人民财评：美汇率法案是怎样拿中国说事儿的

梁 猛

2011年10月24日08:17    来源：人民网-财经频道     手机看新闻

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　　10月11日，美国参议院以63票赞成、35票反对的投票结果，通过了《2011年货币汇率监督改革法案》。该法案的主要内容是要求美国政府对所谓“汇率被低估”的主要贸易伙伴征收惩罚性关税。外界普遍认为，此举主要针对中国。据统计，该法案一共8页，总计提到“China”“Chinese”“renminbi”70多次，大致相当于每页近10次。

　　下面让我们来看看美国参议院通过的这一汇率法案是如何无理取闹的。

　　触发条件大大简化

　　根据美国国会网站公布的文件，《2011年货币汇率监督改革法案》分为四个部分：法律基础、关键事实、主要条款和获得支持的情况。该汇率法案实际上是舒默-格雷厄姆法案和布朗-斯诺法案的综合体，基础是美国的贸易法，要求政府在一定条件下对汇率操纵采取的反制政策。

　　该法案认为，汇率操纵对美国就业有严重影响，因为汇率操纵相当于不公平贸易补贴，属于WTO定义的非法贸易。该汇率法案的重要补充包括增加了建立新的识别条件，以改变美国财政部对货币低估国家的识别方式，并增加了惩罚措施。其中建立新的识别条件是最为重要的一条。

　　1994年以来美国财政部一直未将中国列为汇率操纵国家，这是由于中国的相关政策同时惠及非出口部门，另外，收集“有意识地”操纵的证据十分困难。现在的汇率法案既不考虑政策的普惠性质，也不要求证明存在“故意”，而是以货币汇率是否存在低估现象，以及货币低估是否损害美国产业为前提条件。这一条是核心，即不再以故意操纵汇率而是以货币低估为触发调查和实施反倾销等措施的依据。触发条件大大简化了。

　　不足为证的“证据”罗列

　　美国参议院通过对汇率法案提出了一些所谓证据来证实法案的必要性和重要性。例如：“人民币相对美元如能升值28.5%，就将为美国在两年内创造出163万个就业机会，GDP将增加2070亿元美元；中国操纵汇率对美国工人和制造企业造成了伤害，2001年中国加入WTO以来，对华贸易逆差减少了美国280万个就业机会，约为美国当时总就业的2%；穆迪分析师认为汇率操纵造成美国制造业企业丧失竞争力，而且其他行业也将面临相同的困境。”

　　法案还引用了《华尔街日报》的一份报告“对华贸易所带来的任何好处，都已经由于美国政府在失业救济金和食品券方面的支出增加而全部抵消了”。汇率法案称，证据表明美国有更多的中国进口货的地区，失业情况更加严重。

　　实际上，美国的制造业一直受到其他国家的挑战，20世纪主要来自日本和德国，现在则是中国，其主要原因是其自身制造业的水平不断下滑或者止步不前，即使中国经济不发展，美国一样会受到来自其他国家的挑战。如果美国制造业的效率得不到有效提高，即使中国商品不进入美国，美国的生产成本仍然比从其他国家和地区进口的成本要高，这样美国的就业问题依旧得不到任何缓解。不知道美国是否还记得1980年代和1990年代三大车厂被日本汽车制造商打得满地找牙、数次濒临破产、至今不能完全翻身的历史。

　　法案提出的“证据”还来自行业协会。美国制造业联盟执行董事斯科特·保罗认为人民币必须升值，这是美国减少逆差、增加就业的措施。美国钢铁学会主席兼首席执行官托马斯·吉布森（2010）认为中国钢铁产量从2000年占全球15%到2009年占全球的47%，其主要来源是中国的贸易保护主义政策，包括汇率操纵，这些政策以美国制造业为代价提升了中国的就业和投资。

　　其实，钢铁问题与汇率问题的关系极小。中国大部分（90%以上）的钢铁产能适用于满足国内消费，2010年中国出口钢材4256万吨，净出口2730万吨（2009年为净出口286万吨）这与7亿吨左右的产能来说，占比仅为4%。

