所属公司、土地滚动开发项目或者其他项目工程举债，不一定是通过正规金融机构贷款或者民间借贷，也可以是隐性和显性担保，也可以是工程欠款。
总体上看，本次试点的步子不大，试点范围也过窄。上海、浙江、广州和深圳都处在发达地区。本来完全可以在全国各省市推开试行。而且也应该把欠发达地区也纳入进来。在欠发达地区推行这种试点的必要性，绝对不小于在发达地区。
此外，社会各界长期以来关注地方政府负债的透明度问题。但是，由地方政府自行发债，本身只能解决已发行部分债券的透明度问题，地方政府其他负债的透明度问题没有触及和解决。今年中国审计署公布了2010年底中国地方政府的负债总规模达到10万亿元。这还是一个非常保守的数字，大量的或有负债还没有统计在内。
中央政府的自上而下的监控难以实现地方政府负债的透明度。若要真正实现地方政府负债的透明度，就需要地方财政民主程序对地方政府负债的监控和制约。一个起码的要求就是地方政府需要奉行全口径预算，所有债务收支均应该纳入到全口径预算当中，并需经地方人大的审核批准。无论是地方税费收入，还是债务收入，均需要由地方人大设置一个上限。
最后，地方人大的代表，也必须通过真正的竞选产生，真正能够代表民意，促使政府承担责任，确保税费支出面向辖区公民的公共服务需求。但是，我国建立地方财政民主程序还任重而道远，目前还希望渺茫，望不见路的尽头。
（注：本文仅代表作者个人观点。本文编辑 徐瑾 jin.xu@ftchinese.com）