《求是》推介南通大调解体系

　　【编者按】8月1日出版的《求是》杂志全文刊登了由中共江苏省委研究室撰写的《东方经验：人民内部矛盾的“大调解”——江苏南通构建大调解体系的调查与思考》一文。《求是》杂志是中共中央主办的理论刊物，是党中央在思想理论战线的重要阵地。大调解是南通近年来社会管理的一个重要创新。文章从理论和实践的结合上，系统总结了大调解的实践经验，其特色在于它的联动性、实体性、专业性、权威性，凸显了大调解的实践价值，体现了中国特色民主法制建设的基本要求，为化解新时期社会矛盾纠纷提供了有效途径，是加强社会管理的重要创新，赋予了传统和谐文化新的时代内涵，同时，密切了党群关系，巩固了党的执政根基。

　　东方经验：人民内部矛盾的“大调解”

　　——江苏南通构建大调解体系的调查与思考

　　中共江苏省委研究室

　　经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整以及思想观念的深刻变化，给我国发展进步带来了新机遇、新活力，也带来了各类社会矛盾纠纷高发、多发的新情况、新问题。如何在“战略机遇期”与“矛盾凸显期”的相互交织中处理好社会矛盾纠纷，为战略机遇期营造良好发展环境，是我们面临的一个时代课题。江苏南通各级党委政府直面社会转型期阶段性特点和社会矛盾纠纷的现实，在全国率先探索建立了社会矛盾纠纷大调解体系，7年来累计化解各类矛盾纠纷23.14万件，有效防止民转刑案件1935起、越级上访3993起、群体性事件3448起，走出了一条符合实际、富有特色的大调解之路。

　　大调解的“南通特色”

　　联动性。大调解的关键在于“大”，“整合资源、整体联动”是南通大调解最明显的特征。在组织架构上，建立了党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体负责、司法部门业务指导、职能单位共同参与、社会各方整体联动的矛盾纠纷调解大格局。健全了市大调解指导工作委员会、县乡调处中心、村居级调处站、十户调解小组和基层调解信息员纵向到底的调解工作大网络。在内涵建设上，融人民调解、行政调解、司法调解于一体，形成了化解社会矛盾纠纷的大合力。县、乡调处中心整合司法、公安、城建、信访、环保等有关职能部门资源，健全公安、检察、法院与大调解对接机制，综合运用多种手段对社会矛盾纠纷进行调解。在工作机制上，融矛盾纠纷排查、听证对话、风险评估、调解处置于一体，形成了预防、发现、受理、调处和化解的工作大体系。县、乡、村调处中心(站)定期排查矛盾纠纷，实行“零报告”制度；县、乡调处中心引入听证对话制度，对政府即将出台的政策措施与项目进行听证对话。

　　实体性。大调解的运作在于“实”，“实体运作、规范运行”是南通大调解的核心要素。一是做实专门机构。全市9个县(市、区)社会矛盾纠纷调处中心均为党委政府直属正科级事业单位，调处中心主任由党委分管领导担任，配备两至三名副主任，工作人员9—11人；122个乡镇(街道)调处中心作为大调解体系的主体支撑，各配备不少于2名专职调解员；2255个村级调解组织与村(居)综治办、警务室三位一体，各配备1名综治专干、1名驻村民警、2名专职调解员。二是落实工作责任。赋予县、乡调处中心矛盾纠纷分流指派、调处调度、调处督办、“一票否决”建议和渎职责任追究“五大职权”，县级调处中心履行对辖区内调解组织的指导、协调、管理、培训、督查和考核职能，受理调处一些行政性争议和跨地区、跨部门的重大疑难复杂矛盾纠纷；乡镇调处中心负责调处自身受理、上级指派和村居协调解决不了的矛盾纠纷；村(居)调处站负责本村居一般性民间纠纷的排查和调处。