　　法案引用保罗·克鲁格曼（2010年）的观点，“中国的政策长期保持人民币被低估，这已成为拖累全球经济复苏的毒药……这些政策严重损害了世界其他国家的利益。大多数全球大的经济体陷入了流动性陷阱”。克鲁格曼可能忘了这一次经济危机发源于美国的房地产市场，并再次发源于欧洲主权债务，没有一个是中国造成的，但却把愤怒指向中国。

　　汇率操纵和经济损害之间存在定性的关系，如果要定量分析就相当困难了，尤其是在存在大量收益的情况下，有可能是一个“不可能完成的任务”。从这一点来说，对一个综合性的问题，简化为对GDP、就业、政府支出、贸易、行业等影响分析本身就存在不合理。比如，如果没有中国产品，美国有可能会面临比现在高得多的通胀，减少治理通胀的支出是否是与中国贸易的一个收益呢？

　　法案提出了不少所谓的“证据”以证明中国采取了汇率操纵政策，例如：被低估的货币是美国对中国的贸易逆差急剧从1990年的100亿美元飙升至2010年2730亿元的主要原因；2008年（次贷危机）至2010年期间中国货币盯住美元，保持货币低估，致使美国公司竞争力下降。2010年6月人民币汇率恢复升值，但许多美国官员认为相对中国经济强劲增长，货币升值速度太慢，外汇储备在2011年6月达到3.2万亿美元；国际货币基金组织报告（IMF）称其工作人员认为人民币仍大大低于中期预期水平；格林斯潘认为中国正在做的“正是标准的货币操纵”。

　　IMF的工作人员用复杂的数学方法计算出人民币“恰当”的值，并认为人民币大大低估，但市场却和他们开了一个玩笑：人民币被国际市场唱空了。另外，从贸易逆差的角度来看，中美贸易中，有很大一部分顺差是来自其他国家的出口转移，以及类似于上海通用汽车这样的进口替代造成的。

　　强化法案的可操作性

　　汇率法案认为“美国财政部已经发现某些国家货币的价值被低估。然而，基于现行司法解释中对‘操纵’的解释，美国财政部拒绝将这些国家列为汇率操纵国。因此法案要废除现行法律的相关规定，替换为一个基于新标准的框架，要求财政部确认货币失调国家，且如果这些国家不能纠正偏差，美国政府就需要采取相应行动”。这一条反映了美国国会对财政部的不满。

　　法案进一步明确“如果美国商务部和国际贸易委员会发现带有补贴的进口产品对美国制造业会造成经济伤害，政府必须向外国生产商和出口商施加相当于所获得的政府补贴的关税”。简单点说，就是该法案会引起更多的来自美国企业提起的反补贴调查，而补贴的来源是货币操纵和汇率低估，惩罚性关税的税率将根据因货币操纵所造成的出口补贴的程度来决定。

　　法案区别了“普通”和“优先”货币操纵和汇率失调，中国是“优先”中最优先的。除非该国家采用消除导致汇率失调的政策，否则法案就要启动强硬的反制措施。例如，不承认其“市场经济”地位；征收惩罚性关税；将该国企业从美国政府采购企业名单中删除；禁止本国企业向该国投资和融资等。

　　法案还设法“限制总统在法案执行过程中的否决权，并在法案通过后建立一个新的由九人组成的咨询机构，成员必须是金融、经济学、或外币兑换方面的专家”。为了增加通过的几率，法案最后列举了支持该法案的机构，有十二个主要的行业组织和工会组织。

　　中国已经对美国参议院通过的上述汇率法案表示坚决反对。近年来，中国加快推进人民币汇率形成机制改革，并已取得明显成效，人民币汇率正逐渐趋于合理均衡水平，也为国际经济金融稳定做出了重要贡献。美参议院一再无视事实，纠缠人民币汇率问题，为自身痼疾寻找外部借口，把经济问题政治化，这不但解决不了美国国内经济问题，还将严重危害中美经贸关系，损害全球经济的恢复和平稳增长。

　　（作者系中国人民银行研究局国际金融处高级研究员，本文内容代表作者个人观点）

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