四川有同律师事务所:"休眠税"陆续复活凭什么？

导语: 以资源税改革试点即将全国推广为标志，多年前就已规定但因种种原因征收不到位的"假死"税种陆续"复活"。此间财经媒体以"休眠税苏醒"来形容政府持续增收的冲动。为何这些既定税目可以说免就免、说收就收？为何纳税人总是有被"趁火打劫"的苦楚？ [详细]

"休眠税"均师出有名，资源税预计带来400多亿的收入
2010年中国税收收入达77390亿元，其中税务部门负责组织的税收收入增长20.8%，同年财政收入突破8万亿，同比增长21.3%。造成连年税收收入稳步增长的原因，当下被讨论较多的正是不断苏醒的"休眠税"导致税种的增加。以即将在全国推行的资源税为例，这项对《资源税暂行条例》做出的修改导致全国范围内原油、天然气等品目资源税税率从价计征。有专家预测，若以5%的资源税改税率计算，这一税率将激增400多亿元。
如果将"休眠税"的名目具体化，每个人都不会陌生。明年开始向企业征收的地方教育附加费预计将增加1000亿元政府收入，征收依据是1986年国务院《征收教育费附加的暂行规定》的通知；应对粮油副食品涨价用于生产企业补贴的价格调节基金被列入去年底国家为稳定物价出台的"国16条"，依据的却是1998年颁布的《价格法》。最让房地产企业体会深刻的莫过于土地增值税。2007年开始，京津一带对土地增值税开始清算，预缴比例从0.5%提高至2%。但实际上这项从1993年就以开始征收的税在2003年之前一直处于半休眠状态。 [详细]
【延伸阅读】：头痛医脚的房产税（网易另一面）
税收政策调整和加强征管占税收收入高速增长要素的50%
观察最近两年在民间引起极大争议的税种，大部分其实并不新鲜，也并不缺乏法理依据。年初提出在重庆、上海两地试点的房产税，就来自于1986年出台的《房产税暂行条例》中针对营业用房产的征税规定。当时私人产权少，几乎没有税源，而如今楼市火爆，个人已成为最主要的房屋产权人，房产税被再度提出就显得十分"应景"。刚刚过去的中秋节，月饼税也让民众很难接受，但其实并不是新政策。1994年就开始实行的《个税法》明确了单位所发的月饼、食用油等实物福利，应并入其工资、薪金所得，计征个人所得税。
这些让纳税人困惑的税种存在的共同特点在于，都是师出有名，多见于《暂行条例》的规定；在征税体系中长期存在，但有的是属于单独出台文件规定的免征、减免范畴，有的是地方执行松散，不免征但也收不上来。出于经济调控或者改革的需要，这些"休眠税"恢复开征，或是被要求加强征管。前财政部长金人庆2002年曾以"三要素"论来解释中国税收收入持续高速增长的的现象，分解后的支撑税收增长要素分别为，经济增长占50%，政策调整和加强征管因素占25%。 [详细] 1994年税制改革，"休眠税"无形中给政府"创收"预留更多空间
从中国税收综合征收率的角度也可以说明大量"闲置"税种的存在以及"休眠税"逐渐苏醒的情况。来自国家税务总局的分析报告表明，以法定税负和实征税负作为计算税收征收率的分母和分子，那么，中国税收的综合征收率，已经由1994年的50%上下提升至2003年的70%以上。有分析认为，今天如此大的征税空间是1994年税制改革时定下的征税盘子过大，条目过多所致。也就是说，基于5000亿元的征税目标却定下了10000亿元的税制框架，拓展潜力巨大的税制造成了今天民众的税负痛苦。
但事实上，1994年的制定者显然不会想到要为今后多征税提前设计框架。中国社科院财贸所副所长高培勇分析认为，当时的税制设计考虑到高达20%的通胀率，财政收入占GDP比重持续下滑、税收征收率较高的显示，必须采取"宽打窄用"的办法。然而所料未及是，1994年税制改革留下的诸多"休眠税"无形中给政府预留了更多自由裁量空间，经济走弱，地方财力吃紧的时候，恰好是"休眠税"复活捞钱的大好时机。
【延伸阅读】：起征点：错瞄的靶心（网易另一面）
新婚姻法解释条例出台后催生了"房产加名税"，但实际上就是契税，1950年发布的《契税暂行条例》赋予了"加名税"的合法性，且地方政府拥有自由裁定权。
 