　　专业性。大调解的活力在于“专”，“一综多专、专业调处”是南通大调解机制的成功创新。“综”就是县乡大调解中心作为综合性的调处平台；“专”就是这几年应运而生的各种专业化调处机制，包括医患纠纷调处、劳资纠纷调处、环保纠纷调处、交通事故调处以及公安、检察、法院与大调解对接机制。2008年2月，市成立了首家医患纠纷专业调处中心，负责调处市区医院发生的重大医疗纠纷，两年来成功调处重大医患纠纷390多件，为患者兑付理赔500多万元，有效遏制了“医闹”现象。各县(市、区)相继建立了劳资、拆迁、环保、交通等矛盾纠纷专业调处中心，使大调解工作呈现出综合性平台不断加强和提升、专业性机制不断创新和发展，两者相辅相成、相得益彰的良好态势。

　　权威性。大调解的权威在于“公”，“公信力强、权威性高”是南通大调解机制的内在品质。南通大调解既坚持党政主导，又保持调处中心作为社会组织的较强独立性，使调处中心能在充分尊重当事人意愿的基础上，把党的思想政治工作优势与政策调解、依法调处、以德化解相结合，使矛盾得到公正化解，以公正赢得公信。从司法、劳动、工商、医院等职能部门选聘一批群众威信高、熟悉法律政策、热心调解工作的人员担任调解员，乡、村调解员以长期担任农村领导工作、情况熟悉、经验丰富的老干部为主，以他们在群众中公道正派的良好形象赢得公信。坚持“阳光调解”，健全协调会办、听证认证、公示公告和督查回访等制度，做到“纠纷情况公开、调处过程公开、调处结果公开”，以公开赢得公信。近年来，全市矛盾纠纷调处成功率达到97%以上。各矛盾纠纷调处中心悬挂的“握手言和”的独特标识，已成为南通老百姓心目中的重要品牌。

　　大调解的实践价值

　　大调解体现了中国特色民主法制建设的基本要求。从发展民主来说，大调解在充分尊重当事人意愿的基础上，依据法律和政策，进行平等交流、民主协商，推动双方相互谅解、达成共识，这是协商民主在化解社会矛盾中的具体运用，有利于各方面诉求充分表达，通过协商达成一致。从加强法治来说，把调解作为第一位的司法能力，贯穿到公安执法、检察立案、法院审理和执行的各个方面，有利于促进和谐司法、实现法律效果和社会效果相统一。

　　大调解为化解新时期社会矛盾纠纷提供了有效途径。社会主义和谐社会不是没有矛盾的社会，但应当是能够有效化解各种矛盾、安定有序的社会。南通市在区域经济快速发展、城市化工业化加快推进、利益格局加快调整、人口流动更为频繁的复杂大背景下，探索建立起的大调解工作体系，使面广量大的社会矛盾纠纷在基层通过调解方式得到有效化解。近年来南通公安接处警量、法院民商事诉案量以及集访上访量每年以10%左右的比例下降，全市1/3以上乡镇实现无民转刑案件、无越级上访、无群体性事件。

　　大调解是加强社会管理的重要创新。加强社会管理，迫切需要健全一套及时有效处理和化解矛盾纠纷的机制。南通市的大调解工作体系，经过七八年的运行和发展，已经成为一个比较成熟的社会管理体系，使得化解社会矛盾的主要方法从诉讼变成了调解。这一深刻变化，推动了诸多社会管理理念和方法的变革。用调解的理念化解社会矛盾，促进了社会管理从刚性向柔性转变；把党的思想政治工作、群众工作与社会工作紧密结合，有效整合社会资源、行政资源和司法资源，实现社会矛盾纠纷常态化解，促进了社会管理从一元转向多元；政府购买服务为老百姓维权，建立了一支具有较高专业素养、会调解、善调解的社会工作者队伍，在政府与社会之间构筑一道矛盾纠纷的“缓冲带”和“减压阀”。

