晚上睡觉腿酸无处放:地方债审计结果

从地方债审计结果应引出的

一些基本认识

贾   康

财政部财政科学研究所所长

贾康所长系统分析了国家审计署最近发布的关于地方债务审计报告的特点和主要结论，特别强调了从财税制度演变的角度来看中国地方政府债务问题，最后就应对地方债务问题提出深层改革方面的思路和一些措施。

一、对审计署地方债审计工作的评价

首先就前一段时间我们国家审计署已经形成的地方债务审计结果谈一些自己作为研究者的基本看法。

这一次审计署的工作我个人感觉应该给予高度评价。这次审计意义重大，发挥了很好的作用，相关信息也已公开发布。这次审计工作量上是投入4万多人，对从1979年至今30余年从中国县级开始的187万多笔债务做了全面审计，“底数、用途、风险、案件”在这个审计结果里统统得以覆盖。现在形成通盘全景、结构，还有历史过程中间的演变情况，包括比较清晰的结构性分析。在审计过程中，利用现代信息技术开发软件，设计了计算机模型和校验方法，较好地履行了审计部门的职责。

有了这样一套迄今为止最具权威性的关于中国地方政府债务的基本信息，不仅是在实证方面为我们提供了一个前所未有的对于现状判断的依据，而且可以很好地促使社会方方面面客观地正面分析和判断中国经济发展过程中与地方债务相关的正面效应和风险，推动大家一起来从更深层认识怎样在今后防患于未然、防范风险，并推动相关制度机制建设等方面的工作。

二、对中国地方债总体风险的判断

在第一层面肯定了审计署工作之后，在第二个层面勾画一下对于当前中国地方债总体风险的一个基本判断。我的核心观点是这一次的数据给了我们相对清晰的信息：在总量上中国地方政府的债务和公共部门债务仍然处在安全区。

审计结果是把地方债分成三大部分。第一部分是地方政府很明确地直接负有还本付息责任的债务，占整个10.7万亿的60%多一点。第二部分是地方政府负有担保责任的债务，虽然地方政府出具的担保在现行《担保法》框架下都属法律上无效，但这次审计署考虑实际情况是把所有担保债务合在一起做了全面统计。第三部分地方债务是形式上看不到跟地方政府有关联，但实际上债务出现了还本付息问题会把地方政府牵连进去、存在连带责任的债务。

这三部分合计10.7万亿的地方负债，不是对公共部门债务风险度的全面的衡量，还只是可推算地方的负债率。要把地方债务和整个公共部门其他债务放在一起做一个总量上的判断的话，这10.7万亿约相当于2010年GDP的27%，加上整个公共部门占GDP约20%的名义负债，再加上高盛强调的中国政策性金融机构所发行的金融债余额约占GDP的6%，那么中国现在公共部门整体的负债率应该在GDP50—55%这个区间。怎么衡量这个风险度？现在相对权威的是比照欧盟签马约时划出的60%的警戒线。欧盟这条线在金融危机冲击之下已经全面失守，约半年以前我见到的数据是欧元区公共部门负债率在88%以上，出问题的希腊到了125%左右。我们现在50%多一点的位置，应该说明显是安全区之内的。这个总量判断是有意义的，它说明我们可以在总体上地方债务没有造成总量上过大风险的时候，相对从容地去做好相关一系列防范风险的前期工作，包括前面几年大家反复讨论的怎么样形成一个应对地方债不断增长的正确调控思路，以及在这一次审计署做出实证性的基础工作，使风险点前所未有的更清晰化之后，还可以有一系列基于审计结果所做的有针对性的防范风险的工作。

现在碰到的主要风险是总量没有明显过界、而局部显然已经存在比较高的风险积累，有一部分地方负债率已经高过100%，风险已经在某些局部积累得相当高。短期眼界内，要建议在审计署审计结果的基础之上，促进银监会、财政部等负有调控和监管责任的管理机构更充分地交流和磋商，在通盘考虑全局的情况下，聚焦高风险区域和项目，借助审计结果推动有针对性的应对措施，以比较低的管理成本、比较高的绩效水平，来防范地方债务风险。