19个税种仅有3种法定，其余处于政府自己立法、自己征税、自己解释的阶段
财政部8月发布《关于加快推进财政部门依法行政依法理财的意见》，要求在税制改革中按照成熟一个出台一个的原则，逐步将税收暂行条例上升为法律。具体将加快修订资源暂行条例、房产税暂行条例、印花税暂行条例、城市维护建设税暂行条例、船舶吨税条例等税收行政法规。不难发现，对于上述暂行条例的修订并不是财政部未雨绸缪，所针对的正是依据这些条例"复活"的"休眠税"。
中国税制的一大特色是，很多税收的依据不是法律，而是国务院制定的行政法规--税收暂行条例。有调查显示，中国现在共有税种19个，但真正以法律形式征收的只有3种，即企业所得税、个人所得税法和车船税，而占整个税收收入40%的增值税等其他税种，都是以暂行条例来发布的，处于政府自己立法、自己征税、自己解释的阶段。由此产生的弊端包括政府难免有扩大自身收入、向民众多征税的冲动，由政府确定税种、税额，往往就多不就少、就高不就低；税收暂行条例是十几年前甚至二十多年前制定的，当时征求社会意见程序缺失，导致暂行条例的民意含量严重不足，甚至被塞进部门利益的"私货"；一些税收暂行条例与现行法律（上位法）规定不相符，条例与条例之间也存在冲突。
全国人大两次"空白授权"，大量征税暂行条例应运而生
国务院不断开征新税，其根源在于全国人大常委会与全国人大在1984与1985年对国务院的两次"空白授权"。1984年，全国人大常委会授权《国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例(草案)》。接着在1985年，全国人大又授权国务院在《经济体制改革与对外开放方面可以制定暂行规定或条例》。此后，国务院依照这两次授权制定了大量税收暂行条例，行使税收立法权。直到2000年3月，全国人大颁布《立法法》，第一次明确规定税收制度只能制定法律，由全国人大及常委会制定。但对于此前国务院依据两次空白授权"越权制定"的诸多征税条例，却没有监管办法。目前所知，仅有1984年全国人大常委会通过的授权于2009年明确废止。
与中国政府独揽征税大权的现实状况不同，美国政府无论以何种名义增税，都先得通过合理性及必要性及效率性的检索，能负责任承担这个检索任务的，唯有独立于政府部门的议会等代议机构。在美国国会中，历来争论最激烈，分歧最严重的永远是涉及税收的问题，不管是加税还是减税，都要拿到议会中进行反复的讨论。2010年底，美国总统奥巴马为延续布什政府的减税法案，先后在议会中经过了3轮讨论和投票，在涉及到取消年收入100万美元以上的美国家庭的税收优惠时，遇到了共和党的强烈抵制，最后经过反复的讨价还价后，法案得以通过，奥巴马也并未取消年收入100万美元以上美国家庭的税收优惠。 [详细]
个人所得税是为数不多的，由全国人大制定的税法。
税收减免权下放 地方靠税收"土政策"招商引资
国家税务总局于2005年8月3日发布《税收减免管理办法（试行）》，以解决长期以来减免税缺乏全国统一管理标准的问题。但《办法》中依据的减免税的依据不仅包括法律、法规，还包括国家有关税收规定，这实际上意味着国家行政部门制定的征税条例到地方后，各级政府出台的红头文件就可以减免税收。特别明显的就是各地试图通过减免税来吸引投资的做法，不同地区的企业之间承担不同的税收负担，同一地区内不同企业之间获得待遇也有差别。
原则上各地本来只能执行国家统一规定的税收优惠政策，但不少地方政府在促进招商引资的政策措施中，过分强调在税费照顾、税收减免、财政奖励等方面对招商引资的政策优惠。为了留住企业，地方政府"不求所有但求所在"的税收减免不仅牺牲了国家税制的规范和统一，也造成了大量税收的隐性流失和区域经济恶性竞争。据21世界经济报道此前披露，截至2010年9月16日，117家公司在创业板上市，上述公司的《招股书》发现，有16家公司受益于地方政府越权审批税收优惠，占比达13.68%。 [详细]
有统计数据表明，土地增值税在开征的最初10年累计不到100亿，而在复苏后的近5年已经累计征收3000多亿。
 
借鉴欧美，通过设定"日落条款"频繁检讨法律适用性
"休眠税"存在是客观历史因素造成的，但其能否"复活"，应遵循怎样的路径"复活"，却要今人负责。不仅诸多税收暂行条例产自上世纪80年代，仅有的几部通过人大订立的税法也存在无法适应当前经济和社会变化的情况，修订不够及时，存在和民意相脱节的情况。以今年修订完成的《个人所得税》法为例，这部法律从1981年开始征收，一直到了2005年，才第一次将免征额由800元提高到1600元，而从2005年之后的几次修订中，最核心的问题就是起征点的调整。即使这次收集23万条意见形成的新起征点，人们还是会问下次"提高起征点"的动议何时到来？
在欧美法系，法律周期特别是法律终止日期的概念或能解决"计划赶不上变化"的问题。从上世纪70年代开始，美国国会通过的法律中包含"日出条款"和"日落条款"，也就是说法律或合约中订定部份或全部条文的生效和终止日期。法案有无"日落条款"常常是议会中讨价还价的焦点。1978年10月26日，美国国会通过了《从政道德法》，该法授权联邦政府制定法律文件的条款属于"日落"条款。为此，美国国会分别先后五次修订和重新颁布《再授权法案》。1994年2月28日生效的美国《布莱迪手枪暴力防制法》明确规定该法于2004年自动失效，其中规定失效日期的条款也是典型的"日落条款"。
【延伸阅读】：个税改革请让公平先行（网易另一面）
奥巴马在共和党领袖博纳的注视下，向议员发表关于减税的演说。
在大多数国家，政府要想征税需要在议会中“过五关斩六将”，遇到数不清的质问和刁难。但在中国，人大却放心地将征税权交给政府且事后不闻不问。如此这般，中国的税负痛苦指数高居世界第二也就毫不奇怪了。