　　大调解赋予传统和谐文化以新的时代内涵。中华民族“和”的思想源远流长，“礼之用，和为贵”、和睦相处、政通人和，成为人们普遍的价值观念和理想追求。调解作为和谐这一传统文化的重要载体，使优秀的传统文化在新的历史条件下发扬光大。南通大调解的创新之处就在于：正确把握新形势下人民内部矛盾交叉性、复合性、相关性不断增强的特点和规律，突破了传统的局限，把人民调解、行政调解、司法调解有机结合，形成了一个综合性强、权威性高、公信力大的多元化矛盾纠纷调处机制，使大量社会矛盾通过非讼手段得到化解。大调解使矛盾纠纷当事人实实在在领悟到“退一步海阔天空，忍一时风平浪静”的境界，最终化干戈为玉帛从而和谐相处。

　　大调解密切了党群关系、巩固了党的执政根基。新形势下的社会矛盾大多涉及民生。正确处理并解决好这些矛盾，一头连着广大群众，一头连着社会稳定；一头牵动着改革发展，一头关系到执政根基。南通市把推进大调解工作作为一件民生大事，思想上重视、组织上配强、政策上倾斜、工作上持续推进，不断加强领导、充实力量、拓展职能，提升大调解工作水平。几年来成功化解了1万多件涉及民生的复杂矛盾纠纷，有效维护了群众权益。同时，大调解坚持公益性、便民性和服务性的原则，群众“一不跑远路，二不花本钱，三不伤感情”，矛盾纠纷得到及时有效解决，在党和人民群众之间搭建了“连心桥”，开通了“直通车”，对密切党群关系、巩固党的执政基础起到了重要的推动作用。

　　大调解的完善发展

　　(一)向法制化迈进。大调解是化解新形势社会矛盾纠纷的有效方法。调解先行，可把住第一道关口；司法铸盾，可守住最后一道防线。大调解不是“和稀泥”，更不是简单的“花钱买平安”，而是以公平正义为取向，在尊重当事人意愿基础上的依法调解，其背后依靠的是法律、政策和制度的支撑。同时，大调解涉及的部门多、方法手段多、需要配套的制度措施多，也迫切需要将这一基层创造的行之有效的做法和经验上升到法律法规的高度，从法制层面上予以规范化和制度化。

　　(二)向社会化拓展。大调解从根本上说是社会管理的创新，既要依靠党政主导，又要坚持社会化的发展方向。只有依靠党政主导，才能有效整合社会各方面调解资源，动员社会各方面力量参与。只有坚持社会化的发展方向，才能保持各类调解机构的相对独立性，独立自主、客观公正地进行调解。要根据便民利民的原则，推动大调解工作向更广泛的社会自治转型，进一步拓展大调解机制的社会服务功能，特别是要加快建设一支素质优良、专业精通、善做群众工作、善于化解各类矛盾的社会工作者队伍，完善调解员选聘任用、持证上岗、等级考核、晋级提升等制度，造就一批群众威信高、社会广泛认可的调解专家、调解能手。

　　(三)向科学化提升。要按照“机构体制一体化运作、力量调配一体化管理、目标任务一体化安排”的要求，进一步加强基层调解组织实体化建设，使其真正成为人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的中枢。按照“预防在先、发现在早、控制得住、化解得了”的要求，进一步加强大调解机制的能力建设，健全对话听证、社会稳定风险评估、矛盾纠纷排查和反馈纠错机制，提高对新时期社会矛盾纠纷发生、发展、演变规律性的认识，创新调解方法，特别是要强化对突发性、群体性矛盾纠纷的应急反应和管控处置。按照“协调有序、规范运作”的要求，进一步加强大调解工作的制度建设，在矛盾纠纷的预防、排查、受理、调解、分流、督办及群体性事件处置等各个环节，健全一套行之有效的工作制度，确保各类矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽状态。

　　(调研组成员：刘松汉　苗成斌　臧佩洪　周兴年　渠慎坤)　全文原载于《求是》