三、制度原因的分析

第三个层面是需要重视制度原因分析。地方隐性负债的杀伤力并不仅是局部出现债务链断裂造成多少经济损失，而是这种机制一定会在中国黄金发展期伴随着矛盾凸显期的情况下，由于某些事件触发某一个局部的矛盾积累而产生局部的危机，而这种危机又会把经济问题上升到社会层面甚至政治层面，必须用特定的手段，甚至极端的手段，救火式地去平息事态。而救火的社会代价是非常高的，首先就是政府的公信力、所谓和谐社会里面民众对和谐的感受评价上的负面效应及难以避免的扭曲。

所以第三个层面上我们要特别重视债务形成的体制性原因的分析。在认识地方债所带来的问题后，体制方面最基本的认识是：1994年财政分税制改革，是和邓小平南巡之后确立的社会主义市场经济目标模式相匹配的一种必然选择，是中国整个经济改革中间里程碑式的事件，在政府和企业、中央和地方、也包括政府公权力系统和社会成员个人这些最基本的经济关系上，搭建了和市场经济匹配的一个制度框架。至于现在大家都在批评1994年以后看到的基层财政困难，以及所谓土地财政的种种扭曲和短期行为，毛病恰恰不是出在分税制上面，而是出在分税制不能贯彻执行上面，在省以下各层级间实际形成了五花八门、复杂易变、讨价还价色彩浓重的分成制和包干制。现在很多人板子打错了地方。不应简单地“望文生义”地去抨击分税制，问题的实质是怎么样在中国把分税制贯彻下去。这次审计结果揭示的问题就是表明，由于分税制不能真正贯彻，地方税体系迟迟不能成型，地方阳光融资制度不能得到推进，就逼出了普遍的潜规则替代明规则的地方隐性负债，这总体来说是有效制度供给不足的问题。

解决这个问题需要继续推进扁平化改革。按五个层级分税是无解的，需要考虑实行省直管县和乡镇综合改革之后，贯彻实施三个层级分税的新的通盘财政改革设计。在农业税取消之后，乡财县管是多数地区必然的制度演变结果，因为取消农民税之后大部分农村基层没有任何财力来源，乡镇应看作是县级预算下管的预算单位。缩减为三个层级，马上可以借鉴国际经验，结合中国国情设计出分税制从上到下贯通的具体方案。如果分税制贯通，地方公债制度以及必要的地方市政债制度，可以往前一步步地确立和健全起来。

四、深化财税体制改革势在必行

第三层面引出第四层面的基本认识，就是怎么推进形成共识来明确深化财税体制改革的正确方向。深化财税体制改革已经和中国现代化过程形成了牵一发而动全身的关系。现在如果不解决好这种政府、企业、市场、纳税人这些基本经济关系交织汇集在一起的财税体制问题，实际上所有中国的改革都可能流为空谈，大家所抨击的很多社会现象，比如土地财政中的问题，实际上都不可能得到真正治本的解决。所以在这个方面深化改革势在必行，这是审计结果给我们的一个很好的启示。

五、短期内的具体工作

前面说到的增加有效制度供给、深化改革推进制度建设是从眼下说到中长期。短期工作视野内可做的事情，已经相对清晰。首先建议在审计署审计结果的基础之上促进财政部、银监会等负有调控和监管责任的管理机构更充分的讨论和磋商，比如在地方融资平台的统计口径方面于今后形成协同工作框架，所支持的是接下来要做的务实的防范风险工作。我个人建议在通盘考虑全局的情况下，首先聚焦于高风险区域和项目，这也是管理成本最低的一种方式。

另外在具体工作方面，还有带着技术色彩的管理创新问题，比如财政部提出公共财政预算体系至少应包括四个相对独立又相互协调的预算，第一个是公共收支预算或者叫经常性收支预算，第二个是国有资本经营预算——其直接积极后果是国资委管辖的100多家大型国企开始按照5%或者10%、15%上缴资产收益给国库；第三个就是基金预算，像偶然性和波动性比较大的土地批租收入，必须进入基金预算，然后形成统筹协调机制；第四个是社会保障预算，中央级社会保险预算已经开始试点。除此之外，像河南焦作形成了把债务预算、具体的公积金预算等都放在预算体系内，已有一套工作方案，这也是值得注重和探索的。在债务预算概念之下，应该有进一步加入技术内容的探讨。把所有政府财力放在预算制度覆盖面之下，继而应该为地方债务找到一个可操作可管理的具体形式来解决好这个问题，这些都是我们后续要做的工作。